公共管理学导论课件

18四月2024公共管理学导论教学大纲1、课程目标公共管理(PublicManagement)作为一种理论，主要研究公共管理理论的产生和发展、公共组织、公共政策、战略管理、资源管理、以及公共管理的改革与发展等；作为一种实践，是依法制定与执行公共政策、管理公共事务、提供公共服务和增进公共利益的各种公共管理活动的总称。通过本课程的学习，要求学员系统了解和掌握公共管理学的基本概念、基本理论、基本方法及实际的运作过程和操作技巧，培养公共管理的基本理念与素养，提高分析问题、解决问题的能力和从事实际公共管理的能力。该课程充分显示了与其它学科交叉和渗透、吸收其它学科理论和方法、形成跨学科的特征。2、教学内容

第一讲公共管理导论一、公共管理的内涵、产生与发展二、公共管理知识（理论）体系三、公共管理的学科特征四、公共管理的研究途径

第二讲公共管理主体：公共组织一、公共组织的性质、结构与类型二、非营利组织三、事业单位四、公共组织的变革2、教学内容第三讲公共管理的治理模式与方法一、当代公共管理治理模式二、当代公共管理治理方法1．市场化方法2．工商管理技术3．社会化手段三、战略管理第四讲公共危机管理一、公共危机管理概述二、公共危机管理机制三、公共危机管理法治第五讲公共管理规范与监督一、公共管理伦理二、公共管理法律三、公共管理监督

第六讲公共部门改革一、公共部门改革概述二、西方国家公共部门改革三、当代中国行政体制改革

主要参考书目

1．陈振明编：《公共管理学》，中国人民大学出版社2005年版。2．夏书章等主编：《行政管理学》，中山大学出版社2008年版。3．欧文·休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社，20003年版。4．陈瑞莲、蔡立辉著：《珠江三角洲公共管理模式研究》，中国社会科学出版社，2004年5版。5．陈瑞莲：《区域公共管理的理论与缘起》，中国社会科学出版社，2005版。6．王乐夫、蔡立辉主编：国家“十一五”规划教材《公共管理学》，中国人民大学出版社，2008年4月版。

第一讲公共管理导论主要问题一、公共管理的内涵、产生与发展二、公共管理知识（理论）体系三、公共管理的学科特征四、公共管理的研究途径

11本讲教学目的

本讲综合介绍、梳理了国内外关于公共管理研究的前沿理论成果：介绍了当代西方学者关于公共管理概念的界定和公共管理的发展过程；分析了公共管理、公共政策与公共行政之间的相互关系；阐述了公共管理学的具体研究对象、公共管理学的研究途径和方法。通过本讲的教学，主要培养学生公共管理的基本理论素养和专业意识，了解公共管理的发展过程，形成公共管理的知识与分析框架。12本讲学习的重点问题•公共行政与公共管理的关系•公共管理学的概念范畴、研究对象和内容•公共管理学的研究途径与方法•公共管理学的学科特征13本讲主要参考资料1．BarryBozeman(ed.),PublicManagement:TheStateoftheArt,SanFrancisco:Jossey-BassPublishers,1993.2．DonaldF.Kettl,H.BrintonMilward(ed.),TheStateofPublicManagement,BaltimoreandLondon:TheJohnsHopkinsUniversityPress1996.

3．[美]戴维•H•罗森布鲁姆等：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，中国人民大学出版社，2002年版。4．张成福：“公共行政的管理主义：反思与批判”，《中国人民大学学报》，2001年第1期。5．陈振明：《公共管理学》，中国人民大学出版社，2005年版。6．蔡立辉：“公共管理范式：反思与批判”，《政治学研究》，2002年第3期。14一、公共管理学概述

（一）公共管理的含义

1.西方学者关于公共管理概念的界定在西方，公共管理目前只是公共行政（Publicadministration）的一个分支，即公共管理小于公共行政；但在中国，公共管理是一级学科，公共行政是公共管理下设的一个二级学科，即公共管理大于公共行政。

PublicManagement（PM）orPublicAdministration（PA）？1.西方学者关于公共管理概念的界定

（1）米尔瓦特（H.BritonMilward）的观点公共管理与社会科学理论有着、而且应该有着或紧密或松散的联系；它研究的是基于实践经验的方法（experience-basedprescription）和管理技术。公共管理中的所有问题都与绩效和管理有关，绩效的意义在于公共组织或非盈利组织如何在各种形势背景条件下改善与提高纳税人所要求的效率与有效性；管理则是指在一个赋予公共管理者以充分权力的活动领域中，对公平、关心和责任产生作用的一种新的安排，包括采取私有化、公私合伙和承包等方式。1.西方学者关于公共管理概念的界定

（2）詹姆斯·佩里（JamesL.Perry）简而言之，公共管理理论应该提供关于公共管理者在各种变化的形势条件下如何做出行为的有用的、实用的普遍性原理。‘有用的和实用的’这个词是表示公共管理理论必须是有实用价值和以问题为导向(problem-oriented)。根据詹姆斯·佩里的观点，公共管理理论就是为培养公共管理者实施有效管理的技术、以及遇到问题和在不同情形下的管理应变能力、获得解决问题的方法提供普遍实用的原理与方法，以便增加管理绩效。1.西方学者关于公共管理概念的界定（3）胡德(Hood)的观点公共管理这门艺术(theartofthestate)，能够松散地被定义为如何设计和运作公共服务部门并且细化政府执行部门的工作。公共管理的概念公共管理是重视公共组织，包括非盈利组织实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。公共管理概念：公共管理就是以政府行政组织为核心的公共组织，整合社会的各种力量与资源，综合运用各种手段与方法，为实现和维护公共利益的目标而管理公共事务、提供公共服务的各项活动的总称。一、公共管理学概述

2.公共管理的含义在西方国家，公共管理是公共行政（PublicAdministration）中重视公共组织（包括政府行政组织、非盈利组织和准政府组织）实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别和分支，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。它是在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及“新公共管理”运动的推动下，以公共部门管理问题的解决为核心、融合多种相关学科知识和方法所形成的一个知识框架。在我国，公共管理是包括政府在内的公共部门依法管理公共事务的各种活动的总称；根据管理的公共事务的不同，公共管理可区分为国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理和国际公共管理。

20（二）公共管理学的概念范畴

1.公共管理与公共行政（1）学术界关于公共管理与公共行政的三种不同观点公共管理＞or=or＜公共行政（2）公共管理与公共行政：内在的联系：公共管理在实施管理的主体、管理活动的内容与范围、管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。二者区别：公共管理与公共行政之间的差别在于公共行政更加重视“设计”，公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体“运作”过程；公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的手段；公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。

21（二）公共管理学的概念范畴

2.公共管理与公共产品

为社会提供公共产品和公共服务，是公共管理的重要内容，是公共管理活动满足社会需求的重要目标之一。公共管理活动离不开公共事务的管理、公共产品与公共服务的提供，以及采取什么样的提供方式会更加有效。为社会提供公共产品和公共服务，是公共管理的重要职能和目标。一般而言，公共产品由政府或其他公共部门提供；私人物品通过市场提供。在市场经济条件下，公共管理更强调公共部门不直接提供公共产品，而是强调公共部门为保证公共产品有效供给营造环境。社会总产品的分类排他非排他竞争纯私人产品1.排他成本较低2.由私人公司生产3.通过市场分配4.通过销售收入融资例子：食物、鞋子拥挤的收费道路准公共产品1.产品利益由集体消费但受拥挤约束2.由私人公私或直接由各个部门生产3.由市场分配或直接由公共预算分配4.通过销售收入融资，如对该服务使用权的收费或通过税收筹资例子：公共公园；共有财产资源；公共游泳池、不拥挤的收费道路非竞争准公共产品（俱乐部产品）1.含外在性的私人产品2.私人企业生产3.通过含补贴或矫正税收的市场分配4.通过销售收入筹资例子：学校、交通系统、保健服务、医疗接种、有线电视、不拥挤的桥、私人游泳池、高尔夫球俱乐部拥挤的不收费道路纯公共产品1.很高的排他成本2.直接由政府生产或与政府签约的私人企业生产3.通过公共预算分配4.通过强制性税收收入筹资。例子：国防、不拥挤的不收费道路社会总产品的分类24（二）公共管理学的概念范畴

3.公共管理与公共政策

二者的联系：第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的要前提；第二，公共政策具有一定的公共管理职能；第三，公共管理是实现公共政策的基本途径；第四，在一定层面上，公共管理行为与相关公共政策是合二为一的。

二者的区别：公共政策主要是制定社会生活各方面的秩序和行为规则，它通过对社会的政治、经济和文化等各方面的规定和引导，在总体上为一个社会中人们的生活和社会发展创造必须的环境，即是人们生活的一种外在条件。公共管理则是具体通过实施公共管理行为与活动来提高公众的社会生活质量和实现公共利益。

25（二）公共管理学的概念范畴

4.公共管理与工商企业管理（公私的区分）公共管理与工商企业管理是既相联系又相区别的两类管理活动。作为人类社会的管理活动，公共管理与工商企业管理之间存在着相通之处，都必须履行包括计划、组织、指挥、协调、人事、预算和控制等在内的一般的管理职能。其差别主要表现在：

（1）管理性质的不同；（2）公共管理与工商企业管理的使命不同；（3）效率意识的强弱不同；（4）责任的性质、范围不同；（5）管理的广泛性、复杂性的程度不同。（二）公共管理学的概念范畴（二）公共管理学的概念范畴

5.公共治理与善治治理问题是20世纪90年代以来国际社会科学界尤其是公共管理界研究的热点之一。治理概念的定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。包括最小国家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社会——控制系统和自组织网络等六种不同的用法。治理被等同于单个国家的可统治性，是“为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式”。90年代后，世界银行提出了“善治”口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府构成了善治的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。有人把治理视为公民社会的“自组织的组织间网络”，认为这是一种没有政府的治理。28二、公共管理学的研究对象

（一）公共管理的兴起1.公共行政的反思（1）公共行政的发展演进第一，传统公共行政时期和行为科学时期从19世纪末到20世纪60年代，公共行政学经历了传统公共行政学(TraditionalPublicAdministration)和行为科学公共行政学(BehaviorismPublicAdministration)两个发展阶段。公共行政的发展演进公共行政研究根植于领导艺术、经济效率与政党关系等方面；以管理学为其理论基础，科学管理在公共行政学理论中占据了主导地位；公务员的专长也受高度重视。以效率、效益为导向的技术视野是这两个阶段上公共行政的标志；相反，平等与公正的问题在公共行政学理论中没有受到重视。这两个阶段所不同的是传统公共行政学着重从制度、体制的构架与研究上寻求提高公共行政效率的途径。代表人物：威尔逊、泰勒、法约尔、韦伯、古立克、厄威克以经济和效率为公共行政的基本目标，忽视了公共行政所应负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，从而构成了对现有政治制度的根本威胁，导致了各种社会危机、对政府的不信任和民权运动高涨。29公共行政的发展演进

第二，新公共行政时期60年代后期，以弗雷德里克森(Frederickson)为代表的新公共行政学理论(NewPublicAdministration)，发展了社会公平理论，认为经济和效率不是公共行政的核心价值，核心价值应是社会公平(socialequity)，主张将“效率至上”转为“公平至上”；强调公共行政组织变革的终极目标是建立民主行政之模型，强调公共行政的顾客导向，将顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提与行政组织设计方案应该遵循的目标。30公共行政的发展演进第三，公共政策时期70年代出现和兴起的政策科学(PolicyScience)和公共政策分析（PublicPolicyAnalysis），成为了公共行政中的主流学派。为了适应公共行政部门对政策执行和政策管理的要求，以普雷斯曼(JeffreyL．Pressman)和韦达夫斯基(AaronWildavsky)为主要代表，谋求政策科学、政策分析与公共行政的结合，使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目(PublicPrograms)，而不再重点研究机构(Institution)。正如凯特尔(DonaldF.Kettl)所说，政策执行研究将问题的焦点由结构与过程转移到公共项目及其所产生的结果上。31（2）公共行政的反思20世纪60年代中期以后，公共行政学明显地表现为两种取向：一种是以弗里德克森(H．G．Friderickson)等人为代表的新公共行政学(newpublicadministration)，它强调民主取向的公共行政学，强调社会公平与公正；另一种是政策分析或政策科学(policyanalysisorpublicsciences)公共行政的研究表现出两种价值取向：一种是管理主义的取向，它秉承管理学和经济学的传统，关注效率，强调工具理性；一种是宪政主义的取向，它秉承政治学和法学的传统，关注民主、社会公平，强调对公共权力的制约和限制。32（2）公共行政的反思第二次世界大战后，传统的公共行政学受到了来自各个方面尤其是政治学行为主义的批判。在这些批判者中有西蒙(HerbertA．Simon)、达尔(RobertA．Dahl)、阿普比(PaulH．Appleby)、诺顿·朗(NortonE．Long)和沃尔多(DwightWaldo)等详情请参阅：颜昌武马骏，公共行政学百年争论。北京：中国人民大学出版社，2010年。戴黍，公共行政学中的批判理论。北京：中国人民大学出版社，2010年。332.公共管理的产生公共行政——公共政策——公共管理

80年代公共政策开始兴起，强调执行、项目和绩效。执行研究超出了公共行政学，也超出了政治学而达到了一个更广泛、综合的跨学科基础，不同学科开始介入。工商企业管理的研究者们为公共管理学的产生作出了贡献。他们将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍然关注组织结构和强调以过程为取向，主张在公共部门中引入私人部门的管理经验和模式，并把焦点集中在战略和组织管理上。20世纪90年代以后，公共管理学逐步成为与公共行政、公共政策分析一起共同进行公共部门管理研究的三大途径。34结论：80年代中后期，在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及公共部门管理实践特别是政府改革实践的推动下，在英美等国出现了一种“新公共管理”运动，这种运动的目标是以公共部门管理问题的解决为核心，融合多种学科相关的知识和方法，创立一个新的公共管理尤其是政府管理的知识框架，以适应当代公共管理实践发展的迫切需要。新公共管理学者来自于公共行政学、经济学、政策分析、管理学等学科领域；它突破了传统公共行政学的学科界限，把当代经济学、政策科学、管理学、政治学和社会学等学科的相关知识和方法融合到公共管理之中；它在保留传统公共行政学、政策科学的某些主题基础上，在研究领域及主题上有重大的突破与创新，新公共管理学更多地从经济学的途径来研究公共管理尤其是政府管理问题，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理理论”或“市场导向的公共行政学”。因此说，从学术的发展历程来看，公共管理是公共行政发展到一定历史时期的一个理论流派。36（二）公共管理学的研究内容与体系

1.确定公共管理研究对象的基本思路

从研究对象来说，公共管理学不再像公共行政那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他非政府的公共组织方面；从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程与程序的研究转到重视项目、环境、战略与绩效的研究；从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学、管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。

（二）公共管理学的研究内容与体系【基本结论】公共管理学是经济学、管理学乃至社会学等多学科融合发展的结果，但政治学、行政学仍然是公共管理学的学科基础。切断公共管理学与政治学、行政学的内在联系，极容易导致把公共管理看作是纯技术化的“管理主义”倾向。公共管理学应该是价值理性与工具理性的有机统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。2、公共管理的基本问题

第一，公共管理的主体。我国过去使用的“行政管理”概念中的主体只是政府；工商企业管理或私域管理的主体是各类企业、私人组织和个人。公共管理的主体是社会公共服务的供给者，它不仅包括政府等公共部门（PublicSector），而且还包括非盈利部门（NonprofitSector）、第三部门(TheThirdSector)和权威性机构（AuthoritativeInstitution）等社会公共组织(PublicOrganization)。值得指出的是公共管理的主体是公共服务的供给者，但公共服务的供给者并不只有公共管理的主体，而且还包括私营部门或个人。在公共管理环境下各种主体间关系：治理理论（1）政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的社会权力的中心；（2）在现代社会，国家正在把原先由它承担的责任转移给市场、企业、各种私人部门和公民自愿团体，他们在承担了越来越多的原先由政府承担的公共事务管理与公共服务提供，越来越强调政府与各种主体之间的合作，不再坚持政府职能的专属性和排他性，从而更加强调了政府与社会组织间的相互依赖关系；（3）越来越强调管理对象的参与，希望在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性；是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。（1）政府与市场、企业、社会中介机构（2）政府与消费者公众（3）市场、企业、社会中介机构与消费者公众在市场化管理模式下各种主体间关系的处理图示：政府1、公共事务2、消费者政府1、市场2、企业3、个体经营者1、公共事务2、消费者在“行政管理”概念下政府主体，与高度集权的管理体制相适应，其活动范围无边界，政府大包大揽，直接配置经济资源、直接经营管理企业。由此导致政企不分，使许多本来应该通过市场和社会中介组织来解决的问题，也是通过设立政府机构来管理，从而把过多的社会责任和事物矛盾都集中在政府身上，形成了权力垄断、权力混淆、权力无法可依、权力制衡机制不足等问题。工商企业以其注册登记的经营范围为其活动范围，以从事物质、非物质商品生产和流通为其活动内容。公共管理是民主与法制形态下的一种公共事务管理。因此，公共管理的主体依法履行法律赋予的职能，其活动以法律规定的职能范围为边界；其活动的内容是为社会提供公共服务。除此而外，政府等公共部门还要谋求制定各类服务质量和价格标准，调控宏观经济发展方向、比例和速度，维持市场秩序和纪律，提供各种社会保障。第二，公共管理活动的内容与范围

禁放烟花爆竹政策出台后，在执行过程中遇到越来越多的问题，如何正确认识和处理这类问题，提高政策的执行力，已成为政府相关部门面临的一项挑战。1992年6月1日，《广州市销售燃放烟花爆竹管理规定》实施，引发了全国的“禁放”潮。1993年，北京市人大常委会通过《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》，规定自当年12月1日起，北京市城八区为禁放烟花爆竹区。在禁放区内，任何单位或者个人不准生产、运输、携带、储存、销售烟花爆竹。此后，全国280多个城市政府相继出台了类似的政策法规。近些年春节期间的实际情况表明，违反禁放法规的人数在不断增加；同时，有相当一部分城市政府在不同的程度上放宽禁放政策，允许居民在规定的区域内燃放烟花爆竹。

讨论：燃放烟花爆竹这类的事是否属于政府管理的公共事务?“公共事务——政府管理的公共事务”

从市场角度来看，合法生产的烟花爆竹市场价格相对较高，不仅市场占有率低，而且不容易买到，这在客观上就为粗制滥造生产成本低的非法、伪劣烟花爆竹占据市场提供了空间。事实显示，因燃放鞭炮致伤、致死的，绝大多数是因为燃放非法、伪劣、超标烟花爆竹所致。非法交易的盛行和非法小厂的丛生，致使大量不合格、超标产品流人市场，这就加大了燃放烟花爆竹的危险性。因此，燃放烟花爆竹事关公共安全，政府当然不能坐视不管。但问题是应该怎样管，用什么办法来管，是通过简单的—纸禁令来解决问题、禁绝习俗还是通过规制、规范烟花爆竹的生产和流通渠道、加强市场监管，并通过限时间、限地域等措施减少燃放烟花爆竹的负面影响。管理不等于禁止，对有些事情而言，禁止往往难以奏效。

具体分析：

在政府与社会关系中，社会弱，会造成：（1）社会的虚弱及社会对政府的依赖，会导致社会自主性缺失，使社会最终失去其自身发展的动力；（2）那些不同于政府的个人目标受到强力的压制而不能实现，最终将造成个人、社会对政府的疏远与冷漠，甚至引发社会对政府的反抗；（3）社会将在政府之外创造自身满足的机制，这导致政府与社会的离异、导致社会对自身发展的冷漠。政府弱，会导致政府权威不足，使国家的社会政治生活呈现出一种愈益明显的分散化的倾向，其结果会造成社会政治生活中的矛盾与困难，甚至导致多民族国家的分裂。（民主与国家能力的关系）

从政府与社会关系出发，如何界定政府应承担的公共事务？政府与社会关系分析讨论政府与社会关系分析讨论

在政府与社会关系中，一方面，社会弱会造成社会自主性缺失和社会的虚弱，也可能造成社会对政府的依赖，从而使社会最终失去其自身发展的动力。但是，另一方面，政府弱会造成政府权威不足，使国家的社会政治生活呈现出一种愈益明显的分散化的倾向，其结果是造成社会政治生活中的矛盾与困难，甚至造成多民族国家的分裂。这样，政府与社会的关系模式就会形成：（1）政府强、社会弱（2）政府强、社会强（3）政府弱、社会弱（4）政府弱、社会强正确处理政府与社会的关系，请你从上述的4个模式中选择一种，并说明理由。第三，公共管理的行为方式

“行政管理”概念中行政主体政府垄断了公共服务的供给。政府往往以行政命令、供给和救助等方式逐步介入商业、经济和社会生活的各个领域，甚至涉足个人的私事。法处于从属于政府行政权力的地位。“计划就是法律，法律手段本身也丧失了独立的品格，其作用是十分有限的。”工商企业以商品生产的价值规律和各自社会的基本经济规律为活动依据，以市场竞争为活动方式；其根本目的是在谋求为社会提供物质财富的同时，最大限度的获取本企业的利和经济效益。第三，公共管理的行为方式

公共管理活动是以公共权力为基础。一方面，为了实现建立和维持公共秩序、提供公共服务与公共产品、实现公共利益的目的，它必须运用政治的、法律的、经济的和管理的各种理论与方法；另一方面，为了防止这种“公共权力”对社会和社会公众的异化，它又必须实行法和社会公众权利对权力行使的约束，广泛吸纳社会公众参与公共政策过程，强调权力的行使对社会公众负责。因此，在公共管理概念中，公共权力的行使既是基础，又是公共管理区别于工商企业管理的显著特征。但是，行使公共权力或如何行使公共权力并不是目的，而是达到目的的方式；同时，这种方式并不是唯一的方式，并不能代替其它的方式。这构成了公共管理与“行政管理学”的重大区别。公共管理运用其它方式，甚至是私营部门的一些管理方式也并不能代替和否定公共行政主体对公共权力的行使。这又构成公共管理与工商企业管理和私域管理的重大区别。

第三，公共管理的行为方式3、公共管理的特征（1）公共管理的主体特征。它是以政府行政组织为核心的公共部门(PublicSector)、非盈利部门（NonprofitSector）、第三部门(TheThirdSector)和权威性机构(AuthoritativeInstitution)等公共组织，而不是私人企业或私人机构。这个主体概念从管理活动的主体上区别了公共管理与私域管理。主体概念的联系性与运动性表明“公共”理念下的公共管理思想体系与私域管理思想体系的差异。公共管理的主体是公共服务与公共产品的供给者(Provider)，但不能说所有公共服务与公共产品的供给者都是公共管理的主体。任何缩小或无限扩大公共管理主体概念外延的做法，都会导致对公共管理思想体系的损害。（2）公共管理的性质公共管理既具有执行国家及其附属物政府公共部门的意志、维护国家政治统治秩序的性质，从而在行为方式上都表现出职能、程序、要素与过程；同时，在不同的历史时代、不同的发展阶段、不同的政治与经济体制下，公共管理具体活动的性质又呈现出差异。而且，公共管理的历史继承性与联系性以及公共管理的发展规律性还表明，人类社会越发展，特别是经济全球化使公共管理的性质趋于共同：增进、维护与实现公共利益、提供公共服务与公共产品。即使是执行国家意志、维护国家政治统治秩序的活动也开始逐渐“软化”，行使公共权力的目的主要是为了维持基本的社会秩序和保障社会的公平与公正、实现公共利益；公众由往日被管治的对象变成了政府公共部门的顾客。这不仅使顾客、消费者、公众与他们作为这个社会的主人、所有者具有了同一的意义，根据公众的需要提供公共服务成为了公共管理的应有之义。重塑政府理论、企业化政府理论、新公共管理都反映了公共管理的这一性质。公共管理性质的结论（1）公共管理不仅仅强调政府与市场等各种社会主体之间的协调与合作，更强调寻求政府、社会与市场三者之间的合作和互动，寻求的是一种通过调动各种力量和资源达到“善治”的社会治理体制；更强调政府最大限度地协调公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。（2）合法性（legitimacy）是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态，它与法律规范没有直接的关系，从法律的角度看是合法的（legal）东西，并不必然具有合法性。只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。合法性越大，社会和谐程度就会越高。取得和增大合法性的主要途径，是尽可能增加公民的共识和政治认同感。（3）公共管理的社会公共责任与义务

公共管理最重要、最广泛的职能和最根本的任务就是根据公众的需要提供公共服务。公共管理绩效所包括的效率逻辑与公共责任逻辑这两个不可或缺与内在统一的方面表明，公共管理主体在社会竞争中提供公共服务与公共产品；又通过公共责任机制、以严明的绩效目标和绩效管理保证公共管理主体在竞争中对公众负责、提高服务质量和顾客的满意程度。“顾客至上意味着联邦政府为美国人民提供能够得到的最高质量的服务”。公共管理在理念上不同于私域管理的最大区别在于满足公众的需要和实现公共利益是第一位的、效率则是第二位的，效率只有用来满足公众的需要和实现公共利益时才有意义。公共管理坚持以“顾客至上”为管理理念，更加强调顾客导向(customer-driven)、社会导向(community-driven)、任务导向(mission-driven)、结果导向(results-oriented)和市场导向(market-oriented)，并将顾客的需求作为公共部门存在、发展的前提及其改革、组织设计应遵循的目标。（4）公共管理主体与公众之间的沟通机制与回应机制

这表明的是公共管理过程中公众的参与机制、监督机制和以公众需求为导向的公共服务供给机制。西方国家在政府改革过程中，把科学技术的使用作为实现政府公共管理战略目标的手段，把从根本上改善政府的公共服务作为政务信息化建设的核心价值。1993年9月美国克林顿总统提出了“国家资讯基础建设”(NationalInformationInfrastructure,简称NII)和构筑以顾客为导向的电子政府、走向在线服务的政府发展目标。在这种条件下，政府公共部门已不再是高高在上的官僚机构，而是公共服务的供给者；不再以自身制定的规则为依归，而是以公众的需求为导向和增强对公众需求的回应力。（5）公共管理的公开性

这种公开性不仅包括让公众知晓公共事务管理和公共服务供给过程中的输入、输出、中期成果、最终成果以及绩效评估结果，而且还包括公共管理主体的各种公共事务管理活动及其公共服务的供给过程都必须置于公众、立法机关、司法机关、新闻媒体的检查、调查和监督之下。中国地方政府启动“政务透明革命”

当前，社会公众对建设“法治政府、服务政府、责任政府、阳光政府”，“建设一个行为规范、公正透明、勤政高效、清政廉洁的政府”的呼声越来越强烈。（1）2009年10月22日，在广州市财政局网站公布了《2009年广州市本级部门预算》，114个部门预算均供免费下载，这是广州市首次在网上公开年度“账本”。广州市财政局局长张杰明表示，以后部门预算获得人大通过后，都将在网上公开。

（见图）四川巴中市巴州区白庙乡政府“全裸”白庙乡全乡人口11000余人，农村人口约占95.5%。2009年全乡农民人均纯收入3393元，属典型的边远贫穷乡，经济运行主要靠财政转移支付。2010年3月16日，在白庙乡政府2010年1月公业务费开支公示表上，连购买一本信纸花去1.5元都被公示出来。网页。/官员财产申报制度

（2）2009年9月份召开的中共十七届四中全会提出，“完善党员领导干部报告个人有关事项制度，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容”。广东省东莞市已经建立健全了全市627名处级以上领导干部的配偶、子女从业信息数据库。这开创了中国的地方政府尝试公开官员家属的从业信息的先例，以接受“阳光下的监督”。行政公开

（3）成都公示“权力运行程序”。将市、区(县)和乡镇(街道)三级政府的权力依法“清理打包”并通过网络公布于众。最先公开的行政权力涉及49个市级机关部门和单位，共计7437项权力。其中包括行政许可126项、行政处罚6304项、行政征收45项、行政强制314项、其他行政权力648项。2009年底包括成都辖区20个区县及其所辖街道乡镇的权力也终将公之于众。权力以及运行程序公开的实现，意味着成都市行政管理机制调整开始，并为行政管理体制上的改革搭建了可预期的公开公平透明的环境。

财政公开

（4）上海将公开市级财政收支情况。上海市财政局最新公布的《推进市级预算信息公开实施方案》，将逐步公开市级财政收支情况；对一些与人民群众利益联系密切的市级部门，还将试点向社会主动公开部门支出预算总数和基本支出、项目支出的预算数字，并使公开内容更加通俗易懂。对一些与人民群众利益联系密切的市级部门，还将试点向社会主动公开部门支出预算总数和基本支出、项目支出的预算数字。百姓最关心的对口支援都江堰灾后重建资金、公交行业补贴资金、帮困助学资金等财政专项资金、市级国有土地使用权出让金、贷款道路建设车辆通行费、新增机动车额度拍卖等财政性资金以及福利彩票、体育彩票等社会公共资金的使用情况，在方案实施后也将通过定期向社会发布的方式，全部透明公开。（二）公共管理学的研究内容与体系

4.公共管理学的学科特征（1）研究对象与范围的特征。公共管理学并不像公共行政学那样，将研究对象主要局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究上，而是把研究对象扩大到立法机关、司法机关等其他政府机关和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。（2）跨学科和综合性的特点。公共管理学具有更广泛的学科知识框架，更具跨学科、综合性的特点。公共管理学突破了公共行政学的学科界限，把当代经济学、政策科学、管理学、政治学和社会学等学科的相关知识和方法融合到公共管理之中。

知识结构上强调多学科交融公共管理突破了传统的政治学单一取向,向着更全面更综合的知识框架转型,该学科综合运用政治学、社会学、经济学、法学、管理学、哲学、历史等多学科的理论与方法,把当代社会科学的理论、原则、方法及技术融进公共管理的研究及教育之中。当代公共管理学更多地从经济学的途径来研究公共管理或政府管理问题,因此也被人们称为以经济学为基础的新政府管理理论,或“市场导向的公共行政学”。当然,这种新的知识体系或框架还没有定型,并处于不断的发展之中。4.公共管理学的学科特征

（3）具体研究问题的特征。公共管理学在保留传统公共行政学、政策科学的某些主题基础上，在研究领域及主题上有重大的突破与创新。公共管理学将研究焦点由传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，从重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究。（4）公共管理学既是实证的，又是规范的。公共管理学既是实证的，重视经验研究、重视从经验中汲取知识和重视以问题为导向；又是规范的，提倡研究“应该不应该”的问题，用以规范公共管理行为。因此，案例分析成为公共管理的一种核心研究方法，这就有别于公共行政学过多地局限于规范研究，囿于普遍适用的“行政原则”的探讨。（5）更具现实性。公共管理学将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论体系，反过来成为指导这种实践的模式。与公共行政学相比，它更具有现实性。(6)学科建设趋于国际化一是公共管理教育研究机构本身是国际合作的产物；二是把国际问题作为主要研究方向；三是招收来自世界各地的学员。这些具有不同文化、不同教育背景、不同经历的学生相互学习交流,有助于公共管理知识和技能的掌握,并能促进背景广泛的人们之间的沟通和理解。三、公共管理研究途径与方法

（一）公共管理研究途径波齐曼认为公共管理途径应具有如下特征：(1)既关心战略，又关心过程，但以一种外部的焦点为取向；(2)在强调“硬”知识(管理方法、技术尤其是定量分析技术)的同时，继续关注“软”知识(管理的政治环境、价值等)；(3)以资深公共管理者(中层和高层管理者)为方向；(4)给公共管理中的“公共的”下更广泛的定义，以便将非营利组织、私人企业的公共方面包含其中；(5)关注理论和规范研究。三、公共管理研究途径与方法

公共管理学作为公共行政学中的一个分支学科，由于学科背景等方面的差异，在研究取向上展现出不同的风貌，从而显现出不同的研究途径。美国著名学者波齐曼认为，公共管理学研究可分为两种途径：（1）公共政策途径（thepolicyapproach，P途径）：主要来自公共政策学院，强调学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。（2）企业管理途径（thebusinessapproach，B途径)：主要来自商学院，强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展一种以公共管理与私人管理相比较为基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。

P途径强调的是与政策分析的渊源关系，认为公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。但P途径的公共管理对政策分析强调计量分析与经济学的应用的思路不满，更看重政治和管理的层面。具体地说，P途径的公共管理有如下特征：第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。P途径B途径重视的不再是内部行政管理的机制与过程，而是受管理主义的影响，主张效法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量，新公共管理思潮是其代表。在这一派的理论