预算视角下我国科研人员经费投入机制研究

李克强总理多次提到要提高科研经费中“人头费”占比，“人头费”是科研项目中的人员经费，是对科研人员参与科学研究、进行智力投入的补偿和激励。国家实施创新驱动发展战略，创新的根本在人，加大对人的激励是激发人才创新活力的重要方面。本文将科研人员经费定义为各种预算渠道下补偿科研人力资本投入的费用总和。一、主要发达国家科研人员经费安排概述美国国家科学基金（NSF）项目预算包括6项直接成本和1项间接成本科目，直接成本中研究人员薪酬、行政文员薪酬及附加福利三个科目与人员经费相关，间接成本不列支人员经费[1]。研究人员薪酬科目可以向科研人员列支不超过其2个月年平均工资的薪酬，并且科研人员从NSF资助的所有项目中累计领取的薪酬不得超过该限制。美国大学发放9-10个月的合同工资，其余几个月工资可从科研项目经费解决，但不得超过12个月的合同工资总额[2]。行政文员薪酬科目列支全职服务于项目的行政文员薪酬，预算中列明且没有在间接成本里列支。附加福利科目可列支部分职工福利，包括职工保险、社会保障、退休金等。日本政府提供的研究经费主要包括运营补助金和竞争性资金两种。运营补助金主要用于支付研究人员、辅助人员的工资、研究基础运营费等，约占总经费90%[3]。竞争性资金是为了鼓励形成竞争性的研发环境而设立，核算科研活动的直接经费和间接经费。科研经费中与人员经费相关的科目是人件费和谢金，人件费包括与业务直接相关的研究人员经费和科研辅助人员费用；谢金指项目研究过程中支付给提供知识信息技术帮助等人员的经费，项目负责人和课题组成员不能从科研项目中支取人件费和谢金[4]。德国科研经费由“基本资助”和“科研项目资助”两部分组成。基本资助由州政府提供，用于支付科研人员工资、试验经费等机构运行经费和部分管理费，主要补偿间接成本。科研项目资助主要用于补偿直接成本，高校或科研机构通过竞争方式获得[5]。德国科学基金会（DFG）项目经费中70%用于人员工资，30%用于其他。人员费用只能用来招聘博士生、博士后及雇佣的其他非固定职位研究人员，项目负责人和在职研究人员不能从项目中取得薪金。二、我国科研人员经费投入现状李克强总理2016年考察北京大学数学学院时科研经费中人员经费占比30%，而发达国家人员经费占比很高，数学研究甚至高达80%-90%。雷俊生（2017）对部分科研单位及科研人员进行调查，发现人员经费只占单位科研项目经费支出的6.6%，且很少有在职科研人员参与科研经费分配[6]。梁宇红，徐薇（2019）认为科研人员在项目上付出的劳动与实际经费占比相差甚远，社科类研究人员占课题总经费不超过30%[4]。高珊珊，刘俊贵（2018）提到我国科研人均每年劳务成本约为日本的1/12或韩国的1/6[3]。我国科研人员经费投入总量较发达国家相对不足，科研项目人员经费支出占比较低，由此产生科研人员对劳动补偿需求与人员经费激励不足的矛盾，进而产生国家发展对科研人员智力投入的需求与开拓性科学研究和成果转化不足的矛盾。两对矛盾可能会诱发寻租和舞弊，并阻碍我国科技持续高质量发展，因此必须探索解决人员经费投入不足的问题，而预算视角提供了从来源优化经费投入的思路。三、预算视角下我国科研人员经费投入机制分析我国2014年起逐步开展科研领域“放管服”改革，科研经费管理强调“以人为本”，加大激励、充分放权，财政科研经费中人员经费投入比例不断增加。（一）科研项目经费预算1.劳务费研究生和聘用人员是我国参与科研的重要力量，应获得与其劳动投入相当的科研报酬。劳务费科目体现了直接人力成本在科研总成本中所占比重，在职人员人力成本已从工资等其他渠道解决，不能获取劳务费。中办发〔2016〕50号文明确：第一，参与项目研究的研究生、博士后、访问学者以及项目聘用的研究人员、科研辅助人员等可开支劳务费，项目聘用人员的社会保险可从劳务费科目列支，取消了“无工资性收入”的限定条件、扩大了劳务费开支范围。第二，劳务费预算不设比例限制，由承担单位和科研人员据实编制，进一步下放自主权。第三，明确了劳务费开支标准为参考平均工资水平和依据工作任务确定。完善劳务费的计量方法，构建人力成本计量模型和合理取值范围，才能保障科研经费的使用效益。2.间接费用和绩效支出间接费用包括承担单位间接成本、管理费和绩效支出。提高间接费用比重是加大绩效支出的基础。“放管服”政策的重大改革：一是间接费用范围扩大。从科研体制改革设立间接费用科目以来，只有公开竞争获得的研发类项目才允许设立间接费用预算科目。对于基本科研业务费等稳定支持的科研项目，相关费用已在部门预算渠道内安排，不再列支间接费用。国发〔2018〕25号文允许试点单位从基本科研业务费、中科院战略性先导科技专项经费等稳定支持科研经费中提取不超过20%作为奖励经费，由单位探索完善科研项目资金的激励引导机制。二是间接费用比例提高。间接费用一般按直接费用扣除设备购置费的一定比例计算。中办发50号文规定500万元以下的部分为20%，500万元至1000万元的部分为15%，1000万元以上的部分为13%。国发〔2018〕25号文后，选取试点单位改革，对部分项目类型提高间接经费比例为不超过30%，25%，20%。数学等纯理论基础研究项目还可进一步调整间接经费比例。绩效支出是工薪之外给予项目研究科研人员的补偿，是按科研人员实际贡献建立的激励机制。“科研人员”概念的界定是关键，实务中通常以项目组成员、单位在职人员等作为绩效支出的开支范围。中办发50号文取消绩效支出比例限制，由依托单位发挥主体责任，制定符合单位实际的绩效分配办法和发放标准。3.专家咨询费专家咨询费是指在项目研究过程中支付给临时聘请的咨询专家的费用，项目参与人员和单位内部人员不能从该预算下获取报酬。中央财政科研项目专家咨询具体形式和支付标准按财科教〔2017〕128号文要求执行，其他科研项目可参照执行。（二）在职科研人员工资性收入工资性收入是我国在职科研人员收入的最主要组成部分，我国科研人员多在企事业单位就职，依托单位开展科学研究，按月取得工资薪酬。财政拨款单位通过基本支出中人员经费支出安排在职科研人员的基本工资、津贴补贴、绩效工资、社会保险、职业年金、住房公积金等。当前探索绩效工资改革，合理安排基础绩效和奖励绩效比例、将绩效发放与实际贡献挂钩，是解决科研人员智力投入补偿不足问题的最根本途径。（三）研究生科研奖助学金我国已建立起健全的研究生奖助学金体系，国家财政全额资助研究生国家奖学金、国家助学金，高校在预算内统筹学业奖学金、“三助”岗位津贴，社会捐助资金设立专项奖学金。多元奖助学金体系能够鼓励学生潜心科研，有助于培养高层次研究型人才，与科研项目经费中研究生劳务费相互补充。（四）科研成果转化收入等国办发〔2018〕127号文要求各单位进一步明确科研人员兼职取酬的规定和办法，明确科技成果转化奖励和报酬，要求将职务科技成果转化现金奖励计入绩效工资总量，但不受总量控制，不纳入总量基数。这一规定扩大了科研人员取酬来源，有利于技术创新和成果转化。另外国家对博士后、研究生、访问学者等安排有专项经费支持，包括博士后日常经费、博士后科学基金等。四、完善我国科研人员经费投入的建议（一）构建科研人员经费多元投入框架一方面，除财政科研投入外，应开拓多元投入机制，鼓励企业及社会资本参与科研。另一方面，基于经费性质、人员性质、劳务性质的差异，理顺科研项目预算安排、薪酬体制、奖助体制等补偿渠道的内涵与外延，在制度内挖掘人员经费投入增长的潜力，比如推进事业单位绩效工资制度改革、科研奖助学金体系完善、科研成果转化收益分配等，与科研项目预算中人员经费相互补充。（二）加大科研人员经费预算投入力度我国正在探索科研项目经费使用“包干制”试点，改革后无须编制项目预算，不再区分直接费用、间接费用，各类支出由项目负责人自行安排。“包干制”后科研项目中劳务费、绩效支出等将进一步提高。基层科研单位要积极寻求政策突破，打破对经费审计的顾虑，使科研人员经费政策红利真正释放。（三）开展科研人员经费绩效评价科研人员经费绩效评价应当既评价科技活动成果，又评价科研人员主观能动性的发挥程度，包括科研人员是否具有科研能力、研究是否具有原创性、是否实现了学科交叉融合、是否有实际贡献等。将绩效评价结果作为人员经费预算安排、完善政策和改进管理的重要依据。智力投入成果衡量应考虑论文发表量、重大成果转化率、社会影响力、