中国财政风险的制度特征样本

中华人民共和国财政风险制度特性无论从可用于抵抗债务风险经济资源来分析，还是从经济运营变化引出政府支出责任和义务来观测（刘尚希等，、），咱们不难发现，国内财政风险具备明显发散性特性，已经在日益接近临界点。政府公共资源，无论是存量，还是流量，事实上仍处在割据状态。财政改革获得了一定成效，财政流量规模在不断地扩大，其占GDP比重在不断地提高，但财政能力受整体制度约束而难以增强。经济总量（流量）在不断地扩大，而公共债务也在飞速增长，这不只是体当前中央政府，也反映在地方各级政府。法律上禁止地方政府发行公债，但各级政府大搞"准财政"活动，政府融资在部门利益推动下迅速扩大，将来资源被加速使用。此外，在转型过程中，社会"推定"给政府支出责任和义务也不断增长，这使政府承受着很大将来支出压力。综上所述，国内财政风险有不断扩大趋势，或者说，正日渐超过社会公众可接受风险限度。这种状况出既有某种必然性，从世界各国来观测，也具备某种共性，这是在全球经济变革大背景下浮现。就国内状况来看，这是在国民经济市场化、工业化、金融化和都市化环境中产生，是这种环境变化速度超过了制度变迁速度所导致一种成果。因而，要究其因素话，财政风险不断扩大是制度安排浮现时滞导致。换句话说，这是改革滞后于发展所导致。进一层分析，整个改革滞后，形成了一种风险传导机制，使社会经济生活中各个过程和各个环节风险不断地积聚和集中，"百川纳海"，致使财政风险不断扩大。一、"风险大锅饭"制度性存在改革打破了"利益大锅饭"，而"风险大锅饭"依然如故。国内改革是从物质刺激入手，使社会形成了多元化利益主体，并使其各自有了明确利益边界，本来你中有我，我中有你"利益大锅饭"被彻底打破。这就是说，通过20近年改革，形成了一种有效勉励机制，各个不同层次利益主体均有了强烈利益动机。公司（涉及金融公司）、个人、各级政府及其各个部门利益日渐清晰，由此形成了一种以"逐利"为动力竞争局面。但另一方面，风险责任界定却是相称模糊，甚至主线就没有界定，仍在吃"风险大锅饭".这导致公共风险扩大，最后不得不由政府财政来兜底。1998年以来，政府几次为四大国有银行注资、通过成立资产管理公司解决其不良资产等办法（注：1998年为四大国有银行注资2700亿元人民币，以充实其资本金；1999年成立四大资产管理公司为四大国有银行剥离不良资产14000亿元人民币；1月再次为中华人民共和国银行和中华人民共和国建设银行注资450亿元美元，为其股份制改造做准备。），最典型地阐明了"财政兜底"这个客观事实。（一）政府替国有公司承担风险尽管自20世纪80年代以来，国企改革始终是整个经济改革中心，但无论是两步"利改税"、承包制，还是当代公司制度，都只是从勉励角度调节了政府与国企财政关系。1993年提出"产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学"国企改革目的至今也没有达到，"盈了归己，亏了归国家"局面并没有发生实质性变化，政府承担着无限责任和风险。其核心在于忽视了风险分担界定。予以了国企各种权利，如融资权、投资权、资产处置权、分派权等各种权利，但经营过程中各种风险，如债务风险、投资风险等却没有规定由谁来承担、承担多少。可以说，咱们是在无风险假设条件下来进行国企改革。这样一来，公司经营者避险动机严重局限性，在投、融资过程中往往是只注重短期利益，忽视将来成本，从而使公司处在巨大风险状态之中。因而，国企改革事实上从一开始就是以政府承担所有风险为前提条件。在国企还没有学会在市场这个大海中游泳之前，以由政府承担所有风险办法来调动公司积极性，也许在改革初期有一定合理性。但这个改革初期办法却导致了严重途径依赖，并始终持续到当前。1.勉励与约束不对称搞活国企是以给公司看得见物质利益开始。从20世纪70年代末"公司基金"、"利润留成"，到80年代"利润承包"，都以"减税让利"为重要改革思路，寄但愿于通过利益诱导来调动公司积极性。到20世纪90年代，提出转换公司经营机制，建立当代公司制度，改革思路从一味地"减税让利"转到了贯彻"经营自主权"上，试图让国企变成真正具备自我发展、自我约束能力公司。但随着国企经营自主权贯彻，却导致了普遍"内部人"控制，所有者监督形同虚设，所有者权益得不到保障，并且经营者经常采用拿国有资产冒险或大量借债方式来追求自身短期利益。在这种勉励与约束不对称条件下，国有资产保值增值成了无法兑现空头支票。特别在市场化进程不断进一步，市场竞争日益激烈环境下，强烈逐利动机更促使经营者采用冒险举动，至于其背后风险则考虑不多，甚至不予考虑。大量国企这种行为导致严重公共风险——经济效率普遍低下。这样，勉励与约束不对称导致后果，不但是导致政府拥有经济资源减少（资产流失和资产收益流失），并且还会因国企高风险偏好而带来大量债务，并通过"国企-银行-财政"这根链条转化为政府债务。广东国际信托投资公司破产、中华人民共和国农业信托投资公司清盘、大量国企实行"债转股"等等，这些活生生案例，最后都给政府带来了大量债务。这些债务解决普通不透明，没有在政府预算报告中反映出来，从而体现为政府隐性债务。2.国企信息不透明每一种国企经营绩效几乎都是一种"黑箱"，不但社会公众不理解，政府主管部门也未必清晰。许多在账面上持续赚钱公司，事实上却处在严重亏损状态。虽然是改组上市公司，这种状况也未有实质性变化。尽管对信息披露有强制性规定，信息不透明也导致了多重危害，如虚盈实亏，使所有者权益虚假；资产转移，使所有者权益受损；高风险投融资，给所有者带来大量隐性债务；监控失效，导致"内部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明最大危害，是隐藏了公司经营过程中各种风险，这不但仅是给所有者权益导致潜在损害，并且会误导政府宏观决策，容易误判国有经济整体状况。同步，这也给社会公众导致错觉，致使有关利益者遭受损失。这些都会导致公共风险，加大政府作为公共主体将来支出压力。3.国企职工"人质"效应人问题始终都是各级政府一块"心病".对政府来说，不怕资产流失、不怕公司亏损，最怕国企职工安顿以及由此引起社会问题。因而，长期以来，政府采用了一种"通过养公司来养人"办法，明明懂得公司亏损严重，债台高筑，但各级政府也是想方设法为公司筹资金、找贷款，让公司苟延残喘。其目就是一种，把那些国企职工养起来，以减少公共风险，稳定社会。在社会保障制度还不健全，或国企职工长期形成对公司依恋心理没有主线性转变此前，政府不得不以高昂代价来稳定国企职工。这样一来，国企职工成了各级政府"软肋"，同步也成为经营者转移风险最佳借口。在某种意义上，经营者以公司职工为"人质"，可以不断地向政府提出各种规定，政府国企改革目的往往在这种规定下变异为"安抚"政策，如提供"安定团结贷款"、税费减免等等。曾经风靡一时匈牙利经济学家科尔奈所说"软约束"，在这种状况下就变得更软了。但这时，政府与国企关系已经不再是"父子"关系，而是讨价还价"对手"关系。随着这种关系转变，政府对国企政策只能是"勉励＋勉励"，而约束仍是踪影难觅。这种"单边政策"后果就是政府总是被动地替国企承担各种各样风险。政府名义上是以国有资本承担有限责任，事实上却承担了无限支出责任和义务。1998年以来，尽管政府在社会保障和再就业等方面采用了各种办法，试图把"养人"和支持公司分开来，削弱国企职工"人质"效应，但效果并不抱负。（二）公共预算对政府行为软约束发展中华人民共和国家一种普遍现象是政府存在大量预算外活动，也就是说，政府行为和活动并不受国家预算严格约束。在国内特别如此。财政收入是政府活动经济基本。普通而言，政府政策、政府行为和政府活动都应体当前政府预算之中，正如毛泽东在1949年12月12日中央人民政府第四次会议上所指出："国家预算是一种重大问题，里面反映着整个国家政策，由于它规定政府活动范畴和方向。"预算形成过程自身就是一种决策过程，并以法律形式拟定下来，政府其她决策都应建立在预算决策基本之上。但在咱们现实生活中，政府活动并不受预算限制。表面看来，这是预算外资金存在所导致。其实，不是由于大量预算外资金支撑了政府大量预算外活动，而是相反，政府大量预算外活动引致了大量预算外资金。特别在地方政府，普遍形成了这样一种思维模式："预算内保吃饭，预算外搞建设".在立法机关对行政机关缺少严格监督状况下，预算无法约束政府行为，相反，政府行为处处在左右预算。由于缺少预算约束，政府活动范畴可以说"漫无边际"，几乎是想干什么就可以干什么，基本不用考虑所需资金与否列入了预算。在这种行为方式下，政府产生了大量"准财政"活动，其引起后果不只是预算外资金泛滥，削弱了健全财政基本，增大了财政脆弱性，并且，给政府带来大量债务。各级政府各部门官员为了把事情干成，在预算没有安排资金或安排资金不够状况下，要么是通过收费，要么是通过借债、欠账等手段来解决所需资金。一旦背下了债务包袱，最后交给财政兜着。短期内，这不会导致什么大问题，但若长期这样，就会给政府财政累积下大量不透明债务。其后果是不言自明。看起来，超越预算行事是一种悲观举动，事实上是不顾政府财政风险短期行为，也许对短期事业发展和经济增长有利，但在长期不可持续，累积风险会毁掉一时繁华带来短期成果。（三）中央与地方财政关系模糊在现行行政体制下，下级政府一切债务实质上都是上级政府"或有债务"，上级政府承担着替下级政府最后清偿债务潜在义务，而1994年分税制改革仅解决了一种利益分派问题。分税制设立中央税、地方税和共享税，建立了一种利益共享机制。虽然中央政府在利益共享机制中具备更大发言权，完全控制了税权，并且也集中了超过50%全国财政收入，但由于中央政府对地方政府财政活动缺少有效监督途径和手段，地方政府事实上具备很大财政自主权。没有税权，但地方可以"自赋"收费权；没有发债权，但可以借债；缺少发言权，但可以用地方公共风险来增长讨价还价筹码。一方面看，在利益分派中，中央占有优势；但从另一种方面来看，在风险分派中，地方占有优势。下一级政府总是可以运用各种风险事件来巧妙地把风险转移给上一级政府。当下一级财政濒临破产时候，上一级财政不也许袖手旁观，置之不理。在风险责任不明晰、且没有建立分担机制状况下，上一级财政往往承担了风险事件所有风险。既然上一级财政不也许不最后兜底，那么，下一级财政就可以无视风险存在，大肆从事各种"准财政"活动，以谋求政府任期内各种政绩。因而，在既无风险分担机制，又没有健全监控手段条件下，势必会引起普遍道德风险，导致地方隐性债务增长，从而恶化整个财政风险状况。，国家审计署对中西部10个省、市49个县（市）财政收支状况进行了审计，发现下面4个问题：一是财政收入"水份"较大。二是人为隐瞒赤字现象普遍。截至底，49个县（市）中有37个合计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算反映赤字7.2亿元147%.三是债务承担沉重。49个县（市）截至底，合计债务达到163亿元，相称于当年可用财力2.1倍。四是欠发工资问题仍较突出。欠发工资事实上是政府负债（注：参见7月4日《报刊文摘》。）。总之，在政府与国企关系中，政府总是最后承担了国企所有风险，予以国企只是"勉励＋勉励".在政府各个部门之间，各个部门均有权力在预算决策范畴之外进行各种"准财政"活动，却不承担风险责任。在各级政府之间，下一级政府所有债务事实上都是上一级政府"或有负债".此外，在各届政府之间，本届政府可以通过大量融资来搞各种"建设"，只享有由此带来各种好处，而风险却可以推给下一届政府。这种缺少风险约束勉励，尤如脱缰野马，随时也许把经济，社会之车带入沟壑，甚至深渊。改革使命仅仅完毕了一半——建成了勉励机制，而另一半——构建风险约束（分担）机制，还只是刚刚破题。打破"风险大锅饭"应将是此后整个经济体制改革重心。二、"风险大锅饭"制度性后果利益与风险相应，是市场经济社会基本原则。作为经济原则，每一种经济主体在追逐自身利益时，就必要承担相应风险，并且是低利低风险，高利高风险。这既是规则，更是一种理念，约束着各个经济利益主体行为方式。只有这样，市场竞争才会有序而富有效率。作为社会原则，它映射到社会各个层面，政府也不例外。作为公共机构，政府自身及其各个构成某些，均有自身利益，同样，无论其以何种形式去追求利益（如政绩、权力、影响力、经济利益等），也应当承当相应风险（法律追究、行政惩罚、经济损失、名誉扫地等），而无论其动机是不是出于公共利益。也只有这样，政府政策、政府行为、政府活动才干有序而富有效率，公共利益才不会沦为一种谁都可以打旗号。但"风险大锅饭"破坏了利益与风险对称这条基本原则，并在长期社会实践中积淀为一种普遍社会心理（如不找市场找市长），人们都只想得到利益，而不想承担任何风险。风险自担理念在国内还只是一颗幼苗，随时都也许夭折。在这样一种环境下，由于失去了风险约束，各级政府、各个政府部门在面对公共风险以及干预公共风险过程中态度、行为随之发生变异，导致政府干预失当，体现为追逐高风险，避险动机和避险能力严重局限性。（一）避险动机不强在广义公共部门内，缺少避险动机是十分普遍现象。无论是国企、国有金融机构，还是各级政府和政府各个部门，对于各项决策往往都强调了有利一面，而忽视了也许引致风险另一面。漠视风险态度，使风险分析难以展开、进一步，更谈不上卓有成效地进行风险评估。对政府来说，增进经济增长是头等目的。至于如何去增进经济增长，采用什么手段，以及不同手段风险成本大小，普通是不多考虑。在政府预算内财力较为紧张状况下，政府会采用扩大赤字，增发国债方式来刺激经济。1998年实行积极财政政策，就是通过调节预算来扩大内需，拉动经济增长。这项政策原筹划只在短期内实行，实际执行始终延续到当前，达6年之久。其中隐含着哪些风险，学术界有某些探讨，但也许要若干年后来才干真正显现出来。事实上，从一开始，实行积极财政政策有无风险、风险多大，并没有展开讨论，固然也谈不到对其进行全面风险评估。从国内经验来看，一项宏观经济政策实行经常带有浓厚政治色彩，一经决定，是不容许唱反调。风险，是决策者经常忌讳字眼。在这样一种态度下，政策制定和调节不大也许去研究其中隐含风险。由于《预算法》规定地方政府不容许搞赤字政策，上述办法只有中央政府才干采用。因而，对地方政府而言，更倾向于采用预算外支持形式，如运用地方金融机构贷款、提供各种担保（注：据笔者调查，至10月底，某省归财政部门管理国际金融组织和外国政府贷款项目有50个，涉及到省级单位和18个市县，其中由政府担保，占债务总额62%.其中由省本级担保和市县担保债务，分别占担保债务总额84.7%和15.3%.有市县债务水平很高，超过了本地承受能力，其政府担保外债，加上主权外债总额，占地方普通预算收入比率都超过了100%.）、对投资者予以某种承诺、设立"窗口公司"筹资等等。在各地方政府"政绩"竞争推动下，各级地方政府重要精力都是用在这方面。至于这样做，引致风险是什么，会不会给地方财政背上债务包袱，地方政府将来支出压力与否会增大等等问题，普通是不予考虑。据笔者调查，当前不少地方政府开展了大规模招商引资活动，不少省份甚至将招商引资定为各级政府首要任务，并将招商引资任务层层分解，贯彻到单位和个人。这种运动式招商引资，势必以政府大量承诺、优惠政策为条件，其风险是不言而喻。但当招商引资被作为一种政治任务来完毕时候，其风险被彻底地抛在一边。另据《南方周末》报道，在招商引资中，江苏某些市县在招商引资目的管理考核办法中规定，单位在年度考核中，完毕任务局限性年度任务一半，其单位负责人向县委、县政府写出书面检查，限期内仍不能完毕，按照干部管理权限对其重要负责人进行诫勉，其班子成员不得提拔、调动、晋级、评优，持续两年不能完毕任务，对其重要负责人予以撤职解决（注：截至10月底，该省拖欠中华人民共和国进出口银行、财政部、建设银行等转贷主权外债项目达到25个，拖欠面（占到期应还款项目比率）92.6%，其中，省级占78.6%，市县占21.4%.在拖欠债务中，政府担保债务拖欠占拖欠总额92%.拖欠即违约，政府负有连带责任，担保债务就会转化为政府直接债务。从中不难看出政府担保所引致债务风险。）。这是一种严重短期行为，完全不顾风险做法，恐怕不久就会导致"鸡飞蛋打"局面。至于对上级政府各种转贷资金，如过去周转金、当前各种国际金融机构贷款和外国政府贷款转贷资金、国债转贷资金等等，地方政府多数都是全力求取，主线不考虑还贷能力，有甚至从一开始就没有打算还款。如在实行积极财政政策期间，各地"哄抢"国债转贷资金，就是一种生动实例。由于缺少避险动机，地方政府由此背上了年复一年累积下来沉重债务承担，只得采用拖欠、逃债等方式来搪塞，使地方财政风险状况恶化。但最后买单也许还是中央财政。一方面，中央财政对地方政府债务拖欠采用强制性扣款办法，另一方面，中央财政又不得不加大对地方财政转移支付力度，以至于连地方工资也要由中央财政通过转移支付来拨付。这阐明，地方财政风险正在向中央转移。（二）避险能力局限性"风险大锅饭"不但导致了避险动机弱化，并且也使政府避险能力局限性。这是在既定体制环境下造就一种成果。1.风险辨识能力局限性前面已经说过，财政风险是政府在干预公共风险过程中形成。如果不能及时有效地辨认公共风险，那么，政府在干预公共风险时很容易浮现偏颇，如浮现政府介入不及时，错过了干预公共风险最佳时机，一旦介入，急于求成，往往介入过度，包揽太多。无论在经济领域，还是在社会领域，均有此类案例存在。在经济领域，对某些破产金融机构救济存在同样问题。这都反映出公共应急能力局限性，手足无措，匆忙应对，从而导致了不惜代价种种场景，使短期财政风险加大。因而，避险能力局限性一方面反映在风险辨识能力局限性。这涉及两个方面：一是对风险态度和理解，二是对风险分析。对风险采用讳疾忌医态度，这是十分普遍一种现象。学术界对财政风险探讨热情有加，而各级政府对本级政府面对公共风险和财政风险状况大都是讳莫如深。对某些发生公共危机事件，多数都是采用隐瞒方式来"内部解决"，而不乐意对社会发布。在这种鸵鸟式风险态度下，对财政风险所产生后果难以有深刻理解。在结识上是个侏儒，在行动上不也许是个巨人。思想结识上局限性自然限制了对财政风险进一步分析，涉及对各种风险来源分类、辨认、评估等等，更谈不上对公共风险向财政风险转化跟踪研究和全面监控。2.缺少风险内在化政策和体制政策和体制是避险能力载体。政府避险能力高低是通过一定期期政策和体制显现出来。在"风险大锅饭"环境中，由于没有风险约束，难以制定出和实行谨慎财政政策，容易浮现两种倾向：一是在预算内来谈论政策，忽视预算外活动给政府带来将来支出压力。二是静态地考虑当前状况，忽视将来各种不拟定性所引致风险。特别是当风险超过了本届政府任期状况下，这种倾向更为明显。风险内在化财政政策应当是既全面评估财政状况，又充分考虑各种不拟定性谨慎政策。风险内在化体制是指不同层面风险分担制度、准备金制度、风险披露制度和有效风险监控制度。风险分担制度是风险内在化体制基本，它使风险在不同层面上相应化解，减少公共风险浮现频率，同步也就减少了财政运营不拟定性和政府将来支出压力。准备金制度是在浮现突发性支出状况下，保持财政稳定性及可持续性基本保证。风险披露有助于及时化解风险，防止风险累积。有效风险监控制度是协调政府各个部门行为，保证前面各项制度有效运营后盾。当缺少其中某一项制度时，风险就会外溢，并通过或明或暗途径转化为财政风险。这就意味着政府避险能力减少。从现实来看，咱们还没有建立起风险内在化体制，这是导致避险能力严重局限性主线因素。3.缺少详细避险办法这是针对某些政府项目和操作性办法而言。详细避险办法应当溶合在部门预算编制过程之中。事实上，项目预算编制过程，也就是对各个项目风险评估过程，涉及该项目与否符合政府政策目的、与否符合立项原则、与否与其风险管理能力相匹配、与否有相应权力和责任，以及在整个项目周期中政府承诺与介入原则等等。由于部门预算改革还没有到位，项目预算编制还较粗，基本上还谈不上风险评估，更毋须说各种避险办法运用了。从这里也可看出，避险能力局限性是一种"综合症"，非单一因素所致，只有通过改革全面深化，并不断提高对风险问题结识，政府避险能力才干逐渐得以提高。三、公共风险积聚与集中当代社会是一种风险社会。特别在国内，正处在急剧社会转型时期，各类公共风险发生频率加大，风险总水平大大提高。在既定体制框架下，公共风险是人们主观活动导致，是各自从个人理性出发产生不拟定性"合成谬误".这需要政府运用公共理性来纠正，即通过政府干预来防止各种也许"合成谬误"形成。但如果现行体制存在许多漏洞和缺陷，则社会、经济运营过程中及其各个环节中浮现风险就不能在相应层次化解掉，最后汇聚形成公共风险。这个过程是公共风险形成过程，也是公共风险积聚与集中过程。而咱们现实中"风险大锅饭"制度性存在，阐明现行体制存在大量漏洞和缺陷，为公共风险积聚和集中提供了条件。"风险大锅