公共管理学第二版教学课件第十一章 公共管理的规范

公共管理学（第二版）重点问题●法治与德治●管理伦理与公共管理伦理●促进型立法与新行政法●公共管理伦理的治理功能●道德制度的建构第十一章公共管理的规范11.1治理演进与规范变革11.2公共管理中的法律11.3公共管理中的伦理治理演进与规范变革11.111.1.1从法治到德治所谓法治就是依法治理，是指法律制度在社会治理中发挥基础性调节作用的过程。从人类的社会治理模式的发展来看，法治是一种较高形态的模式。与那种片面的以权力为基础的权治相比，法治在社会秩序的获得方面更为有效。法治就是依靠法律的治理，同样，德治则是依靠道德的治理。“法治”和“德治”，在国家治理的层面体现为“依法治国”和“以德治国”，而在社会治理中体现为依法、以德进行治事、管理。11.1.2公共管理的伦理精神伦理精神是在人类社会的历史发展中形成的由社会整体所承载的文化心理状态，它对一个社会或一个历史阶段中人们的思想和行为具有指导意义，是一种无形的规范，能够发挥把人的社会生活整合成有机性的和谐整体的作用。20世纪80年代，人类社会的后工业化迹象变得越来越明显，在工业社会中所建立起来的管理型社会治理模式日益显现出不能适应社会治理要求的问题，公共管理就是在这一历史条件下产生的。就公共管理产生的历史背景来看，人们已经不满足于由法律规则体系的普遍性所提供的人们之间的形式平等关系，而是要求深化到实质平等的层面。人的实质平等是可以归结为社会公平、正义和公正等价值的实现的。11.1.3管理伦理与公共管理伦理公共管理中的伦理和道德可以直接追溯到管理活动中的伦理和道德上来。显然，管理的性质决定了管理活动中存在着伦理的问题。首先，管理的本质是协调。其次，管理的终极目标是促进人的完善和发展。单最后，管理活动是与环境互动的过程。如果说，私人部门中的组织为了利润目标的可持续实现，需要在管理过程中关注伦理的问题，那么，公共管理的性质决定了它更应当把伦理的问题放在第一位。第一，公共管理的根本性目标是为了社会的健全和人的全面发展，这一目标决定了公共管理必须基于伦理精神去开展一切社会治理活动。第二，公共管理活动的开展也是公共权力的行使过程，而公共权力的行使需要受道德规范的制约。第三，公共管理在治理过程中有着明确的服务导向特征，而且，公共管理体系所拥有的就是一种服务结构。第四，公共管理的个性化特征决定了公共管理者必须拥有伦理精神和道德意识。公共管理中的法律11.211.2.1促进型立法的兴起公共管理是一种实现了德治与法治相统一的治理模式。它虽然崇尚德治，却并不排斥法治，而在德治的统领下，公共管理中的法治也获得了新的内容，在许多方面都呈现出了不同于管理型社会治理模式中的法治的特征。在法治模式中，政治意志通过立法机关的立法活动得到表达，其他所有国家机关的治理活动都必须以此为依据。在类型上，这种立法属于“管理型立法”，是服务于国家机构的内部管理以及政府对社会进行管理的需要的。在很大程度上，法治就是依据法律进行管理，立法机构与执法机构、执法机构与执法对象之间所存在的是一种基于法律的管理与被管理的关系，在这里，管理者与被管理者严格区分，而随着公共管理的兴起，多元主体关系出现，管理者与被管理者的对立开始被打破，管理型立法也开始让位于一种“促进型立法”了。11.2.2新行政法的生成公共管理是一种实现了德治与法治相统一的治理模式。它虽然崇尚德治，却并不排斥法治，而在德治的统领下，公共管理中的法治也获得了新的内容，在许多方面都呈现出了不同于管理型社会治理模式中的法治的特征。在法治模式中，政治意志通过立法机关的立法活动得到表达，其他所有国家机关公共管理的兴起，多元主体关系出现，管理者与被管理者的对立开始被打破，管理型立法也开始让位于一种“促进型立法”了。11.2.3法律功能的变化在公共行政向公共管理转型的过程中，法律形式的变化体现为促进型立法的兴起与新行政法的生成，与这一变化同时发生的则是法律功能的变化。事实上，作为现代社会治理的基本依据，法律的功能总是随着社会治理方式的演进而不断发生着变化。公共管理中的伦理11.311.3.1公共管理中的伦理关系与道德规范公共管理中的权力关系是由公共管理组织结构所决定的领导与被领导、命令与服从的结构性联系。公共管理中的法律关系则是由国家法令和公共管理中的内部章程、规定等所确立的制度性关系。与这些关系不同，公共管理中的伦理关系是建立在一个社会所拥有的普遍人际关系和行为准则基础上的，是体现在公共管理活动中的价值关系。具体地说，公共管理中的伦理关系也可以看作人们在公共管理这一职业活动中建立起来的一种客观联系，公共管理的特征和公共管理组织的群体性特征决定了这种伦理关系的客观内容。伦理关系法律关系权力关系11.3.2公共管理伦理的治理功能第一，公共管理伦理是“公意”不受歪曲的保证。第二，公共管理伦理是公共利益实现的保证。第三，公共管理伦理保证了公共管理体系及其活动的开放性和公开性。第四，公共管理伦理是公共管理者在合作治理过程中的自主性的保证。11.3.3公共管理中的伦理关系与道德规范社会治理是一种制度化的政府行动，而政府与制度都是有历史的，在不同的历史时期，政府及其所依据的治理制度都有着类型上的差异。在农业社会中，社会治理主体是统治型政府，其治理制度则属于“权制”，也就是权力制度；到了工业社会，统治型政府被管理型政府取代，相应地，“权制”让位给了“法制”，即法律制度；在后工业社会，管理型政府转变为服务型政府，政府的制度基础将是“德制”，它会与法制一道规范服务型政府的社会治理活动。复习思考题1.公共管理对伦理精神提出的要求有哪些？2.试论公共管理伦理对管理伦理的超越。3.简述促进型立法与管理型立法的区别。4.简述新行政法的特点。5.法律功能是怎样变化的？6.简述伦理关系与道德规范的关系。7.简述公共管理伦理的治理功能。8.简述公共管理中法制与德制的关系。阅读文献1.鲍曼.后现代伦理学.南京:江苏人民出版社，2002.2.博登海默.法理学：法律哲学与法律方法.北京:中国政法大学出版社，1998.3.弗里曼.合作治理与新行政法.北京:商务印书馆，2010.4.哈特.法律的概念.北京:法律出版社，2006.5.库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径.北京:中国人民大学出版社，2001.6.李艳芳.“促进型立法”研究.法学评论,2005(3).7.王伟，鄯爱红.行政伦理学.北京:人民出版社，2005.8.张康之.公共管理伦理学.北京:中国人民大学出版社，2007.9.张康之.公共行政中的哲学与伦理.北京:中国人民大学出版社，200