第二讲-公共管理理论与实践

第二讲公共管理学的理论和实践变迁第二章公共管理理论与实践的发展公共管理学科的发展历程新公共管理

公共管理的理论渊源

主要内容第一节公共管理学的理论渊源管理理论当代经济学理论公共管理学的理论渊源古典学派理论行为学派理论决策学派理论系统学派理论新管理主义理论公共选择理论政府失败论代理理论和交易费用理论企业再造理论虚拟企业学习型组织传统理论政治与行政两分法官僚制理论科学管理理论行为科学理论过渡：系统理论现代理论公共选择理论新公共管理理论公共治理理论传统的公共管理理论古典公共管理理论或传统公共行政理论倾向于将组织看成一个“封闭式系统”，并认为这是实现行政管理目标的“唯一最佳方式”，其确保方式是严格的组织结构设计、独立的文官制度、效率至上的科学管理原则。第二节公共管理学科的发展历程公共管理学科的发展历程公共行政时期1887年-20世纪70年代末公共管理时期1880年-至今传统的公共行政新公共行政时期一、传统之两分法1887年威尔逊（T.W.Wilson）：《行政学研究》1900年古德诺（F.J.Goodnow）：《政治与行政：关于政府的研究》古德诺激烈批评“三权分立制”、继承为威尔逊的思想，最终完善了政治与行政两分法。主要观点：以政治与行政两分法代替立法、司法、行政三分法政治与行政的分离是相对的可以通过政治对行政的适度控制实现政治与行政的协调一致政党政治对行政控制必须限定在合理范围政府文职官员分为政务官和常务官评价：破除三权分立观点的束缚是建构政治与行政二分法的一个理论前提，“若没有三权分立的政治制度以及政党政治，政治与行政的二分法能否发展出来是值得怀疑的”。可以将政治与行政二分法视为西方民主政治制度发展过程中的一种自我调整与修正。二、传统之官僚制理论&文官制度官僚制（Bureaucracy）在中西方的建立背景和过程是完全不同的。西方真正意义的职业官僚制度的建立是18世纪资产阶级革命的结果，但具体建立过程又分成两类：英美国家欧洲大陆国家马克斯．韦伯（MaxWeber），理性官僚制，1922年《社会组织与经济组织理论》，主要观点：组织合法权威的三次划分组织权威基础上的组织类型“官僚”是一种组织形态：传统官僚制和理性官僚制理性官僚组织的运行规则与特征理性官僚组织框架之下官员的职位也由此表现出一些不同于传统官僚制特征：职业化、专业培训和新式忠诚。11他提出“理性的行政组织体系”理论，认为建立在法理权威之上、管理集权、遵从理性规则的官僚制组织（Bureaucracy）正是其最好体现，也是大规模组织最合理的形式。理性官僚组织是一种层次分明、制度严格、权责明确的理想的等级制组织模式，特别强调法制条件下的层级制组织结构模式，重视组织内部的规范化管理，通过制度规定组织层级、部门划分、职位设置、成员资格，形成非人格化的层级节制体系，组织成员是否胜任仅取决于其能力而非对组织领袖的个人忠诚。基本原则：法定的关系范围原则、工资等级制和权利等级化原则、公私分离原则、专业化原则、全职原则、一般性原则；基本特征：专业化分工、等级制、法定规则和非人格化。评价：近代社会破除蒙昧迷信、倡导科学主义需要一种不同以往的社会组织结构来促进生产力的发展，韦伯的理性官僚制回应了这一要求打破了神权、君权对民众思想的桎梏，也适应了大工业生产与行政管理等复杂化的客观需要以“功绩制”为导向的文官制度逐渐得以建立一类特殊职位的出现——秘书、参谋或行政助手案例：上海第一秘秦裕案问题思考：你如何看待秘书这个职位的作用？干部选拔任命过程中的“带病提拔”现象有什么危害？这种现象出现的根源是什么？如何避免干部选拔中的“带病提拔”现象？试从制度层面谈谈自己的看法。三、传统之科学管理理论科学管理理论以美国管理学家泰勒（FrederickW.Taylor）和法约尔（HenryFayol）为代表。泰勒的科学管理主义法约尔的管理过程思想古立克：七功能说孔茨（HarlodKoontz）官僚组织理论采用理性逻辑进行组织结构设计，科学管理研究的方向则从实验总结达成效率的生产管理技术，再上升为组织理论。古典学派关注的焦点是“效率”和“经济”。管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。四、传统之行为科学理论福莱特（MaryParkerFollett）在理论上的动态承接；梅约（Mayol）与霍桑实验著名霍桑实验，证实了人不是单纯追求经济利益的，生产效率主要取决于士气的高低。霍桑实验用“社会人”的概念取代了“经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学。16霍桑实验的结论：社会与心理因素；《工业文明中人的问题》（1935）

-社会人

-生产效率相关因素

-非正式组织

-……焦点：工作群体的社会关联因素巴纳德的非正式组织理论马斯洛的需要层次理论非正式组织：个人联系和相互作用的集合体、以及人们相互交往结成的群体，是模糊、无结构、不定型的；非正式组织与效率；非正式组织对管理的影响。麦克格雷格尔的X、Y理论重视组织成员需要、管理方式、人际关系、动机与成就、激励与个性等重要课题的行为科学理论为管理学理论发展开辟了另外一个方向，许多学者开始使用行为主义观点与方法研究行政管理现象，以决策理论最有影响。五、传统之决策理论西蒙（H.A.Simon）的有限理性与满意原则

他将其他学科引入，使得公共行政学研究呈现跨学科特征；《行政管理谚语》（1946）&《行政行为：行政组织中决策程序的研究》（1948）:

*决策应成为研究的关键*管理=决策*实际决策过程中，决策者不太可能有明确界定、精确评估的目标*按照“满意原则”挑选决策方案*决策分为程序化决策和非程序化决策林德布洛姆（CharlesE.Lindblom）的渐进主义决策理论20《艰难求胜的科学》（1959）、《政策制定过程》（1968）；存在两种截然不同的决策模式，一种是“理性综合方法”或“根本方法”（synopticanalysis），另一种是“连续有限比较方法”或“分支方法”（incrementalanalysis），行政决策实际上包含对应的5个特征，即渐进的；不全面的；进行连续比较的；对各种方案的选择是“满足”标准；最终决策是折衷性的。政策制定主要是对以往政策的修正。传统理论述评古典公共管理理论起始于对“三权分立”制度和政党分赃制的批评，经过政治与行政二分法、官僚制理论、科学管理理论，然后吸收行为科学理论，最终归结于有限满意和渐进主义决策理论。整个古典时期的理论都处在一个“封闭式系统之内”，形成一个以层级制的金字塔形官僚组织结构为核心，追求理性、专业化、法治化、效率至上的框架体系。21理性官僚制的弊端等级制与民主制有矛盾；严格的法制会扼杀官员的创新精神；太重视行政过程效率，而忽视行政产出绩效

问题思考与讨论理性官僚制饱受诟病，但为什么在政府和大规模企业组织中依然有着强大的生命力？官僚制饱受谴责组织社会学政治经济学公共行政管理学发生消极的、机能障碍式情况受训式无能、目标失落官僚机构病理情况非市场组织，依靠拨款纵向的权威强制结构规避市场竞争公共性、政治性与效率的矛盾公平、自由等价值理性对效率的牺牲公共服务精神与公共责任程序但其惊人的生存力证明自身的不可替代性各国行政改革未超出官僚制框架改革的逻辑起点：组织结构与形式&效率过渡之系统理论系统论之前的系统视角尝试贝塔朗菲（Ludwigvon

Bertallanffy）系统论的观点系统是什么？系统管理是什么？“系统”是一种有组织的综合整体，是功能上有联系的要素组合，不断与外界进行物质能量交换、维持自身稳定；一种持续进行把一定投入转变为产出的循环过程。

系统管理是一种管理方式，将组织各个部分、各种资源按照系统要求进行组织和应用。系统论对公共行政研究的影响有效思维方式传统理论下的公共管理系统系统论下的公共管理系统詹姆斯.汤普森（James.Tompson）（1967）行政生态学：约翰.高斯过渡之权变理论、超Y理论权变理论（Contingencyapproach）理论基础适应性系统理论强调权变关系是两个或更多变量的函数关系基本观点：是系统理论和经验管理学派的观点，系统理论为之提供了直接的理论模式和分析手段，而注重特定情景下不同管理经验、否认任何“普遍使用管理准则”的经验主义则为之提供了随机应变处理管理问题的技巧。

“超Y理论”（SuperTheoryY）是权变理论的经典代表约翰.莫尔斯（J.J.Morse）和杰伊.洛希（J.W.Lorscn）《超Y理论》（1970）、《组织及其他成员：权变法》（1974）主要观点：（1）人们为了实现胜任感而加入组织，基于对胜任感的不同实现方法，管理要求和方式有X、Y理论管理方式之别；（2）组织结构、管理层次、职工培训、工作分配、工资报酬和控制水平等都要随着工作性质、工作目标及人员素质等因素而定，才能提高绩效；（3）不存在什么一成不变的、普遍使用的、最佳的管理方式。过渡时期理论述评社会背景众多社会背景与社会矛盾传统管理理论束手无策系统理论和权变理论推进公共行政学重新认识公共部门与社会、政治与行政的关系，提出和形成两种彼此相关和理论新公共行政学公共政策分析注重政治与价值关系探讨，将政府与公职人员的伦理观与价值观、社会正义与公平等作为核心观念和关键性问题，突出“公共”性质，主张构建政府组织新形态、民主行政等。公众对政府提出了转变政策、摆脱困境、维护社会正义与公平等等强烈诉求，其关注焦点逐渐转变为与自身切身利益相关的公共政策问题、公共服务问题与公共管理问题；诸多学科为公共政策学科的形成提供了一定理论基础和实用技术。正是在公共政策学科和科学管理的影响之下，20世纪80年代早期出现了一种公共行政范畴内的技术性领域——公共管理（PublicManagement）。现代时期的公共管理理论研究范式的转变传统公共行政学新公共行政学公共管理学1964，戴维.伊斯顿《政治学的革命》新公共管理运动一、现代理论之公共选择理论研究背景与起源公共选择理论（Publicchoicetheory）产生于20世纪40年代末，到60年代末形成一种学术思潮。市场失灵与政府失灵的存在阿罗(Arrow)、布坎南（Buchanan）、图洛克等人创立了公共选择理论（publicchoicetheory）、丹尼斯.缪勒（DennisC.Mueller）政府失败政府失败（Governmentfailure）是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所涉及的一个主题，也是公共选择理论的一个核心论题。政府失败是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷？对这些问题的回答就构成了公共选择理论的“政府失败论”。

1.公共决策失效。相对于市场决策而言，政治决策是一个更加复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决策失效。在布坎南等人看来，导致公共决策失误的原因是多方面的：（1）社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。（2）即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。（3）决策信息的不完全性。（4）选民的“短见效应”。（5）选民的“理性而无知”。

2.政府工作机构的低效率。（1）缺乏竞争性压力。（2）没有降低成本的激励机制。（3）缺乏监督信息。

3.政府的内部性与扩张。政府的内部性（internalities）是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。以美国为例，1929年美国政府的总开支占国民生产总值（GNP）的10%，而在1949年占23%，1987年占34%。

4.政府的寻租活动。寻租（Rent-seeking）活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。现代社会中的寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。常见寻租行为政府的特许权政府规定关税进出口配政府采购辽宁省抚顺市财政局办公室采购苹果公司的新产品iPodTouch4当U盘政府采购网站招标公告：购7个itouch4当U盘用2300RMB/个；采购的单位是抚顺市财政局办公室，用途为办公设备。iPodtouch4“是在全世界广受欢迎的便携游戏装置，主要功能是听音乐和玩游戏，其次还包含了无线上网、看电影、视频聊天、拍照等其他功能，几乎所有功能都是为娱乐所设置。4000多块钱一套的城管制服、天价绿化树，每棵26万元铁道部副总工兼运输局长张曙光大权独揽：分管铁路装备购买和招投标，还负责高铁技术引进。张在中国高铁技术引进谈判中，任首席谈判代表，有“高铁第一人”之称。有网络传言称，张曙光是刘志军实施贿赂、分配高铁工程的执行者。张曙光发妻在美国洛杉矶有三处豪宅，在美国和瑞士有存款28亿美元。寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源；作为一种非生产性活动，它并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；它也导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。“政府失败论”对于公共管理学具有十分重要的启迪作用，具体表现为3点。公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。公共选择理论试图把人的行为的这两个方面纳入一个统一的分析框架，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的经济与政治行为，从而拆除了经济学与政治学的传统壁垒。

公共选择具有3个规定性：第一，集体性。第二，规则性。第三，非市场性。政治市场和经济市场在交易上存在着3个重要差别。公共选择理论对公共管理学的3个理论启示。什么是公共选择理论？布坎南缪勒“公共选择论只是明确提出公共经济一般理论的一种努力，它可以帮助我们在集体选择方面从事人们长期以来在市场微观经济学方面所做的事情，即用一种相应的尽可能合适的政治市场运转理论来补充商品或服务的生产与交换的理论。”“非市场决策的经济研究”什么是公共选择理论？是西方新自由主义经济学的主要流派之一通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。它将经济学的基本方法——市场交换关系引入西方政治过程分析，认为实际政治过程是各种特殊利益相互竞争与妥协的过程。可以定义为非市场决策的经济研究，或把经济学应用于政治科学。基本要点理论基点的两个假设理性经济人假设与政府失败将关注焦点转向有效秩序与制度的构建，进行非市场政治决策的经济研究经济人假设交易理论公共政策制定政府组织机构运行投票选举改革与社会利益最大化官僚制不如市场有效率，主张以个人自由和效率为出发点的个人选择最大化

交易费用理论（Transactioncosttheory）交易费用理论，是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济学看来，所谓交易费用是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。交易费用理论关注的焦点，是如何降低交易费用。交易费用的概念，首先是由科斯（RonalH.Coase）于1937年提出的。科斯将交易费用定义为运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。科斯用交易费用的概念来解释为什么会出现企业。科斯认为，企业从一个专业化的交易经济中出现的主要原因，在于利用价格机制是有成本的。当企业出现以后，依靠价格纽带形成的交易关系，就被企业内的契约关系所代替，外部问题被“内部化”了。原有的市场交易以及由此导致的交易费用被企业内协调和组织费用所代替。从这个角度出发，企业被看成是价格机制的替代物。由此可见，在科斯的理论中，经济资源的配置机制既可以是市场又可以是企业，在市场上，经济资源可以通过价格机制引导配置，在企业中，经济资源也可以通过组织活动进行计划配置。企业的起源就是由于组织协调比价格协调更为有效，即节约了交易费用。

当企业规模扩张达到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管理费用等于别的企业组织这项交易的费用，静态均衡就实现了。这时，企业与市场之间的规模边界也就确定下来。公共选择理论的核心思想“个人为一切问题的起点”，官僚个人只是为了寻求个人福利而不是是公共利益最大化；政府和官员行为是可以假定的；最好的结果是市场力量作用最大化；公共服务领域内政府的作用应当相应减少；允许市场竞争与选择。西方国家的公共行政改革实践公共服务私有化……英国的“新右派”改革在私有化等市场驱动力前提下，引入企业管理工具，大幅度地提升了公共部门服务和产品的质量。表现出在实务上的市场和企业管理偏好辅助案例十堰市公交停运风波如何看待公共交通等公共服务私有化改革之路？十堰市公交民营化改制失败的根源到底是什么？在公营企业民营化改制过程中，政府应当如何承担职责才能避免民营化改制初衷的偏离?苏州古建筑市场化之路二、现代时期之新公共管理理论公共选择理论新公共管理理论政府失败理论市场机制的回归新公共管理运动“新公共管理”出现的时间新公共管理的别称胡德（Hood，1992）对“新公共管理”（NewPublicManagement,NPM）系统化阐述三个基本要素七个基本要点八个基本特征基本要素基本要点基本特征59管理主义或新泰勒主义（New-Taylorism）的效率理念；效仿私营企业的管理技术与工具；新公共管理是具有效率的、回应的、顾客导向的手段（1）强调公共政策领域的专业化管理；（2）强调明确的组织绩效标准和精确测量；（3）格外重视产出控制（OutputControls；（4）强调公共组织内部由聚合趋向分化，主张破除单位之间的藩篱，建设网络型组织；（5）公共部门引进市场竞争机制；（6）重视、强调运用私营部门管理方式；（7）强调资源的有效使用。（1）采取理性途径（RationalApproach）处理问题；（2）通过重新设计组织结构，使政策与行政分离；（3）官僚体制组织更加扁平化，提倡授权；（4）发展绩效衡量指标；（5）变革公共部门组织文化；（6）运用人力资源管理技术，淡化集体主义色彩，持续进行结构与组织变革；（7）建立具有弹性、回应力和学习能力的公共组织，发展“公共服务导向”；（8）契约/合同关系（ContractualRelationship）其核心精神是以私营企业的优越性、公私管理手段的共同性作为假定前提，将市场机制和企业管理策略引入公共部门和公共管理当中；其目标是取代传统官僚制模式，明确政府“掌舵”而非“划桨”。新公共管理理论与美国“新治理”政府再造计划解除过度管制、引进市场机制……具体方法61（1）强调与NPO建立联盟关系，公私部门合作提供公共产品；（2）鼓励民间部门参与公共服务生产，强调决策过程分权化；（3）公共行动重点在于任务而非方案，在于实际绩效成果而非预算盲目投入，在于投资而非花费，在于认识到顾客需要胜于机关本身需要；（4）强调品质胜于效率。新公共管理理论的优缺点公共企业在发展中国家通常是失败的，但民营化存在一些特殊问题从官僚制到市场转变可能意味着产生腐败风险没有法律规定和强制执行合同的规范，在政府提供服务向采用合同方式的转化中出现问题存在着另一种都必须遵循的单一发展模式政治化问题可能更严重潜在期望值过高的问题三、现代理论之新公共服务理论新公共管理理论的回顾新公共管理理论遭遇的批评查尔斯·泰勒尤尔根.哈贝马斯罗伯特.丹哈特夫妇卡特森.格里夫等政府弊端源于政府与公民之间遥远的距离，根本出路是“重新连接中断的沟通、决策、与影响管道，将人民与政治系统更紧密地连接在一起”。恢复针对公共事务自由批判的社会氛围，才能够获得公共管理的合法性“商讨性民主”新公共管理理论的自我修正“公民第一”理论及其理论基础政府的作用：”划桨”？&”掌舵”？&”服务”？公务员的职能

公民参与的改革“公民参与”理论什么是新公共服务理论？新公共服务理论的矛头指向通过“服务而非掌舵”对“掌舵而非划桨”的替代试图重新确定政府与社会、公务员和公民之间的关系。新公共服务理论的核心观点指“关于治理体系中公共行政官员角色的一系列思想，而且这种治理体系将公民置于中心位置”，提出政府职责是“服务而非掌舵”。政府应当通过民主行政和市民社会构建具有完整性和回应性的公共机构，实现“服务”对“掌舵”的取代新公共服务理论对新公共管理的批判和超越主要体现在以下几个方面：公共管理者是企业家吗新公共服务认为在企业家精神的这种足智多谋之外，不应该忽视其暗含的其它意义。民主与公平优先还是效率优先新公共管理把“三E”作为自己价值的基础，忽视了公共管理中人对公平愿望的要求，无力担负起公共行政捍卫民主与公平的政治责任，也无法实现道德水准的责任。是“顾客”还是“公民”公共服务的消费者不仅仅是“顾客”，他们更重要的是“公民”。追求个人利益还是公共利益理论起源民主社会的公民权社区和市民社会组织人本主义组织对话理论新公共服务理论的基本要点服务而非掌舵公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭，而是在于帮助公民表达和实现他们的共同利益。追求公共利益公共利益是管理者和公民共同的利益和责任，是目标而不是副产品。政策制定过程是战略地思考、民主地行动符合公共需要的政策和计划，只有通过集体努力和协作的过程，才能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。公民的积极参与，各方的力量集中服务于公民而非顾客政府与公民之间的关系不同于工商企业与顾客之间的关系。责任并不是单一的新公共服务要求公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值、政治行为准则、职业标准和公民利益。现实性和复杂性重视人而不仅仅是以量评价人如果要求公务员善待公民，那么公务员本身就必须受到公共机构管理者的善待。超越企业家身份，重视公民身份和公共服务公共行政官员并不是其机构和项目的业务所有者。政府为公民所有理论简评新公共服务理论提出和建立了一种更加关注民主价值与公共利益，更加适合现代公共社会和公共管理实践需要的新的理论选择；

1.吸收了传统公共行政的合理内容，承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值，但摈弃了新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷；

2.把效率和生产力置于民主、社区、公共利益等更广泛的框架体系中，

3.对传统的公共行政理论和目前占主导地位的管理主义公共行政模式都具有某种替代作用。

4.有助于建立一种以公共协商对话和公共利益为基础的公共服务行政。四、现代理论之公共治理理论治理理论的缘起时间别称：后官僚制理论理论背景自治理和多中心治理理论

什么是治理？治理理论在企业管理与公共管理领域的应用公司治理：1984年公共治理：1989年

治理（governance）相对于统治（government）而言；治理强调政治管理过程，统治强调政治统治；

20世纪90年代以来的新含意：权威来源与运行方式经过理论家的阐释研究、以及西方国家与国际组织的政治与行政实践的运用和检验，治理理论成为了指导现代西方公共管理实践的一种崭新理论，被视为替代传统政府统治理论和市场模式的新理念，又被称为“公共治理理论”。何谓治理？治理是个人、公共或私人机构管理公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。“治理意味着统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件不同于以前，或是以新的方式统治社会”（罗伯特．罗茨）**多元主体及其关系**公共事务、公共资源配置**政治权威和行政权力治理与善治的对比管理主体和所指对象的范围不同主体：以公共权力为后盾的公共组织或公务人员

政府或公共权力组织，其他的社区组织、志愿者组织和私营组织等等客体：社会生活的方方面面范围的不确定性管理手段方面的不同具有强制性的行政、法律手段为主，有时甚至是军事性手段，以实现对社会的强力控制除了国家的手段和方法外，更多的是强调各种机构之间的自愿平等合作。权力运行方向的不同运用政府的权威，对社会事物实行单向度的控制，管理对象接受和服从参与主体多元化，各个主体间协调和沟通。依托合作网络的权威，权力流动的双向或多向性追求目标和评价标准不同严明的法度、清廉的官员、高效的行政、良好的服务政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。治理研究的理论流派什么是善治（goodgovernance）？通过有效治理实现公共利益的最大化，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者最佳状态。

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