论工商行政不作为的治理

论工商行政不作为的治理湖北省工商局李学祥 近年来，湖北省行政复议机构受理的行政不作为类案件上升较快，从2006年的75件上升到2010年的410件，由2006年占全省行政复议案件总数的5.4%上升到2010年的15.7%。①其中，工商行政不作为类案件的上升尤为突出。2010年，湖北省工商系统新收复议案件174件，其中行政不作为类案件达90件，较2009年增加58件，增幅181%。② 从全国范围看，一些严重的社会事件，诸如洛阳大火、阜阳大头娃娃、山西黑砖窑等，都可以看到工商行政不作为的影子，工商行政不作为可能造成严重的社会危害。如何治理工商行政不作为，已经成为规范和改进工商行政执法行为的当务之急。本文试就工商不作为的治理谈一点自己粗浅的看法，希望能给有关方面带来一些启示。工商行政不作为的主要表现及危害（一）工商行政不作为的主要表现所谓工商行政不作为，是指工商行政管理机关（包括依法可以以自己名义作出具体行政行为的工商所）在实施工商行政管理过程中，负有某种法定的作为义务，并且具有履行该作为义务的可能性，但是在程序上逾期未履行的行政行为。 在实践中，工商行政不作为的主要有以下五种表现形式：1、不履行日常监管义务的行为。根据现行法律法规的规定，工商行政管理机关负有开展市场巡查、对企业进行年度检验、组织专项市场整治等日常市场监管义务，不履行这些职责，即可构成行政不作为。此类行政不作为包括：（1）不主动进行市场巡查，进而发现违反工商行政管理法规的行为。在2007年的山西黑砖窑事件中，洪洞县工商局广胜寺工商所不履行市场巡查义务，致使一黑砖窑从事无照经营长达一年多。（2）发现违反工商行政管理法规行为后，不采取有效措施进行查处。如在2003年至2004年的安徽阜阳大头娃娃事件中，阜阳市工商局在阜阳市场存在并发现大量劣质奶粉，且已造成严重危害的情况下，未按照有关规定开展食品市场专项整治工作，没有认真采取措施整顿清查奶粉市场，没有查处严重违反产品质量法的行为。（3）企业年检走过场，不通过年检主动发现企业存在的违法经营行为。如2000年的洛阳大火事件中，洛阳市工商局老城分局青年宫工商所未履行对辖区内企业进行年检的义务，致使东都商厦歌舞厅无娱乐场所治安许可证从事非法经营长达6年之久。 2、不履行实施行政处罚义务的行为。目前有数十部工商行政管理法律、法规、规章赋予了工商行政管理机关对违反市场监督管理秩序的行为实施行政处罚的义务，不履行这些义务，即可构成行政不作为。此类行政不作为包括：（1）接到举报后对涉嫌违法的当事人的违法行为不核查、不立案。根据国家工商总局制定的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（以下简称《程序规定》），工商行政管理机关在接到举报后，应当予以核查，并在7日到15内决定是否立案。逾期不立案即构成行政处罚立案环节的行政不作为。（2）立案后，在规定的期限内不结案。根据《程序规定》，工商行政管理机关一般应在3个月内结案，经工商行政管理机关负责人批准和有关会议集体讨论决定，可以适当延长。逾期不结案，即构成调查与决定环节的行机关，负有维护市场秩序的重要职责，如果放弃履行职责，不维护特定领域或者地域的市场秩序，就会使市场秩序处于混乱状态，增加交易成本，危害社会主义市场经济的正常运行。如，对不正当竞争行为不予制止和查处，就会破坏公平竞争机制，危害市场交易环境，从而影响到每一个参与市场交易的人。3、损害政府自身的形象。工商行政不作为，说到底，是一种官僚主义的表现，与现代社会所要求的服务政府、责任政府、法治政府格格不入，它会严重损害政府自身的形象，损害行政机关的公信力。工商行政管理机关本身就是一个行政执法机关，而工商行政不作为则是一种违法行政机关，执法者不守法，会给行政相对人作出不好的守法示范，影响法治国家建设的进程。二、工商行政不作为的原因分析工商行政不作为产生，既有工商行政机关自身不能左右的客观原因，也有工商行政管理机关自身的主观原因。客观原因主要是制度缺失，突出表现在以下三个方面：1、期限不明。长期以来，我国的行政法建设重实体而轻程序，许多法律法规对于行政机关履行职责的期限没有作出明确规定，造成行政机关对行政事务的处理的久拖不决。例如，对于工商行政管理机关对市场违法行为实施行政处罚的期限、对消费者申诉的处理期限，法律、法规都未作明确规定，只有层级较低的行政规章作出规定。迄今为止，仍有一些履职行为的期限没有任何规范性文件作出规定，如行政相对人要求更正工商行政管理机关制作的政府信息，工商行政管理机关响应的期限就没有任何规定。2、职责交叉。法定的职责交叉，也是造成工商行政机关与其他有关行政机关相互推诿，不履行法定职责的一个重要原因。目前，仍有许多法规明确规定，一些领域的行政事务由工商行政管理机关和其他行政机关共同管辖，如《无照经营查处取缔办法》就明确规定，对于既无许可证又无营业执照从事经营活动的行为，以及无许可证且超越核定经营范围从事经营活动的行为，工商行政管理机关和核发许可证的机关都可以实施行政处罚。这就容易造成工商行政管理机关和其他行政机关有利的争着管，无利的、麻烦的绕着走。3、赔偿缺失。《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。这里仅对实施作为类违法行为的国家赔偿作出了规定，而对不作为类违法行为的国家赔偿则未作明确规定。因此，工商行政不作为即使进行了行政复议或者行政诉讼程序，往往也只是责令限期履行职责，而不承担行政赔偿责任，对工商行政管理机关的触动不大。这也是造成工商行政不作为的一个原因。(二)主观原因主要有以下几个方面③：1、迫于权势“不敢为”。这主要出于对各种权势的压力，而对部分违法行为不敢查处。如上级领导打招呼不让查；被查处的对象属于掌握舆论工具的大众媒体或者知名企业等。部分地方违法广告在大众媒体泛滥，与当地工商行政管理机关害怕自身的问题被大众媒体曝光而不敢查处大众媒体有关。2、无利可图“不愿为”。部分工商行政管理机关执法动机不端正，为追求罚没款而执法，因而对于办理没有罚没款，甚至还要倒贴办案经费的案件查处没有兴趣。如，对于一些制售假冒伪劣商品的行为进行查处，很可能罚不到款，还有倒贴汽油费销毁查扣的假冒伪劣商品。3、得过且过“不思为”。部分地方的工商行政管理机关的执法人员责任心、进取心不强，做工作打不开局面，也不愿意有所作为，因而导致局部地区违反工商行政管理法规的行为得不到及时的查处，市场秩序混乱。这是一种典型的消极懈怠的官僚主义的表现。 4、能力欠缺“不知为”。不同的法律、法规、规章对履行职责的期限有不同的规定，有些履行职责的期限甚至由司法解释间接作出规定，对这些规定不熟悉，也可能导致“过失”性的工商行政不作为。由于行政管理的混乱，导致行政相对人的诉求在内部机构之间转来转去，从而逾越了履行职责的期限，在现实中也并不鲜见。一些工商行政管理机关的执法人员超过了法定的履行职责的期限而不自知。由于业务不熟悉，对于企业年检中应该发现的问题而发现不了，对于市场上存在的违法行为不能识别，也可能造成工商行政不作为。 5、监督不力“不必为”。目前对于工商行政不作为的监督，主要局限于行政复议和行政诉讼，而行政复议和行政诉讼都有不告不理的特点，行政机关内部的主动监督不力。对于工商行政不作为的处理，除一些社会影响极其恶劣的情形，可能追究责任人的刑事责任外，一般仅限于对行政不作为的纠正，而很少追究直接责任人的行政责任。这使得一些人存有侥幸心理，即使有行政不作为，也无需付出多大的成本。三、工商行政不作为的治理措施治理工商行政不作为，应当多管齐下。1、完善制度。修改相应的法律、法规，对于行政机关履行职责期限不明确的，要尽可能地予以明确，避免把司法解释当执法依据的窘境。清理现有的法律、法规，理清各部门的职责清单，减少甚至消除部门之间的职责交叉。修订《国家赔偿法》，将行政不作为也纳入行政赔偿的范围。2、健全机制。工商行政管理机关要建立行政诉求集中受理机制，明确防止公文旅行造成的行政不作为。要将行政相对人通过书信、网络、电邮、电话、走访等各种形式，向局机关、局领导、局机关内设机构或者派出机构等各类对象，提出的各种行政诉求归口到一个机构或者专门的人员集中受理，再分派给相应的机构或者人员进行处理。并由集中受理机构对处理进程进行跟踪、督办。3、加强教育。要加强执法理念的教育，使工商执法人员窂固树立执法为民的思想，克服执法过程中存在的畏权势、谋私利、图清闲等各种不正确的观念。教育应尽量避免说教，而更多地运用现实中存在的案例；同时，教育应当同其他措施配合使用。4、提升能力。通过集中培训、网络教育、现场传授等多种途径，努力提升工商行政管理机关执法人员的业务能力，避免因能力欠缺而造成的过失性工商行政不作为。当前，急需在处理复合诉求、做好巡查记录、加强重点监控方面提升业务能力。对于一些既有申诉、又有举报内容的消费者申诉，不能简单地作为申诉处理，仅仅调解结案，而应对当事人涉嫌违法的行为进行立案调查，依法实施行政处罚。日常监管中的巡查记录，既是履行职责的证据，又是行政执法的事实根据，故巡查记录一定要做到完整、规范。涉及人体健康、公共安全、安全生产、环境保护、自然资源开发利用方面的经营活动，要重点加以监控，加强日常巡查，主动发现其中存在的问题，及时制止和查处违反工商行政管理法规的行为。5、强化监督。除了继续发挥好行政复议的层级监督作用外，还要通过立案审查、执法检查等多种方式，强化内部执法监督，杜绝行政法各个环节可能存在的行政不作为。要畅通行政相对人对行政不作为的投诉渠道，尽可能将行政不作为的问题在行政机关内部加以解决。6、严格追责。对于行政不作为，要