关于推进诉讼调解机制创新

PAGEPAGE1关于推进诉讼调解机制创新构建两段式诉讼调解模式的调研作者单位∶珠海市香洲区人民法院课题主持人∶罗魏斌课题组成员∶林碧娜庞博二0一四年三月

摘要调解制度作为我国民事诉讼一项重要的制度，在化解民商事纠纷中起到了重要的作用。近年来，随着对调解功能与价值的认识不断深化，诉讼调解在化解社会矛盾、促进社会和谐中的重要作用也日益受到重视，调解优先理念逐步树立。但是由于我国民事诉讼法对诉讼中调解只做了原则性的规定，各地法院在实践中何时开展调解、如何展开调解、如何把握调解与判决的关系等等做法不一，出现了“和稀泥”、“以判压调”、“以劝压调”、“久调不决”等现象，限制了调解作用的发挥，一定程度上影响了司法公信力。故对诉讼调解模式进行调研和改革十分必要。本次调研从案件审判流程现状出发，通过理论研究、数据分析、调查问卷等方式对影响调解的因素进行分析，提出了构建“两段式”诉讼调解模式设想。调查报告分为三个部分：第一部分是对调解的现状、沿革及现行的调解模式进行分析；第二部分是通过数据分析、调查结果分析等对影响调解的主要因素进行研究；第三部分是提出“两段式”诉讼调解模式的构想。关键词∶诉讼调解调解模式两段式

一、诉讼调解的定义及现行《民事诉讼法》的规定 诉讼调解，亦称法院调解，是在法院审判人员的主持下，双方当事人通过自愿协商，达成协议，解决民商事争议的活动和结案方式。诉讼调解与人民调解、司法调解和行政调解等非诉讼调解方式不同之处在于:第一，主体不同。诉讼调解的主体是法院及其审判人员，非诉讼调解的主体是法院以外的第三人。第二，性质不同。诉讼调解是人民法院一种重要结案方式，非诉讼调解是法院以外其他机构处理纠纷的方法。第三，调解协议的法律效力不同。法院作出的调解书经双方签收后即具法律强制执行力，而通过非诉讼调解达成的调解协议依靠当事人自觉履行，如一方不按照协议履行仍需寻求法院的裁判。现行《民事诉讼法》关于诉讼调解规定了自愿原则、合法原则、事实清楚、分清是非原则及先行调解原则。第九条规定：“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。”第八章（第九十三条至第九十九条）又对诉讼调解设专门一章进行规定。其中第九十三条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解”。第一百二十二条较修订前增加了先行调解的规定：“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。”第一百四十二条规定：“法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决”。二、我国诉讼调解的历史沿革及对现行诉讼调解模式的分析（一）制度背景及历史沿革调解被誉为东方经验，在我国具有悠久的历史，是中国古代解决纠纷的首选。根植于“以和为贵”的传统文化，诉讼调解也成为人民司法的优良传统。从新民主主义时期的“马锡五审判方式”将调解作为审理民事纠纷的主要方式，到第一次全国民事审判工作会议提出“调查研究、调解为主、就地解决”的十二字方针，再到我国第一部《民事诉讼法》确立着重调解的基本原则，诉讼调解较之判决一直处于更为优越的地位。1991年《民事诉讼法》修改时改为“自愿、合法调解”原则,诉讼调解制度在民事审判方式中出现下滑局面。2004年，最高人民法院出台了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，重视调解的审判理念逐步恢复并发挥作用。针对近年来人民法院案多人少的突出问题，最高人民法院又提出了“调解优先、调判结合”的工作原则。随着对调解功能与价值的认识不断深化，诉讼调解在化解社会矛盾、促进社会和谐中的重要作用也日益受到重视，调解优先理念逐步树立。以香洲区法院为例，对以调解方式结案和以判决方式结案的案件数量统计（详见表一），通过比较可以分析，可以得出以调解结案的比例越来越大，调判比例从2005年以前1∶5提高到2013年的1∶3。表一：香洲区法院调解与判决比例图表调解结案的价值优势也逐渐显现，从法院综合业务系统导出基本数据，用结案日期减去立案日期，得出香洲区法院2012-2013年各类调解、判决案件的具体审理时间（详见表二）。2012-2013年，以判决方式结案的案件9175件，平均审理时间134.2天；以调解方式结案的案件2747件，平均审理时间74.2天，调解结案耗时远低于判决结案。由此观之，调解结案方式适用的增减、调解结案周期的长短，对整体审判效率具有明显的调节作用。表二：2012-2013年香洲区法院调解、判决审理周期年份调解（件）调解平均审理时间（天）判决（件）判决平均审理时间（天）整体平均审理时间（天）2012150670.64825130.21162013124177.84350138.2124.7合计274774.29175134.2120.4因此，面对案件井喷式增长，我们不能让诉讼调解制度“美人迟暮”，应在科学分析的基础上，思考如何构建和创新调解模式，进一步优化司法资源配置，使诉讼调解这一人民司法的优良传统重放异彩。（二）关于现行诉讼调解模式的分析目前各国的诉讼调解主要存在以下三种模式：一是“调审分立式”模式，把诉讼调解置于诉讼审判程序之前作为独立的调解程序进行，调解无效后再启动审判，一旦进入审判就不再进行调解，如日本等；第二种是“调审合一”模式，即将诉讼调解和审判可以动态转换、交替进行，调解可以在诉讼过程中的任何阶段提出并进行，如中国、德国等；第三种为“调审分离”模式，把诉讼调解程序从审判程序中完全分离出来，作为处理民事纠纷的另一种完全独立的诉讼模式，两个诉讼解决纠纷的方式不发生任何关系，甚至法官都不同，如美国等。参见黄金迪：《浅析我国民事诉讼调解制度在司法实践中的完善》/public/detail.php?id=1392纵观我国诉讼调解制度的变革，不同时期对于调解的价值和功能的重视程度有别，但“调审合一”的模式万变不离其宗。其主要特点在于：1、 调解与审判在同一诉讼程序中并列存在我国的民事诉讼“调审结合”的模式中，调解贯穿于诉讼的整个过程，作为不同的纠纷解决方式，调解过程与诉讼程序相互融合。诉讼调解是一项兼具技术性与艺术性的工作，具有灵活性、简便性的特征；而审判具有严格的程序性要求，以追求程序公正为目的。调解的目标定位于为纠纷寻找符合实际情况的解决方法，往往以当事人的合意为基础；而审判在于寻求法律规范作为正确判决的依据。现代民事诉讼的目的趋向于兼顾保护当事人的实体权利和程序权利，将两种截然不同的纠纷处理方式规定于同一程序中，调解必然要服从于诉讼程序整体上的严格要求。而实际上为促成调解，却是诉讼调解软化了诉讼程序的严格性。实践中仍存在“以判压调”、“以调拖判”等情形，势必影响诉讼效率和司法公正的真正实现。2、审前调解、庭后调解未作为诉讼程序的必经阶段课题组以开庭为节点，按照诉讼调解的不同阶段，分为课题组以开庭为节点，按照诉讼调解的不同阶段，分为审前调解、庭后调解。在我国民事诉讼程序设计中，开庭审理则分四个阶段：法庭调查、法庭辩论、法庭调解、宣判。在一般情况下，法庭调解是开庭审理的必经阶段。2012年修订的《民事诉讼法》虽增加了先行调解的规定，但前提是适宜调解和当事人同意。对于庭后调解，也仅限于“判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决”。实践中，由于庭审时间有限，审判人员的主要精力都集中在法庭调查及法庭辩论上，使法庭调解有“走过场”之嫌。因此，深入挖掘审前调解、庭后调解的价值和功能，对于促进调解的达成，实现案结事了大有裨益：一是可以充分发挥调解灵活性的特点，广泛吸纳审判者以外的人员，如专门调解的法官或社会工作者参与和主持调解，加大诉讼调解的广度。二是可以将事实争议不大的纠纷及时化解在开庭审理前，在一定程度上节约了司法资源。三是可以将审判者的主要精力集中在对复杂案件的庭审上，有利于优化司法资源的配置。四是在开庭审理后再次进行调解，可以使当事人经庭审的调查和辩论，对案件事实和证据有所掌握后，进一步缩小分歧，从而提高调解的深度。将审前调解、庭后调解作为诉讼程序的必经阶段，并以一定的程式加以规范，可以有效提高调解成功率、提升审判效率。3、当事人处分权的行使与法官审判权的运行相结合调解建立在当事人自愿的基础上，只要结果不逾越当事人处分权行使的界限，只要内容不违反法律禁止性规定，就有法律效力。参见杨勇军著：《论我国诉讼调解制度的重构》，华中科技大学法学院2006级硕士论文。自愿原则是诉讼调解原则中，最基本、最重要的原则，诉讼调解的启动、进行和终结均应取决于当事人的基于自愿的处分权。审判权的根本特点是强制性，可以直接决定当事人程序上以及实体上的权利义务关系，审判权的运行对当事人具有强制性的效力。在我国“调审结合”的诉讼调解模式中，法官基于审判权的强制性而处于主导地位，可能使得当事人的以自愿为基础的处分权不得不作出让步，容易造成违背自愿原则的局面。参见杨勇军著：《论我国诉讼调解制度的重构》，华中科技大学法学院2006级硕士论文。4、法官既为审判者又为调解人在我国诉讼调解实践中，主审法官兼具审判者和调解人的双重身份。这种身份上的竞合可以使法官因了解案情而比一般诉讼外的调解人更容易促成调解，但同时又可能使调解自愿原则不能真正得到落实，导致调解协议的达成并非基于当事人合意。其弊端在于：一是主审法官可能因为调解任务与个人考核挂钩或出于调解方式的选择可以节约工作量等考虑，而不顾及当事人的本意，根据自己的意愿尽量选择调解的方式处理案件，使调解工作带有盲目性；二是由于法官掌握审判权，当事人不得不迎合法官的意见，或将法官提出的意见作为重要参考标准，使调解工作带有强制性；三是承办法官在调解过程中容易形成先入为主的臆断，一旦调解不成转为判决时，会影响裁判的公正性。而借助诉讼外的调解人主持或参与调解，则可较好避免上述缺陷。通过上述分析，课题组在构建诉讼调解模式方面提出了如下四个问题：一是调解与审判在程序上的分与合，以及由此引申的时间节点的选择问题。二是如何充分发挥审前调解、庭后调解的功能运用。三是如何在当事人的处分权与法官的审判权中间找到平衡点。四是如何在调解人员的选择上使司法资源配置达到最优化。在此基础上，课题组对影响调解的因素进行了调查分析。三、影响案件调解因素调查分析在第一部分分析和提出问题的基础上，课题组采用数据分析、理论研究、调查问卷等方式对影响案件调解的因素进行调查分析。调查问卷以香洲区法院从事民商事审判的法官为问卷调查对象，共40人交回问卷，占民商事审判法官人数的89%。从从事审判工作的时间看，3年以下的4人，3-10年的16人，10年以上20人，其中90%的法官从事民商事审判工作3年以上，他们审判经验丰富，审判风格相对稳定，具有相当的代表性。经过调查分析，影响民商事案件调解的主要因素有：（一）案件类型的不同选择民商事案件中最具有代表性的婚姻家庭纠纷、劳动争议纠纷、机动车交通事故纠纷、民间借贷纠纷、物业服务纠纷、买卖合同纠纷、银行卡纠纷、房屋买卖合同纠纷等八类案件作为研究样本，从法院综合业务系统导出基本数据，对已经结案的2012-2013年度上述五种类型案件的结案方式进行比较分析（详见表三）。对比以调解方式结案的案件与以判决方式结案的案件的比例，我们发现不同类型案件的调判比例相差很大，婚姻家庭纠纷大约为1:1，劳动争议纠纷大约为3:1，机动车交通事故纠纷大约为2.8:1，民间借贷纠纷大约为4:1，物业服务纠纷约为8:1，买卖合同纠纷大约为3:1，房屋买卖合同纠纷大约为2.4:1，银行卡纠纷大约为45:1。表三：不同类型纠纷调解和判决案件数量案件类型年份判决（件）调解（件）撤诉（件）判决调解比例婚姻家庭纠纷20122812901570.97:120132972771581.07:1劳动争议纠纷20126552221082.95:120135901961693.01:1机动车交通事故纠纷2012437176542.48:12013449142473.16:1民间借贷纠纷2012403102763.95:120134551031164.42:1物业服务纠纷2012251292398.66:12013199253187.96:1买卖合同纠纷20122931111242.64:12013239731123.27:1银行卡纠纷20128601937145.3:120136281414844.9:1房屋买卖纠纷2012297135362.2:1201312745502.8:1（二）案件难易程度不同案件的难易程度对案件的调解也具有一定的影响。一般情况下，简单的案件较疑难复杂案件更容易调解。简单的案件，双方当事人争议较小、标的额较小，一般双方调解的意愿较强，因此可以快速做通双方当事人的思想工作，实现高效调解结案；而疑难的案件，双方当事人都认为自己有胜诉的机会，而不急于接受调解，因此都倾向于让法院判决，在这种情况下，法官的调解工作比较难做，一旦调解失败而必须判决时，其持续的时间已比较长。（三）法官参与调解的主动性不同通过调查发现，法官对调解的主观认识、调解方式及对调解的顾虑决定了法官调解的主动性，也是影响调解的主要因素之一。首先在选择结案方式上，大部分法官主观上都倾向于以调解的方式结案。调查问卷的结果显示，62.5%法官认同调解方式结案，理由是可以案结事了，达到化解矛盾的作用，有利于社会和谐，同时法官也可以省去写判决的烦恼。32.5%法官认为调解费时费力，不能体现法律的威信，倾向以判决方式结案。各年龄段，倾向调解的法官与倾向判决法官的比例为2∶1。（详见表四）表四：从事民商事审判工作时间与结案方式选择调查结果显示，虽然大部分法官希望案件能够以调解方式结案，但到具体做调解工作时，调解主动性却没有预期的高。只有62.5%的法官是每一个案件都会做调解，其他的视案件类型决定是否做调解工作。而影响法官是否做调解工作的原因主要取决于法官对调解和判决工作量的认识及对调解存在的顾虑。其次，在对调解与判决关系的认识上。通过调查法官对调解和判决工作量的认识（详见表五），只有30%的法官认为调解结案的工作量会少于判决结案的工作量，大部分法官认为做调解会占用大量的时间，增加工作量，过早进行调解的成功机会不大，所以多选择在一方或双方有调解意愿时才开始做调解工作。而且在调解方式上，62.5%是以当事人自己协商为主，法官只适当的提出调解方案建议。以法官为主导，由法官提出明确的调解意见的只有12.5%。表五：法官对调解与判决工作量认识再次，法官对调解的顾虑也成为影响调解的一个因素。法官为什么不主动提供调解意见，这与法官的顾虑有关。在调解过程中，法官最担心的问题是当事人认为法官借调解偏袒另一方；其次是担心当事人在调解过程中意识到对自己的不利后果，转而纠缠法官；最后是担心调解会损害当事人的利益。如果调解意见是由当事人自己协商，法官只提供适当的意见，则可以避免当事人因调解工作对法官的不满。（四）调解的时间节点不同不同的法官对案件开始调解的时间节点不同，成为影响调解的因素之一。调查结果显示，有42.5%的法官在接到案卷后就开始做调解工作，52.5%的法官是在当事人提出要求后才做调解工作（详见表六）。调查的结果说明，在民商事审判中，全程主动地进行调解的并不是主流，调解工作多数是在当事人的要求下启动。表六：法官开始调解的时间节点实践中，为提高调解成功率，法官一般阶段性地开展调解工作，其中开庭审理对调解工作有重大的影响，法官普遍感觉开庭审理后调解率高，10%的法官认为开庭前调解成功率高，57.5%认为开庭审理后高，25%认为开庭审理中高。通过开庭审理，案件事实、法律关系、争议焦点逐步清晰，有利于法官就案说法，发表法律意见，促使当事人达成调解协议。（五）其他因素影响审判政策及调解激励机制、当事人对争议的认识等因素也对调解产生影响，由于本文主要针对诉讼中调解模式的构建进行探讨和研究，故对此些原因在此不做深入探讨。通过上述调查分析，课题组认为有必要对案件流程进行重构，主要从案件类型和繁简程度、调解人员与法官的身份是否同一和调解的时间节点三个方面来考虑，构建诉讼调解模式。为此课题组构建了“审前调解”加“庭后调解”的两段式调解模式，将在下一部分详细论述。四、构建两段式调解模式设想目前，对诉讼调解改革有两种主张，一种主张完全建立在当事人自愿和解基础之上，法官不主动做调解工作，法官对和解协议的内容、和解的方式、条件不干预，只是审查当事人的和解协议是否符合法律的规定，对符合法律规定的和解协议给予确认，以当事人诉讼和解代替诉讼调解。认为只有这样才能够充分体现当事人意思自治的原则，尊重当事人对诉权的处分，认为诉讼和解可以避免出现法官干涉和解内容和条件的现象，克服无视当事人自愿原则以拖促调、以压促调、以诱压调等种种弊端。另一种主张调审分离，将诉讼调解与审判从制度上进行分离，调解与审判由不同的法官分阶段进行，把诉讼调解作为一种单独的诉讼方式。当事人选择调解方式的，适用调解的程序解决纠纷，当调解不成功时，终结调解程序后进入审判程序。认为这样将调解权与审判权分离，可以有效保障当事人的合意自由，使合意不受审判权的干涉。课题组认为，两种模式都不能适应当前法院诉讼调解工作的需要。前一种模式等于否定诉讼调解，不可取。第二种模式人为将调解和裁判割裂成两个不相关的程序，调解不成功后还要重新进行审判程序，可能导致案件审理过程冗长，无法提高效率，也不可取。当前调审不分的模式已在我国法院进行了数十年，虽然问题不少却也不乏优点，没有必要全盘否定现行模式。调解工作不可能一蹴而就，当事人的矛盾不可能通过一、两次简单的调解就可以化解，需要一个循序渐进的过程，现行模式中强调把调解贯穿于立案、审判和执行的各个环节，贯穿于案件审理的全过程是值得肯定的。但是，我们调查发现，调解工作并没有真正贯穿案件审理的全过程，绝大多数情况下，调解工作在开庭审理后就停止了。本来经过开庭审理，当事人争议的焦点更突出、法律关系更清晰，已能基本分清是非曲直，是一个十分有利于开展调解工作的阶段。但现在的司法环境造成法官顾忌重重，一般开庭后都在埋头起草判决书，极少愿意继续做调解工作，这无疑是放弃了最佳的调解机会。因此，将庭后调解作为案件的一个必经阶段，从调解程序设计上加以固定十分必要。目前，诉讼调解缺乏严格的程序性规定，做不做调解、花多少时间做调解全凭法官喜好，既可以全程调解，也可以一点调解也不做。因此，有必要案件流程进行重构，规定案件必须经过调解阶段。通过调研，课题组构建了“审前调解”加“庭后调解”的两段式调解模式。这一模式是对现在通行调解模式的适当改进，使案件从流程上经过审前调解、审理、庭后调解三个阶段，在“审前”和“庭后”构建单独的人员和程序对案件进行调解。这种两段式调解模式，因为适当分离调解和审理，可以减轻法官的顾忌，消除当事人的疑虑，许多目前调解模式中的弊端也可以得到有效克服，能够促进调解率的提高。需要说明的是，我们构建的两段式调解模式是针对已经立案案件的调解模式，区别于“大调解”工作体系中的诉前调解和对人民调解协议进行司法确认。（一）调审适当分离的原则我们构建的两段式调解模式，借鉴了调审分离的原则，通过人员、程序和场所的适当分离，解决由同一位法官既调又判的角色冲突，使法官在调审的矛盾和冲突中解脱出来，同时也消除当事人的担忧。首先是调审人员分离。调解和审理裁判由不同的法官负责。调解人不参与案件开庭审理和裁判，不对案件事实进行认定，只专注于调解，就争议焦点问题主持当事人进行协商，可以大胆发表调解意见。主审法官不参与审前调解和庭后调解，将精力集中于查清案件事实、辩法析理，一般情况下不做调解，只在开庭审理或者双方当事人共同请求下做调解工作，从而避免裁判者的角色冲突。其次是程序上的分离。将审前调解和庭后调解作为案件审理的两个必经阶段，一个案件经过审前调解、审理、庭后调解三个阶段，使每个案件都经过两次专门的调解过程，提高调解深度和广度，从而提高调解成功率。第三是场所分离，调解和审理裁判分由两个部门负责，立案庭调解中心负责审前调解和庭后调解，审判业务庭负责案件审理和裁判，这样可减少当事人的心理压力，有利于消除当事人担心调解意见被用于判决的忧虑。（二）“两段式”调解模式运作流程在立案庭设立调解中心，主要是考虑，可以充分利用立案窗口“第一时间接触当事人、第一时间了解案情”的优势，及时引导当事人选择诉讼调解解决纠纷。立案后，由立案窗口向原告发送审前调解通知书，告知调解程序、权利义务等内容，将案件移交立案庭调解中心进行审前调解。调解成功的，由调解中心制作民事调解书发送当事人。在规定时间内无法调解成功的，告知双方当事人停止审前调解，将案件移交审判庭审理。进入审理的案件，在开庭审理结束时，由主审法官当庭告知双方当事人到调解中心进行庭后调解，并向调解中心发送调解通知。调解中心调解成功的，由调解中心制作调解书发送当事人。调解不成功的，告知主审法官作出判决。调解中心开展庭后调解的同时，主审法官即可以起草判决，以便在调解不成功后，尽早作出判决。（三）调解组织和调解时间调解工作由立案庭调解中心的法官或者特邀调解员负责，审判庭法官一般不再做调解工作。调解人可以是法院的法官，也可以是法院特邀的具有法律知识的专业人士。调解一般由法院指定一名调解人进行，还可以允许当事人双方各选择一名调解人组成合议庭进行调解。调解的时间不能太短，以免没有充分的时间做工作，使调解流于形式，同时还要考虑诉讼效率，不能太长。我们认为总的调解时间控制在30天以内为宜。其中，审前调解时间为20天，经双方当事人同意，可以再延长10天。这主要是考虑案件之初，当事人心理容易产生抵触情绪，一时难以配合法院的调解工作，需要花比较多的时间做工作才能有成效最高人民法院法院2010年6月《关于进一步贯彻“最高人民法院法院2010年6月《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》提出，适用简易程序的一审民事案件，立案阶段调解期限原则上不超过立案后10日；适用普通程序的一审民事案件，立案阶段调解期限原则上不超过20日，经双方当事人同意，可以再延长10日。在规定的时间内，无法调解成功的，必须移交审判庭审理或者作出判决。（四）审前调解指在案件立案后移送审判庭审理前，由专门的人员适用专门的调解程序进行调解。在立案庭设立调解中心，配备3至5名法官和若干特邀调解员，在立案阶段进行为期20天的调解。调解不成功的，移交审判庭审理。调解过程中的陈述，不得作为任何一方当事人请求、抗辨和反诉的理由。审前调解采用当事人意见主导，调解人引导的调解方式，调解人不对案件事实进行认定。允许调解人背靠背地做调解工作，通过解释法律，帮助当事人了解诉讼中的问题，减少分歧，以促成和解为目的。（五）庭后调解指在案件开庭审理结束后，由主审法官以外的其他专门人员再次进行调解。庭后调解仍然由立案庭调解中心负责，调解时间控制在10天以内，调解不成的，由主审法官作出判决。庭后调解采用调解人主导，面对面的方式，禁止背靠背地做调解，调解必须召集双方到场。调解人可以结合庭审中双方共认的案件事实，对当事人的请求，依据法律法规当场作出评价，纠正当事人对法律理解偏差，分析诉讼风险，促使当事人达成调解协议。调解人在主持调解时发表的意