地方各级人民代表大会

地方各级人民代表大会.本章根本要求：对我国地方人民代表大会制度的性质、根本原那么、内涵与历史开展，以及运作过程有较清晰的认识。结合案例，增强对这一制度及其运作方式与效能的理解。讲授内容：中国行政区划、地方各级人民代表大会、人大代表、完善人大制度重点理解：中国行政区划与政府间关系的制度特点、地方各级人民代表大会的性质、地方人大的完善空间与改革路径.本章扩展阅读书目：1.赵宝煦:?民主政治与地方人大?，西安：陕西人民出版社，1990年。2.何俊志：?制度等待利益：中国县级人大制度模式研究?，重庆：重庆出版社，2005年。3.[法]西耶斯：?论特权：第三等级是什么?，北京：商务印书馆，1997年。4.YongNamCho,SymbioticNeighbourorExtra-CourtJudge?TheSupervisionPoweroverCourtByChineseLocalPeople’sCongress,TheChinaQuarterly,2003,pp.1068-1083..第一节地方各级人民代表大会一、中国的行政区划〔一〕根本概念1.行政区划与行政区域行政区划(Administrativejurisdiction)：国家将领土分级划分成假设干区域，以便在各级区域范围内设立相应的一级政权机关，实现对全国的统一管理，即为行政区划。行政区域(AdministrativeRegion)：国家为设置各级政权机关，实现对全国的管理而划成的区域。.2.政府间关系：联邦制与单一制联邦制〔Federalism〕：由宪法划定全国性政府〔NationalGovernment〕和地区性政府〔RegionalGovernment〕之间的事权关系。全国性政府和地区性政府均在宪法的框架内独立行使自己的职权，二者之间的冲突由司法机关裁决。单一制〔UnitarySystem〕:由中央政府〔CentralGovernment〕以普通法律或政府文件的形式，规定中央政府和地方政府〔LocalGovernment〕的事权，中央政府与地方政府之间是上下级关系，在理论上不存在二者之间的冲突。.3.全国性政府、地区性政府、地方性政府与超国家政治组织全国性政府：负责管理全国性的公共事务。在单一制国家，还有权支配次国家政府〔SubnationalGovernments〕的各种事权。地区性政府：在全国性政府之下，负责特定区域内公共事务的政府。地方性政府：直接面对居民，提供事关居民民生事务的政府。超国家政治组织〔SupernationalPoliticalOrganization〕:在超出国家的范围内，在国家间协议的根底上，协调和处理共同事务。.〔二〕中国行政区域的沿革1.历史传统：大一统的官僚帝国全国只有一个政府由朝庭统一任命各级官员管理事务自上而下层级节制责任体系自下而上〔地方官员不对地方居民承担政治责任〕结论：传统中国的政府，是一种典型的单一制体系，由君主统领的官员体系，在整体上对国民承担政治责任.2.建国初年〔1949-1954〕过渡性体制中的传统与现代因素中央政府：1949年9月21日至30日，中国共产党与各民主党和人民团体，以政治协商会议的形式产生大行政区：由中央人民政府派出的东北、西北、华东、中南、西南六个大区行政委员会，在各自区域内，行使最高权力，统一管理各项事务。五马进京与一马领先：1952年,为进一步加强中央的集中统一领导，中央政府决定各大区改设行政委员会，仅作为中央人民政府的代表机关领导、监督地方政府，而不再是一级地方政权。大区不再构成一级行政区域.1954年6月，中央人民政府决定撤销六大行政区建制。大行政区从“双重〞性质到“单一〞性质，直至撤销，加强了中央人民政府对方案经济的集中领导。大区裁撤与省级政府的扩权：数量减少与幅员扩大讨论：如何从理论上解释建国初年的行政区划变动？大区的撤销对中国政治开展的意义.各大区负责人及其来源西北军政委员会：主席彭德怀〔一野司令员〕，副主席习仲勋〔一野政治委员会〕主要干部来源：第一野战军西南军政委员会：主席刘伯承〔二野司令员〕，副主席贺龙、邓小平〔二野政治委员〕等，华东军政委员会：主席饶漱石〔三野政治委员会〕；主要干部来源：第三野战军中财军政委员会：主席林彪〔四野司令员〕，副主席邓子灰、叶剑英等；主要干部来源：第四野战军华北人民政府：主席刘澜涛，副主席张秀峰东北人民政府：主席高岗，副主席林枫等.3.根本框架确实立与内在冲突的产生〔1954-1966〕1954年宪法与根本框架确实立1954年宪法规定〔静态体制〕：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；直辖市和较大的市分为区；自治州分为县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇；.动态变迁：民族自治制度的开展：自治区、自治州、自治县与自治乡的大量出现；自治乡的独特性人民公社体制的兴起与底层的体制性突破.4.十年“文革〞的期间的失序〔1966-1976〕行政区划变更的权限的失序：党委审批公社体制的扩张与“革命委员会〞体制的盛行中层扩权：从专区到地区的转变体制延续与“文革〞结束后的初步状况.5.新标准的新体制确实立省级政权的新变化地区的撤销与市管县体制的出现乡的恢复.〔三〕中国行政区划的现状根据1982年宪法规定，中国的行政区划是：〔1〕全国分为省、自治区、直辖市〔2〕省、自治区分为自治州、县、自治县、市〔3〕县、自治县分为乡、民族乡、镇〔4〕直辖市和较大的市分为区、县(5)自治州分为县、自治县、市自治区、自治州、自治县都是民族自治地方国家在必要时得设立特别行政区.省级————4直辖市23省5自治区2特别行政区合计34地级————283地级市17地区30自治州3盟合计333县级————852市辖区374县级市1464县117自治县49旗3自治旗2特区1林区合计2862乡级————11区公所19522镇14677乡181苏木＊

1092民族乡1民族苏木6152街道合计41636各级政府总数：44865〔根据民政部?二○○五年民政事业开展统计报告?统计〕＊苏木：内蒙古自治区特有的一级行政建制，相当于“乡〞。.中国现行行政区域主要有三种类型：〔1〕一般的行政区域，即省、直辖市、县、市、市辖区、乡、镇等；〔2〕民族自治地方，即自治区、自治州、自治县；〔3〕特别行政区。这三种行政区域的地方政区机关的权限不同。特别行政区政府的权限大于民族自治地方政府的权限，民族自治机关的权限大于一般行政行政区域政府的权限。此外，还有少数特殊称谓的行政区域，如旗〔相当于县一级的行政区域，全国49个〕、自治旗〔相当于自治县，3个〕；3个特区〔如工农区、工矿区〕；1个林区。.〔四〕行政区划变更及其审批权限〔1〕全国人大——审议批准省、自治区、直辖市的设立、撤销、更名；决定特别行政区的设立。〔2〕国务院——审批省、自治区、直辖市的行政区域界线的变更，省、自治区人民政府驻地的迁移；审批自治州、县、自治县、市、市辖区的设立、撤销、更名和隶属关系的变更以及自治州、县、自治县、市人民政府驻地的迁移；审批自治州、自治县的行政区域的变更，县、市的行政区域界线的重大变更；审批凡涉及海岸线、海岛、边疆要地、重要资源地区及特殊情况地区的隶属关系或行政区域界线的变更；〔3〕省、自治区、直辖市人民政府——根据国务院授权，审批县、市、市辖区的局部行政区域界线的变更〔批准变更时，须同时报送民政部备案〕；审批乡、民族乡、镇的设立、撤销、更名和行政区域界线的变更；乡、民族乡、镇人民政府驻地的迁移。.〔五〕行政区域的根本原那么、开展趋势与主要问题1.原那么有利于人民当家作主有利于经济社会协调开展有利于民族平等和团结有利于祖国统一.2.新的趋势有关市管县、市管市的问题；省管县〔财政体制〕市代管模式的出现开发区的出现及其法律定位上海的“两级政府、三级管理〞模式的探讨乡镇合并浪潮城市市区的街道与乡镇的模糊策略.3.讨论纵向层级的独特性与省级政权数量的争论：三级政权还是五级政权？34还是54直辖市的数量增加与直辖区出现的可能性的争论政府间关系的独特性与联邦制可能性的争论市管县还是县管市的争论乡镇政权去向的三种观点结论：经济驱动与政治驱动的动力转换的时间差.二、地方各级人民代表大会的地位、组成与职权(一)地方各级人民代表大会的性质与地位根据宪法和法律规定，按照行政区域分别设立的地方国家权力机关，在本行政区域内，代表人民行使国家权力。问题：〔1〕何谓国家权力机关？〔2〕代表何种人民？.1.初步的理解〔1〕地方各级人民代表大会在同级国家机关中最先产生：不以同级其他国家机关的产生与否为前提，却是同级其他国家机关产生的前提和根底〔2〕依法对本行政区域内的政治、经济、文化等重大事项作出决定，由同级其他国家机关执行。进一步的问题：对宪法赋予地方人大职权内涵的争论A。?宪法?第99条的规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的方案。由此推定，保证宪法实施，必然引出宪法的监督权和解释权。B。宪法第67条的规定，“解释宪法、监督宪法的实施〞乃是全国人大常委会的职权，对于方人大常委会来说，显然是没有权力行使此类职能的。.2.深入的考察〔1〕1954年宪法、1975年宪法对地方人大第一职权的设定：在本行政区域内，保证法律、法令的遵守和执行，规划地方的经济建设、文化建设和公共事业，审查和批准地方的预算和决算，保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利，保障少数民族的平等权利。〔2〕1978年宪法的修改：地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、法令的遵守和执行，保证国家方案的执行，规划地方的经济建设、文化建设和公共事业，审查和批准地方的经济方案和预算、决算，保护公共财产，维护社会秩序，保障公民权利，保障少数民族的平等权利，促进社会主义革命和社会主义建设的开展。.3.初步的发现与其他国家的地方议会相比，中国地方人大的一个非常独特之处在于：国家权力向地方层面延伸的产物。地方人大的首要职权，是保证国家意志在地方层面上得到贯彻。而在绝大多数国家中，保证宪法与法律实施的权力，主要来自于国家的立法、行政和司法机关。.4.深入的理解：中国地方人大的三重属性〔1〕国家的代理人：国家的权力机关代表国家保证宪法,法律,行政法规和上级人大及其常委会的意志的执行〔2〕地方的代理人：地方的民意机关宪法第二条规定，中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。宪法第三条还规定，地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。〔3〕政党的代理人：地方党委领导下的工作机关地方人大要接受地方同级党委的领导，围绕党委的中心工作来开展自己的工作。作为受地方党委领导下的一个工作机关，地方人大还必须按照党章所规定的个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央的民主集中制原那么来运作。而且，根据党章的规定，党委派驻人大的党组是由同级党委任命而不是选举产生。.5.延伸讨论：民意机关同时作为国家在地方的延伸机关〔1〕从地方人大的三重属性看地方人大的开展路径国家推动阶段：为保证国家法律的执行而强化完善机构〔组织实体的强化〕政党推动阶段：围绕着地方党委的中心工作而实施监督〔从1990中期开始〕民意推动阶段？〔2〕政治现代化、功能与结构的专门化与地方人大的开展方向地方议员的职业化及其限度与模式.〔二〕地方各级人民代表大会的组成：选举法第九条1.省、自治区、直辖市的代表名额基数为三百五十名，省、自治区每十五万人可以增加一名代表，直辖市每二万五千人可以增加一名代表；但是，代表总名额不得超过一千名；2.设区的市、自治州的代表名额基数为二百四十名，每二万五千人可以增加一名代表；人口超过一千万的，代表总名额不得超过六百五十名；3.县、自治县、不设区的市、市辖区的代表名额基数为一百二十名，每五千人可以增加一名代表；人口超过一百六十五万的，代表总名额不得超过四百五十名；人口缺乏五万的，代表总名额可以少于一百二十名；4.乡、民族乡、镇的代表名额基数为四十名，每一千五百人可以增加一名代表；人口超过九万的乡、民族乡的代表总名额不得超过一百名；人口超过十三万的镇的代表总名额不得超过一百三十名；人口缺乏二千的乡、民族乡、镇的代表总名额可以少于四十名。讨论:代表属性,议员规模与中国地方人大组成的独特性.〔三〕地方各级人民代表大会的任期根据1982年宪法的规定，省级人民代表大会的任期为5年，直接选举产生的县乡两级人民代表大会任期为3年。1993年3月，宪法修正案规定，县、不设区的市和市辖区人民代表大会每届任期为5年2004年，宪法修正案规定，乡、镇人民代表大会每届任期为5年。目前，省、自治区、直辖市人大、自治州、市、自治县、县、市辖区的人大任期5年，乡、民族乡、镇人大任期5年。讨论:为什么要将乡镇人大的任期由三年改为5年？.按照前款规定的地方各级人民代表大会的代表名额基数与按人口数增加的代表数相加，即为地方各级人民代表大会的代表总名额。自治区、聚居的少数民族多的省，经全国人民代表大会常务委员会决定，代表名额可以另加百分之五。聚居的少数民族多或者人口居住分散的县、自治县、乡、民族乡，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，代表名额可以另加百分之五。.〔四〕地方各级人大的职权1.地方立法权:地方性法规的主体与特性2.法律和上级机关决议执行的保证权：中国特色的制度安排3.决定权：对决定权性质的理解4.任免权：全国人大的决定与地方人大的选举；地方人大的选举与地方人大的罢免；政府领导人员与政府组织人员5.监督权：听取和审查工作报告；撤销不适当的决议；质询、询问与评议问题与讨论：阅读地方组织法第八条、第九条，答复以下问题。人民代表大会如果选举不出政府领导人员〔否决主席团的提名人选〕，应该如何处理？人民代表大会如果不批准人大常委会和“一府两院〞的工作报告，应该如何处理？.三、地方各级人民代表大会会议〔一〕地方人大的会议次数与期限1.次数：每年至少一次，经五分之一以上的代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议2.会期：1周左右3.会议时间：法律空白与实践难题4.召集：由上一届人大常委会召集并主持预备会议第一次会议〔选举产生主席团后由新的主席团主持〕5.乡级人大：由乡级人大〔预备会议？〕选举产生主席团；主席团负责召集下一次本级人民代表大会会议。6.列席人员与旁听人员:共性与差异近年来改革与尝试.〔二〕地方各级人大会议期间的活动1.听取、审议和批准有关工作报告和方案2.审议和通过有关议案，对建议、意见和批评的处理做出决定3.人事任免4.立法和通过相关决议与决定注意：代表大会会议，代表团会议〔代表小组会议〕与人大代表的活动空间.四、地方人大的组成机构与工作机构〔一〕专门委员会与工作委员会〔专委会与工委会〕1.成员产生方式的差异：是否由代表大会产生2.隶属关系的差异：隶属于代表大会还是常委会2.职权行使方式的差异：是否有权提出和审议议案〔二〕县级以上地方人大的特别调查委员会〔三〕代表资格审查委员会.第六节县级以上地方各级人大常委会一、地方人大常委会的出台背景〔一〕１９５４年宪法的根本考虑１．地方没有立法权２．工作内容相对简单３．地方人大更容易召开会议：３－４次〔二〕运行过程中的主要问题１．地方人大开会并不容易２．人民代表大会与人民委员会模式的内在缺陷３．权力监督的空白.〔三〕地方人大常委会模式的酝酿过程１．刘少奇与彭真的初步尝试：１９５７年的考察与流产的实验２．基层腐败与１９６５年的再次努力:“文化大革命〞的阻隔３．１９７５年宪法与１９７８年宪法的失败４．彭真的设计与邓小平的拍板〔１〕人民委员会模式：１９５４年宪法的设计〔２〕革命委员会模式：“文化大革命〞的权力结构〔３〕人大常委会加人民政府模式：立法权地下移，“两权分立〞与地方权力结构中的监督问题.二、地方人大常委会的地位、组成、与职权〔一〕地位１．本级人大的常设机关２．人民代表大会会议的召集机关３．代表活动的组织机关４．“一府两院〞的责任对象.〔二〕组成１．成员规定：省／地市级：主任、副主任、秘书长、委员县级：主任、副主任、委员２．任职规定：不得兼任“一府两院〞的职务；如果担任“一府两院〞的职务，必须辞去常委会成员的职务３．名额规定：省级：３５－６５名，最多８５名地级：１３－３５名，最多４５名县级：１１－２３名，最多２９名讨论：〔１〕常委会组成人员的构成模式的官僚化倾向与人大常委会运行模式〔２〕驻会常委、非驻会常委与专职化问题

.(三)任期常委会:5年任期的计算:从本届人大常委会产生,到下届本级人大选出新的常委会为止人民代表大会的任期:地方各级人民代表大会代表任期，从每届本级人民代表大会举行第一次会议开始，到下届本级人民代表大会举行第一次会议为止..(四)职权1.组织权2.保证权3.地方立法权4.决定权5.任免权6.监督权.阅读<地方组织法>第八条第一款第八条第一款县级以上的地方各级人民代表大会行使以下职权：〔一〕在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，保证国家方案和国家预算的执行;〔三〕讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；〔十一〕撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；〔十二〕保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；〔十三〕保护各种经济组织的合法权益；〔十四〕保障少数民族的权利；〔十五〕保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。.第四十四条县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使以下职权：〔一〕在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；〔四〕讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；〔八〕撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；.第五十九条县级以上的地方各级人民政府行使以下职权：〔六〕保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；〔七〕保护各种经济组织的合法权益；〔八〕保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族开展政治、经济和文化的建设事业；.三、会议〔一〕听取和审议报告１．“一府两院〞的工作报告或专题报告２．专门委员会和工作委员会的调查报告〔二〕审议议案１．人民政府提出的议案２．专门委员会提出的议案３．人大常委会委员联名提出的议案〔５名，３名〕４．省高级人民法院或高级人民检察院是否有权提出议案？〔全国人大组织法与地方组织法差异〕〔三〕做出决议和决定〔四〕人事任免〔五〕地方立法〔六〕提出质询，批评、意见与建议.四、机构〔一〕主任会议〔二〕专门委员会与工作委员会〔三〕地区工作委员会与街道工作委员会〔四〕办事机构.第七节乡镇人大主席团和主席一、主席团与主席〔一〕主席团制度的起源与开展〔二〕中国人民代表大会开展史上的主席团：苏维埃闭会期间的常设机构〔三〕中国各级人大会议过程中的主席团：会议主持机关〔四〕乡镇人大主席团所面临的主要问题与主席的为难地位.地方组织第十四条：乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席一人至二人。主席、副主席由本级人民代表大会从代表中选出，任期同本级人民代表大会每届任期相同。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。第十五条乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的