XX年第6讲地方行政组织

XX年第6讲地方行政组织2024/3/29XX年第6讲地方行政组织第一节行政组织基本理论XX年第6讲地方行政组织组织理论的演进过程

科学管理的组织理论行政组织理论梅奥等人的组织理论马斯洛等人的组织理论巴纳德的组织理论系统组织理论权变---系统组织理论群体生态理论资源依赖理论古典组织理论行为科学组织理论

现代组织理论新古典组织理论

XX年第6讲地方行政组织4一、传统的组织理论泰勒和法约尔的组织理论主要有：职能分工、命令统一，建立严格的规章制度和权责体系，统一领导、统一指挥和例外原则。

韦伯提出了官僚制理论，其组织理论主要有：专业化原则、层级节制原则、分工原则、法制原则、正式选拔任用原则、制度化原则、奖惩制原则、建立档案制度原则和固定薪金原则。

传统时期的组织理论是以效率和权威为中心的组织理论。XX年第6讲地方行政组织51、传统的古典组织理论，也称为“官僚制度理论”，是20世纪初德国著名的社会学家马克斯·韦伯所创立。

“官僚式行政管理将是最合理的形式，对于现代大型行政管理工作来说，这种官僚形式是不可缺少的，在行政管理领域中，人们只能在官僚形式与外行之间进行选择。”

——马克斯·韦伯XX年第6讲地方行政组织6马克斯·韦伯权威结构理论：他十分强调权威在维系和支配一个社会组织中的作用，提出了三种完全不同的组织形态:（1）神秘化的组织形态，它建立在“超人权威”的基础之上，因此组织基础不稳固，领导者去世后，它若通过继位方式产生新的领袖，则变为“传统组织”；若通过已有的法律方式产生新的领袖，则过渡到“官僚组织”。（2）传统的组织形态，它建立在传统的“家长政治”和“老人政治”基础之上，整个组织的管理形式为高度的集权控制，领袖人物不是靠他个人的特质起作用，而是由他所担当的角色并凭借原有的惯例在起作用。这种组织中的领导者和被领导者之间是主人与臣仆之间的关系，整个组织犹如一个传统式的大家庭。XX年第6讲地方行政组织7

（3）合理化——法律化的组织形态，即官僚组织形态，它基于合理合法的规章制度，采用层级节制的结构，领导者的权威建立在职位的基础上，在组织内部进行明确的专业分工，根据学识和能力选用合格人员，并使其工资与工作相称。

评价：韦伯的组织理论为资本主义制度提供了一种高效率、理性化的官僚体系，他也被后人称为“组织理论之父”。不足:忽视人的行为因素，缺少民主性质，容易导致行政权力的膨胀，鼓励成员固守具体的规章制度等等，因此它只适合于相对封闭体系中常规的组织活动。XX年第6讲地方行政组织82、新古典组织理论产生于20世纪初的美国，包括泰罗的科学管理理论和古立克的行政管理理论两种，其核心内容是提高行政工作的办事效率，此外还涉及组织形态、集权与分权和部门化原则等等。（1）由“泰罗制”引申出来的科学管理组织理论就是把企业的科学定量管理办法搬到行政管理工作中，对提高行政组织的基层管理效率有一定作用。缺陷是把组织中的成员看成是“会说话的机器”，认为人的活动仅仅出于个人的经济动机，忽视了组织成员之间的交往及社会因素对工作效率的影响。XX年第6讲地方行政组织9（2））古立克①管理七职能说，即任何一个完善的行政组织必须具备计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算七种工作内容。②部门化原则，他认为组织的产生来源于客观的需要，总是先由个别职位组合成小的管理单位，再将小的单位组合成较大的单位，最后再组合成最高层级的部门，他提出这种组合必须遵循四项标准，即工作目标；工作程序；服务对象；服务地区。古立克的行政组织理论为组织理论的完善与发展提供了重要的依据，但这一理论存在着不够严谨的缺陷。XX年第6讲地方行政组织10二、行为科学时期的行政组织理论行为科学(behaviorscience)时期的行政组织理论是从20世纪30年代开始的，其代表是梅奥的人际关系组织理论、巴纳德的组织要素和平衡理论、西蒙的决策理论等。这一时期的理论注重对人的研究，使组织研究从静态转向了动态；重视对非正式组织的研究，认识到这在满足组织成员个人的心理和感强需要上，比正式组织具有更大的优越性；重视对决策问题的研究，认为组织首先是个决策过程，决策贯穿于组织管理的全过程。

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行为科学时期行政组织理论的不足之处：①过分偏重对人的行为的研究，贬低了组织结构、法规与制度对行政组织的重要意义，容易降低专业化程度，影响组织效率；②过分注重对个别事实的研究，而忽视对组织进行整体的系统研究，致使研究缺乏有力的理论系统；③研究带有封闭性质，虽然巴纳德等人涉及了组织的内外平衡问题，但没有深入探讨组织外部环境对行政组织及其成员的影响。XX年第6讲地方行政组织12三、现代行政组织理论（系统权变理论）现代行政组织理论主要是采用系统分析的方法来研究行政组织系统理论。20世纪60年代末70年代初发展起来的管理理论，为各种组织理论流派的统一创造了机会，从而使组织理论的研究进入了第三个阶段，即系统权变理论(contingencytheory)阶段。“权变”的意思就是权宜应变。

XX年第6讲地方行政组织13所谓系统(system)，是指具有规律化的交互作用或相互依赖的整合事物。系统方法给人们提供了一种从整个组织及其与环境的相互作用中看待组织的途径，也为研究组织内部各个部分即各个分系统之间的关系提供了指导。同时，系统理论还为组织及其管理适应环境的权变观念与生态观念提供了基础。这一时期的代表有：帕森斯、卡斯特和罗森茨韦克的行政理论，雷格斯的生态行政组织理论等。XX年第6讲地方行政组织14权变理论的中心思想是：

①企业组织是社会大系统中的一个开放型的子系统，受环境的影响。因此，必须根据企业组织在社会大系统中的处境和作用，采取相应的组织管理措施，从而保持对环境的最佳适应。②组织的活动是在不断变动的条件下以反馈形式趋向组织目标的过程。因此，必须根据组织的近远期目标以及当时的条件，采取依势而行的管理方式。③管理的功效体现在管理活动和组织的各要素相互作用的过程中。因此，必须根据组织的各要素的关系类型及各要素与管理活动之间相互作用时的一定函数关系来确定不同的管理方式。

XX年第6讲地方行政组织15制约权变理论的因素主要有：

组织规模；组织对于外界环境的适应性；组织资源与经营活动的差距；管理人员对员工先入为主的假想；战略；科技。

XX年第6讲地方行政组织16评价：这一时期的理论并没有涉及社会公平及效率的相互关系，对社会的伦理道德缺乏反思。特别是对于行政组织而言，工作人员在实施工作的过程中应该特别注意的价值取向在这一时期缺乏关注。XX年第6讲地方行政组织17四、新公共行政学组织理论新公共行政学(thenewpublicadministrationstudying)是20世纪70年代以来美国行政学界最活跃的一个学派，以弗雷德里克森为代表，关注社会公平，致力于对行政道德问题的研究。（1）对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判

公共行政的核心价值不应当是效率，而应当是社会公平。传统行政学坚持政治与行政分开，过分强调效率，结果在经济增长、科技进步的同时，却出现了各种社会危机。应当赋予现代公共行政以伦理的内容，以增强行政人员的责任感，让管理者承担其社会责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则及其基本行为的出发点。

XX年第6讲地方行政组织18（2）主张效率至上转为公平至上，强调公共行政组织的变革

行政组织变革的终极目标，是建立民主行政之模型。新公共行政学派提出应减少层级节制，分权、放权，广泛吸收公众参与。公共行政组织设计应遵循两个目标：顾客导向；应变灵活。（3）提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程

①分配过程，这是新公共行政学的中心内容。应从公共行政项目效益的角度，来处理相关群体中人的物质和服务的分配问题。②整合过程，指通过权威层级来协调组织中成员的工作过程。主张采用非结构、非正式和非权威的整合技术，来增强行政组织凝聚力。XX年第6讲地方行政组织19③边际交换过程，指行政组织与其他相关组织及群体之间（比如立法机构、利益团体）建立相互依存的共生关系的过程。边际交换方式的发展，首先需要服务对象更多的参与，其次是要发展新型的政府部门间的关系。④社会情感过程，这是一种社会情感的训练过程，同时又是行政体制改革基本工具。通过训练，降低行政人员对权威层依赖，提高行政机构整体适应各种社会环境能力。XX年第6讲地方行政组织20行政组织理论评述古典组织理论强调技术、结构、制度，忽视人的主观能动性新古典组织理论与行为科学强调人的感情、人性对组织效率的影响系统学派和权变学派则突出环境因素把组织看作一个开放的系统新公共行政学派关注社会公平，致力于对行政道德问题的研究。各自独立、各有侧重，缺少统一性XX年第6讲地方行政组织215.马克思主义的组织理论

（1）马克思主义的组织理论主要是“廉价政府”、“公仆”、“小政府、大社会”。

（2）列宁的组织理论主要是要求精简机构、民主管理、民族自决、公民自治、反对官僚主义。

（3）毛泽东、邓小平的组织理论主要是坚持党的领导，党组织在各种组织中处于领导地位、坚持民主集中制、精简机构和人员。

XX年第6讲地方行政组织第二节我国地方行政组织概述XX年第6讲地方行政组织一、行政组织的含义广义：是指所有行政机关相互关联的综合体，是指整个行政体系而言的，包括行政机关、立法、司法、企业、事业和社会团体等狭义：是指依据宪法和法律组建的国家行政机关体系。我国的政府行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府。XX年第6讲地方行政组织从动态上看，行政组织是指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。从静态上看，行政组织是指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的组成部分。XX年第6讲地方行政组织纵向上看，我国行政组织包括中央人民政府、地方各级人民政府和基层政府。如中央－省－市－县－乡横向上看，是指行政组织横向分化的结果，是行政组织中处于同一等级的各组织部门之间的平等、合作与协调关系的一种组合方式。如发改委、商务部、人事部、财政部、教育部等XX年第6讲地方行政组织中央人民政府—国务院直辖市人民政府省人民政府自治区人民政府特别行政区政府地级市人民政府自治人民区政府地区行政公署市辖区人民政府县级市人民政府县人民政府自治县人民政府我国地方政府的层级系统图街道办事处区公所镇人民政府乡人民政府民族乡人民政府居民委员会村民委员会XX年第6讲地方行政组织全国行政层次划分（五层）中央政府（国务院）省、自治区、直辖市政府省辖市政府（设区市政府）地区行署（省的派出机构）县、自治县、县级市政府乡（镇）政府基层政府地方各级人民政府中央人民政府XX年第6讲地方行政组织XX年第6讲地方行政组织二、地方政府行政组织的基本构成要素（一）组织目标（Aim）：前提及基础，出发点和归宿

组织目标的含义所谓组织目标，就是一个行政组织努力争取达到的未来状况。从这个意义上说，目标包括使命、服务对象、指标、定额和时限。（如上海市政府提出要在世纪初把上海建成“一个龙头，三个中心”的基本目标；某区政府提出在年内消灭危棚简屋，使全区人均居住面积达到平方米以上，等等。）XX年第6讲地方行政组织301954年，美国学者德鲁克在《管理实践》一书中第一次提出了目标管理的概念和方法。

“一个组织的目的和任务，必须转化为目标。如果某领域没有特定的目标，该领域就会被忽视；如果没有一定目标作为个人的工作指导，那么随着组织规模的扩大和人员的增多，发生冲突并浪费资源的可能性就越大；应当通过目标来衡量每个人的贡献大小，以此来保证组织总目标的实现；而只有让职工自己来制定符合总目标的个人目标，总目标的实现才更有把握。”——德鲁克XX年第6讲地方行政组织31德鲁克的上述思想在美国企业界产生了巨大的影响。目标管理（ManagementbyObjective，简称MBO），作为一种新的管理方式迅速地被运用在企业管理和行政管理上，后又传到西欧、日本，20世纪80年代又传入我国，成为我国在管理现代化热潮中普及推广的管理模式之一。目标管理从本质上说是一种控制方法。（2）所谓目标管理，就是把组织的经营目标层层分解，转化为组织的各项方针和各层次的目标，最终化为个人的目标，以激发组织成员的责任心和创造性。XX年第6讲地方行政组织（二）机构设置：（Orgnization）根据目标和职能要求设置机构（三）职位设置：（Position)根据职能和机构设置进行职位确定，划分权责体系XX年第6讲地方行政组织XX年第6讲地方行政组织（四）人员构成(Staff)结构合理的行政人员，不同的年龄、性别、气质；（五）法规制度（Rule）对行政组织成员具有普遍的约束力的规则体系；（六）物质基础（Material)适量的行政经费，保证行政工作的日常开支；（七）价值观念(ValueJugement)对行政组织的共同感受、一致态度，认同感；XX年第6讲地方行政组织三、地方行政组织的特征（一）政治性1.阶级性：国家行政组织的本质特征2.决策性：阶级性通过行政组织的决策体现出来（二）社会性1.服务性首先为执行宪法和法律服务；其次为一定社会公众的利益提供条件或保障2.管理性制定政策、维持秩序、提供机会、监督协调XX年第6讲地方行政组织（三）权威性(外部\内部)1.约束性

以国家法律为依托，对社会主体具有普遍约束力；2.强制性政府对破坏政府权威或社会秩序的行为予以惩戒；（四）法制性1.行政组织本身的法制性组织设立的宗旨、编制、财政等须符合宪法和法律规定，符合法定程序2.行政组织管理社会公共事务的法制性包括自由裁量权在内，按照法定权限行使权力XX年第6讲地方行政组织（五）系统性1.结构性以部门化和专业化为特征组织权责体系，各司其职2.有序性通过逐级授权，形成一定序列和等级的组织体系（六）发展性1.动态性

社会环境变化，行政职能变化，行政组织动态调整2.适应性通过组织调整，与社会生活相互适应

XX年第6讲地方行政组织四、地方行政组织的种类1、领导机构地方政府统辖全局的领导机关，是地方行政组织的中枢系统2、执行机构：职能机构隶属于首脑机关、执掌某一特定业务、负责实际实施的机关；大部分行政机关都是职能机关；地方政府所属各厅、局、处、科等；起承上启下的作用；XX年第6讲地方行政组织省、自治区、直辖市机构层次划分：厅（局）处（室）科思考：地级市、县政府机构的层次应如何划分？XX年第6讲地方行政组织3、辅助机构：各级政府的办公厅（室）无特定专业性，直接听从行政首长的指挥对各职能部门无指挥和监督的权力，但可以在授权的情况下享有事实上的权力，直接参与政策制定政务性---政策研究室事务性---机关事务管理处综合性---办公厅(室)专业性---机关人事处推荐读物：王晓方《驻京办主任》系列小说XX年第6讲地方行政组织4、咨询机构（BrainPower）：智囊机关或参谋机关由专家学者或具有丰富经验自身官员组成不是执行机构，也不是秘书班子，只是研究咨询、协调政策；政府机关的“外脑”；美国五大知名智库：布鲁金斯学会TheBrookingsInstitution；外交关系协会CouncilonForeignRelation；卡内基国际和平基金会CarnegieEndowmentforlnternationalPeace、胡佛战争、革命与和平研究所TheHooverInstitutiononWar,Revolution,andPeace兰德公司。“兰德（Rand）”的名称是英文“研究与发展（researchanddevelopment）”中国十大著名智库：中国社会科学院、国务院发展研究中心、中国科学院、中国军事科学院、中国国际问题研究所、中国现代国际关系研究院、中国太平洋经济合作全国委员会、中国科学技术协会、中国国际战略学会、上海国际问题研究所。XX年第6讲地方行政组织6、信息机构是专门负责信息的收集、加工、传递、储存，为领导机构和部门提供各类行政信息、沟通情况的情报服务机构。7、派出机构是一级政府按管辖地区授权委派的机构，不是一级政府的行政机关，是委派机关权力的延伸；如地区行政公署，区公所等。5、监督机构对各种行政机构及其管理活动进行监督检查的执法性机构，如：监察机构、审计机构XX年第6讲地方行政组织XX年第6讲地方行政组织XX年第6讲地方行政组织XX年第6讲地方行政组织五.我国地方行政组织的基本架构

从狭义上讲，我国行政组织的基本架构是由从中央到地方的各级人民政府所构成。但从广义上看，则是由政党组织、人民代表大会、各级人民政府、军事机关、国家元首、审判机关、检察机关等组成的。形象地说，当代中国行政组织的基本架构，是以中共中央为核心的“

6＋1＋2体系”。

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“6”是指通常所说的“六大领导班子

”中共中央委员会（包含中央政治局及其常委会和中央书记处）中共中央纪律检查委员会全国人民代表大会及其常委会国务院中央军事委员会（包含中共和中国）中国人民政治协商会议全国委员会“1”是指国家主席

“2”是指最高人民法院和最高人民检察院

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它们共同构成了当代中国政治权力中枢中“党、政、军、法”四大方面。中国行政组织的基本架构就是这四大方面的展开及其相互关系。※具体说来，中国的中央行政组织主要由三个系统组成：政权系统政党系统社会政治团体XX年第6讲地方行政组织地方行政组织的基本架构

中国的中央和地方行政组织的基本架构是一体的，中国各级地方的行政组织架构，实际上是中国政治中枢各个基本要素放射的结果。其中，最主要的是党委、人大、政府、政协，被通称为“

四大班子”。XX年第6讲地方行政组织六、构建地方行政组织的基本原则（一）完整统一原则（二）分权管理原则（三）依法设置原则（四）精简高效原则（五）权责一致原则XX年第6讲地方行政组织（一）完整统一原则完整机构设置与功能配置应完整行政权力应完整统一机构的职能目标要统一机构设置要统一职、责、权要统一

领导指挥要统一XX年第6讲地方行政组织（二）分权管理原则上级行政组织和行政领导者的主要职责是决策、指挥、协调、监督和控制等。因此要保留决策权、指挥命令权、行政奖惩权等。下级行政组织和行政人员的主要职责是执行上级各项决策、服从上级指挥和安排，具体管理各项行政事务等。XX年第6讲地方行政组织（三）依法设置原则行政机构编制的法制化行政机构设置的法制化行政机构增撤并的法制化XX年第6讲地方行政组织54案例：非常设机构为何撤而复增

A县县委、县人民政府根据党中央、国务院关于清理非常设机构的通知精神，决定对县级机关的委员会、领导小组、办公室等非常设机构进行一次清理，该合并的合并，该保留的保留，该撤销的撤销。经县常委会议和常务会议认真讨论后决定将60个非常设机构砍掉40个，并分别将这些机构承担的职能落实到有关部门去承担。

XX年第6讲地方行政组织55但是，时隔不久，麻烦来了。首先碰到的是退伍军人和军队离休、退休干部要从部队转到地方，安置任务特别繁重。以前遇到这种情况，一般都是以县政府的一位领导为首的领导小组负责。这次非常设机构被撤销，这项工作交由县民政局和劳动人事局负责以后，带来了一系列问题，而且这些问题都牵涉到不少县级部门。比如，离休干部建设住房所需的基建指标和经费，分别涉及到计委和财政局；建房所需"三大建材"涉及到物资部门；离休、退休干部转业按规定随迁的家属、子女的户口和工作安排涉及到公安部门；随迁子女的转学、升学需要教育部门帮助落实；医疗保健等又涉及到卫生局。如此大量的工作，要通过这么多的环节，光靠民政、劳动人事两个部门实在难以招架，更何况这两个部门与其他局都属同一级别。于是，民政局、劳动人事局便要求恢复县退伍军人和军队离退休干部安置领导小组。报告送到县政府，领导只得同意。XX年第6讲地方行政组织56紧接而来的是地方病防治领导小组，省里有这么一个机构，且每年掌握有一大笔经费。县里的相应领导小组一撤销，上级就发来通知，声称如果没有这一机构，每年给县的经费就停止下拨。这样一来，县委、县政府又不得不考虑该机构的命运，经酝酿再三，还是决定恢复县地方病防治领导小组。

恢复非常设机构的口子一开，不少单位恢复临时机构的报告纷至沓来。有的是因为省里有明文规定、有的是根据省里某一次会议精神或领导讲话、有的是因为有突出性任务而提出的。这样一来非常设机构反而越撤越多，所不同的只是名称改换了一下，有的只是在某一职能部门挂一块牌子应付上面。

XX年第6讲地方行政组织57就这样，A县在不到三年的时间内，县级机关的非常设机构又从20个增到55个，增加的非常设机构中7个是恢复的，28个是新建立的，尽管现在又感到非常设机构越来越多，需要抑制和整顿，但几经研究，觉得还是应该尊重现实，以不动为好。尤其是曾经办过此事的同志更是心有余悸，认为与其兴师动众，辛苦一场,还不如节约一点人力，听之任之。

[案例思考]

在地方政府机构中是否有必要设置非常设机构？A县非常设机构为何撤销而复增？应如何解决非常设机构膨胀的问题？

XX年第6讲地方行政组织581、政府机构中设置非常设机构是十分必要的，主要用于完成新的临时性任务，解决突发性的事件和协调部门与部门之间的关系。因为:首先，政府工作部门是按照职能需要而设立的，在这种情况下，当政府面临一些跨部门的事务时，需要几个部门共同承担，而在部门之间的横向协调上出现矛盾时，往往要设置非常设机构来协调各部门之间的关系；其次，政府工作部门一般根据行政管理的经常性、长期性或可预见性的基本职能来设置的，但是行政管理实践中经常会有一些新的、临时性的任务或突发性事务出现，也使得非常设机构的设置成为必要。但非常设机构不能任意设置，也应该根据具体实际来考虑。

XX年第6讲地方行政组织592、A县非常设机构的撤而复增，从主观原因来考察，主要是对非常设机构设置的原则缺乏全面的掌握，一方面撤了不该撤的机构，另一方面又保留或新增了不必要的机构。

3、为了解非常设机构膨胀的问题，必须遵循如下原则:

（1）以职能为基础的原则。非常设机构的设置要根据职能需要，必须是对现有机构的补充。

（2）机动性、灵活性原则。一旦任务完成，机构即行撤销。

（3）程序化、法制化原则。

XX年第6讲地方行政组织（四）精简高效原则机构要精干

领导要精干人员要精干办事要精干相关链接：顺德大部制；广州、深圳大部制；湖北随州大部制

XX年第6讲地方行政组织（五）权责一致原则

职位、职权、职责和职利互相协调一致，组成一个完整的系统。依法明确划分职权责利权责相称。权责要对等，有权应有责，有责应有权责利相等。XX年第6讲地方行政组织(六)按需设置原则政府职能的需要公共行政观念的需要公共行政手段的需要社会发展的需要科技发展的需要思考：2015年4月，广州市越秀区进行了新一轮政府机构改革，设置了“外国人服务管理办公室”，与“来穗人员服务管理办公室”两块牌子一套人马合署办公。越秀区为什么要这样做？XX年第6讲地方行政组织行政组织结构指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式，它包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。

第三节地方政府行政组织结构与编制一、行政组织结构1.含义XX年第6讲地方行政组织二、地方政府的管理幅度与管理层次1、管理幅度管理幅度定义：有限的直接领导的下属数量。幅度的选择：在每个机构中必须决定一个管理人员能管理多少个下属人员。管理学者发现：高层管理人员通常管理4-8人；而较低层管理人员，则为8-15人。XX年第6讲地方行政组织林德尔·厄威克对管理幅度的观点

英国著名的顾问林德尔·厄威克发现：对所有的上级管理人员来说，理想的下属人数是4人；在组织的最低层次，下属人中的责任是要完成任务而不是管理他人，这时人数可以8-12人；XX年第6讲地方行政组织美国的管理协会的调查

在美国管理协会对100家大公司的调查中发现：向总裁汇报工作的人数从1人到24人不等，只有26位总裁拥有不到6人或6人的下属，中间数字为9人。在被调查的41家小公司中，25位总裁有7个以上的下属，最常见的人数是8人。中层管理层的管理跨度比最高层窄得多。XX年第6讲地方行政组织二、管理幅度与管理层次2、管理层次最高主管的委托人将受托担任的部分管理工作再委托给另一些人来协助进行，并依次类推下去，直至受托人能直接安排和协调组织成员的具体业务活动。由此形成组织中最高主管到具体工作人员之间的不同管理层次。管理层次的一些问题：管理层次越多，管理费用越多。部门的层次把交流复杂化。层次使信息下传时发生遗漏和曲解，使信息上传时复杂化。层次是信息的“过滤器”。众多的管理层次使计划工作与控制工作复杂化。XX年第6讲地方行政组织二、管理幅度与管理层次3、管理幅度、管理层次与组织规模的关系

组织规模一定：管理幅度与管理层次成反比管理幅度一定：管理层次与组织规模成正比XX年第6讲地方行政组织二、管理幅度与管理层次4、两种基本的管理组织结构形态A扁平结构形态B锥形结构形态XX年第6讲地方行政组织A1扁平结构形态的定义扁平结构形态也称为宽跨度结构形态。定义：指在组织规模已定、管理幅度较大、管理层次较少的一种组织结构形态。XX年第6讲地方行政组织A2扁平结构形态组织图

XX年第6讲地方行政组织A3扁平结构形态的优缺点优点：（1）及时发现信息所反映的问题并及时采取相应的纠偏措施。（2）由于层次较少，所以信息失真可能性较小。（3）有利于下属主动性和首创精神的发挥。

XX年第6讲地方行政组织局限性：

主管不能对每位下属进行充分、有效的指导和监督；每位主管从较多的下属那里取得信息，可能会淹没最重要、最有价值的信息，并影响信息的及时利用。A3扁平结构形态的优缺点XX年第6讲地方行政组织B1锥形结构的定义

指管理幅度较小、从而管理层次较多的高、尖、细的金字塔形态。XX年第6讲地方行政组织B2锥形结构形态组织图

XX年第6讲地方行政组织B3锥形结构的优缺点优点：较小的管理幅度可以使每位主管仔细地研究从每个下属那儿得到的有限信息，并对每个下属进行详尽的指导。 局限性：过多的管理层次，不仅影响了信息从基层传递到高层的速度，而且由于经过的层次太多，可能会导致信息在传递中失真；同时，过多的管理层次，可能会影响各层主管积极性的发挥；过多的管理层次也往往会使计划的控制工作复杂化。XX年第6讲地方行政组织二、管理幅度与管理层次5、影响管理幅度的因素工作能力工作内容和性质工作条件工作环境XX年第6讲地方行政组织工作能力主管的工作的综合能力、理解能力、表达能力强，则可以迅速地把握问题的关键，从而可以缩短与每一位下属在接触中占用的时间。同样，如果下属具备符合要求的能力，受过良好的系统培训，则可以在很多问题上根据自己的符合组织要求的主见去解决，从而可以减少向上司请示，占用上司时间的频率。这样，管理的幅度便可以适当放宽。XX年第6讲地方行政组织工作内容和性质

（1）主管所处的管理层次。（2）下属工作的相似性。（3）计划的完善程度。（4）非管理事务的多少。XX年第6讲地方行政组织工作条件

（1）助手的配备情况。（2）信息手段的配备情况。（3）工作地点的相近性。XX年第6讲地方行政组织工作环境组织环境稳定与否会影响组织活动内容和政策的调整频度与幅度。环境变化越快，变化程度越大，组织中遇到的新问题越多，下属向上级的请示就越有必要、越经常；相反，上级能用于指导下属工作的时间和精力却越少，因为它必须花更多的时间去关注环境的变化，考虑应变的措施。因此，环境越不稳定，各层主管人员的管理幅度越受到限制。XX年第6讲地方行政组织表：影响管理幅度的因素窄幅度（需要同下属一起花很多时间）与以下因素有关宽幅度（只需同下属花很少的时间）与以下因素有关1

很少或没有经过培训2

不适当或不明确的授权3

对不需重复的计划没有明确的目标4

无法考核的目标或标准5

内外部考核的目标或标准6

交流方法不当或欠缺，包括指令的含糊不清7

上下级间无实效的联系8

无实效的会议9

中低层存在较多的专业问题

管理人员能力不够或未经过培训11

复杂的工作12

下属不愿意承担责任或合理的风险13

不成熟的下属1

下属人员的培训2

明确授权，承担明确的任务3

重复的计划目标明确4

可以考核的目标或标准5

内外部环境的缓慢变化6

恰当的方法运用，如合适的书面与口头的交流7

上下级之间有效的联系8

有效的会议9

在较高层存在较多的专业问题（最高层管理人员关注外部环境）10管理人员能力强或经过培训11下属愿意承担责任或合理的风险12成熟老练的下属XX年第6讲地方行政组织3.地方政府组织结构与模式（1）直线集权制金字塔型等级结构，组织中各职位垂直直线排列，各级主管对所属一切问题负责；XX年第6讲地方行政组织直线式结构图式：行政首长首长直接下属首长直接下属首长直接下属员工员工员工XX年第6讲地方行政组织XX年第6讲地方行政组织F—参谋机构L—层级机构L1F1F1L2L2L2在直线集权制的基础上，建立与行政首长对应的参谋系统，解决首长自身的局限性问题；（2）直线参谋制XX年第6讲地方行政组织（3）直线职能制

行政组织的横向结构——职能制F—职能机构L—层级机构L1F1F1L2L2L2行政组织横行结构的职能制是在层级制的统一指挥系统外，按专业化原则设置的职能系统。协助行政首长，并进行专业行政管理XX年第6讲地方行政组织（4）直线综合制直线参谋制和直线职能制的混合体，在直线集权制的基础上，同时设立参谋机构和职能部门；前者为智囊团，后者为执行机构。现代政府的常见结构形式；XX年第6讲地方行政组织

3.地方政府行政组织结构的合理化

合理安排地方政府管理幅度与管理层次之间的关系，扩大管理幅度，减少地方政府管理层次，实行“扁平化”管理决定管理幅度宽窄的因素（1）管理者和被管理者的性格、知识、专业、技能、精力、经验、性别、年龄、作风等；（2）地方政府组织的正式或非正式规定，如规章、制度、规划、计划、程序；如人际关系、工作氛围等；（3）社会的总体发展水平、社会对组织的需求，家族意志等；XX年第6讲地方行政组织2009年9月24日，广州公布了该市大部制改革的方案:市政府工作部门和办事机构从49个精简为40个。具体包括以下三个方面的内容：市一级的部门机构减少了9个；市政府各部门的行政审批事项以及市级的议事协调机构和临时机构也将精简一半以上；各区和县级市的政府工作机构也将进行优化。案例——广州市大部制改革XX年第6讲地方行政组织而这次改革中，广州整合、新组建的9个“大部门”，是一个亮点。包括:新组建市科技和信息化局、市人力资源和社会保障局、市城乡建设委员会、市文化广电新闻局、市城市管理委员会、市林业和园林局等6个大部门。同时,通过职能整合形成3个大部门,包括市交通委员会、市水务局、市规划局。XX年第6讲地方行政组织XX年第6讲地方行政组织“大城管”——谋求三权既分离又配合“大人事”——劳动力市场和人才市场将二位一体“大林业”——消灭城乡结合部绿化“盲点”“大建设”——一把铲子修路“大人力资源”——劳动力市场和人才市场将二位一体“大林业”——消灭城乡结合部，绿化，“盲点”XX年第6讲地方行政组织一、市政府机构改革实施工作安排（一）召开全市政府机构改革动员大会（9月）（二）组织实施（9月－10月）1、成立市政府国有资产监督管理委员会筹备组，市经济贸易委员会筹备组，市安全生产监督管理局筹备组，筹备组成员由相关单位人员组成，由筹备组组长负责组织上述单位的筹建工作。2、认真制订各单位的“三定”规定。3、做好定岗定员工作。各单位的“三定”规定经市委、市政府批准后，由其领导班子按“三定”规定核定的人员编制和领导职数进行定岗定员4、完善其他部门的“三定”规定，进一步明确其职责权限。（三）检查验收（11月）二、区、县级市政府机构改革实施工作安排（一）制定并上报各区、县级市人民政府机构改革方案（9月）（二）组织实施（10月－11月）（三）检查验收（12月）

XX年第6讲地方行政组织XX年第6讲地方行政组织2014、2015年，广州市继续推动政府机构改革。按照《广州市人民政府职能转变和机构改革方案》和《中共广州市委、广州市人民政府关于区政府职能转变和机构改革的实施意见》，广州市政府职能转变和机构改革工作将坚持以“转变职能、简政放权；转型优化，上下对应；积极探索、创新驱动；统筹平衡、总体推进”为四项基本原则，加快政府职能转变，深化政府机构改革，严格控制机构编制。广州市及各区政府机构改革工作分别将于2015年2月底及2015年3月底前基本完成。机构改革工作完成后，广州市政府将设有工作部门39个，越秀区、海珠区、荔湾区、天河区、白云区、新黄埔区、南沙区政府机构设置限额为20个以内，花都区、番禺区、从化市、增城市政府机构设置限额为22个以内。XX年第6讲地方行政组织2015年4月14日，广州市越秀区公布了自己的机构调整方案机构调整变化如下1.区卫生和计划生育局。包含原卫生局、原计生局两部门职责。2.区来穗人员服务管理局，挂区外国人服务管理办公室。统筹加强包含外国人在内的外来人员服务管理以及辖内出租屋管理职责。3.区城市管理局，挂市城市管理综合执法局越秀区分局。包含原城管和城管综合执法两部门职责。4.区市场监督管理局，挂区工商行政管理局、区质量技术监督局。包含原工商和质监两部门职责。5.区商务局，挂区交通局、区旅游局。包含原区经济贸易局除工业以外的职责、区旅游局的职责。XX年第6讲地方行政组织6.区科技工业和信息化局，挂区知识产权局。包含原区科技和信息化局的职责、原区经济贸易局工业职责。7.区房屋管理局，挂区城市更新局。包含原国土房管分局房屋管理职责、原城市更新改造工作办公室职责。8.区建设和水务局，挂区园林绿化局。包含原建设和园林绿化两部门职责。9.区发展和改革局