目前农用地流转管理中存在的问题、原因及对策

PAGE2PAGE5目前农用地流转管理中存在的问题、原因及对策许坚¹王志彬²（1.中国土地勘测规划院北京100029；2.西北农林科技大学，陕西杨陵712100）摘要：本文认为，目前农用地流转管理中存在的问题主要有：该流转的农用地绝大部分流转不起来，不规范流转普遍存在，干部的工作方法有时过于简单化，维护农民利益和发展效益农业的冲突时有发生，土地流转的中介服务组织匮乏和村级组织的作用没有得到充分发挥。本文探讨了这些问题产生的原因，提出农用地流转管理中应坚持：登记原则，土地所有权不变和使用权（承包权）流转相结合的原则，有偿原则，公平、公开、公正原则，自愿原则，效率原则和因地制宜原则。本文提出促进农用地流转的对策主要是：加快建立农民生活保障体系，简化农地流转的中间环节，建立农用地流转有形市场和其他3项相关措施。关键词：农用地流转问题原则对策1目前农用地流转管理中存在的问题及原因1.1该流转的农用地绝大部分流转不起来这一问题大致可分为以下几种情况，或以下几种原因造成的：第一，一部分农户受传统思想影响较深，即使荒芜土地，也不愿意流转。理论上多年来一直有承包地具有福利性质这种观点。先不管这种观点是否正确，实践中确实有许多农户出于对其“退路”的考虑，即使不种承包地，也不愿将其转让。典型调查发现，认为农地应流转的农户占受调查户的83.4%，但实际无流转意向者占主张农地流转农户总数的81.32%。第二，缺乏利益激励机制。即使有农户愿意流转其土地，那么那些少地或无地的农户是否需要呢？绝大部分农户流转其土地的真正原因是种地无利可图。在这种情况下，其它农户即使无地耕种，也不愿意租地。有地想出租的也租不出去。内蒙古宁城县二龙镇刘某夫妇俩年岁不大，凭几个小生意挣点钱,现正在为能否转出3亩承包地发愁。第三，法律为农用地流转设置了层层阻碍。我国《土地管理法》第14条规定“土地承包期限为30年”，并且规定“在土地承包期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。该法第15条第2款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。按此规定，假如某农户想放弃自己的承包地，还必须经集体多数成员或村民代表同意。而集体经济组织作为一个组织在我国大多数地区都流于形式，加上许多成员外出打工，村民会议或村民代表会议很难召集；即使召集起来，如多数农民不同意，该农户的承包地仍不得流转；如果多数农民同意，有关部门不批准，该农户的承包地也流转不成。1.2不规范流转普遍存在第一，农地流转中的很大部分缺乏书面协议。法律虽未强调农用地流转必须订立书面协议，但针对同块土地的农用地流转必然引起一些新的法律关系。这些法律关系具有相互依赖和牵制作用，如果仅凭口头协议，难免在某个环节出现纠纷，引起整个法律关系的联动和混乱。这种纠纷的处理因没有可靠的书面证据而难以进行。第二，不符合法律程序。许多当事人间的农用地流转因办理相关手续太复杂而干脆不办，如不经集体同意和政府批准等。这种“偷偷摸摸”地流转实际上是违法的。虽然私下自由流转比较灵活方便，完全出于农民自愿，思想阻力小，对外部条件要求低，具有普遍性。然而，这种形式土地转让关系不稳定，期限短，缺乏制度保障，使得土地经营者在土地上的投资积极性不高，不利于土地的持续有效利用。第三，某些土地使用权抵押不合法。依照现行法律规定，已经登记的拍卖性质的集体荒地可依法抵押。也就是说可作抵押的集体荒地必须是拍卖的；未拍卖，不得抵押。农户承包的土地也不得抵押；可抵押的拍卖荒地必须已经登记，即抵押人必须领有人民政府颁发的土地产权证。设置抵押时，必须依法在有关部门办理登记。实践中把承包地抵押、把不能抵押的荒地抵押及抵押时不办理登记的情2.4公平、公开、公正原则公平原则要求参与土地使用权流转的主体应本着公平的观念从事流转活动，正确行使权利和履行义务；要求在取得自身权益时，必须付出相应的义务，兼顾他人的权益和社会公共利益，即权利义务对等。其具体要求是：第一，土地使用权流转主体的机会平等，有同等的机会参与流转活动：第二，主体在享有权利和承担义务上不能有失公平。“公开、公正”主要指农地流转在程序上要公开、公正，它要求土地使用权流转遵照以下步骤进行：第一，由村民代表大会决定土地使用权流转方案；第二，由集体经济组织对土地进行普查、测定面积、勘清界限；第三，由集体经济组织根据所转让土地的自然状况、地理地貌以及附属物等，确定转让土地的类型，划分等级；第四，采取招标、拍卖的形式向社会公开转让；第五，签订土地使用权流转合同。2.5自愿原则农地使用权流转成功的关键在于尊重群众的意愿。只有坚持自愿原则，保障农民依照自己的意志流转土地使用权，按经济规律办事，农地流转才能推行开来。因此，绝不能违反客观经济规律和群众意愿，凭主观偏好办事。坚持农地流转的自愿原则，有利于稳定家庭联产承包责任制。应继续坚持“大稳定、小调整”的原则，能不打乱重分的就不打乱重分；不能以调整土地为名，强行中止未到期的土地承包合同，造成新的不稳定；在承包期限上，必须执行中央、国务院有关文件规定，过短的期限，将不利于稳定民心，不利于农田投入，不利于生产责任制的长期稳定。2.6效率原则在社会主义市场经济条件下，农用地流转必须以市场为契机，充分体现效率原则。市场会通过价格信号，按竞争原则自发地调节土地从低效率使用者流向高效率使用者。土地使用权市场流转的直接效率意义是交易成本的节约；长远的效率意义是能够对产权提供有效的保护，进而激励产权所有者更好地利用和保护土地资源。2.7因地制宜原则构建农户土地使用权流转机制要因地制宜，不搞一刀切、一个模式。土地使用权的流转是一个自然的、经济的发展过程，在条件尚不具备的落后地区，应提倡农户对自身所经营的土地进行劳动积累，提高土地生产率，而不应急于倡导土地使用权流转，否则，将适得其反，欲速不达。而经济发达地区，农民从事非农产业的机会很多且能获得较稳定的收入，经营土地的机会成本远高于从事其他产业的机会成本，应鼓励一部分农户放弃土地使用权，转包给其他农户。另外，农用地流转的具体形式，也应根据各地的实际情况确定。3促进农用地流转的对策3.1加快建立农民生活保障体系是促进农用地流转的必要前提前已述及，在大多数情况下，农用地难以“流”起来的首要问题是许多农民考虑其“退路”而不愿放弃土地。因此，必须加快建立农民生活保障体系。就目前农村实际来看，保证农民最低生活标准和养老保险是急中之急。只要这两个制度能够建立起来，农民就会消除没有土地的后顾之忧，这不但有利于土地流转和实现土地规模经营，还有利于农民完全进入市场经济。3.2简化农地流转的中间环节目前我国农地制度的重点是保护耕地，为此，我国法律规定了基本农田保护制度、农地转用审批制度等。因此，只要不改变土地用途并保证耕地质量不下降，农地流转应是自由的，完全不需要层层审批。上升到理论角度，这实际上涉及到是否尊重集体土地所有权问题，是否尊重农民对集体土地的经营自主权问题。因此，在农地流转过程中，流转双方只需提出保证不私自改变土地用途的申请，并到政府机关登记即可。3.3建立农用地流转有形市场目前，我国已有1258个市县建立了土地收购储备机制，1198个市县建立了土地有形市场，这对于推动市场配置国有土地资源起到重大作用。我们应该将此经验推广到农村去，建立农用地流转的有形市场。凡意愿转出的农用地，进入农用地有形市场挂牌，凡意愿转入农用地的单位或个人，也可在农用地有形市场挂牌。为了配合农用地有形市场的建立，农用地产权制度可作深入调整，其核心是真正保证农民有独立的农用地经营权。3.4其他相关措施这些措施包括：第一，加快农业技术推广和农业产业化发展，提高农业经营效益，从而推动农用地流转。第二，实行税费改革。目前，由于农地是按农户人口均分的，国家和集体针对农地征收的各种税费在实践中便变成了简单地按人征收。这样，即使有些农户转让了土地，他们仍要承担原有的税费；还有一些地方把不是针对土地的税费转嫁到土地上，转入土地的经营人就必需承担由此带来不应承担的负担。这两种情况都不利于农地流转，应该改革。第三，加快小城镇建设。小城镇建设可以造就具有某种特色的区域经济，它客观上需要吸收劳动力，需要适用于这种区域经济发展的土地和农产品，从而有利于农用地的流转。参考文献1.孔令猛：抓紧建立承包土地流转机制，《农村论坛》2000年第2期2.尤文碧：关于加强农村集体土地流转管理的思考