关于公交运营成本规制管理的思考

一、公交成本规制管理的现状2016年国务院发布指导意见，再次明确“公交优先战略”，为落实公交优先战略，各地纷纷出台多项措施予以支持。公共交通是面向社会、面向群众，为广大市民提供出行服务的公益性事业。公交票价由政府核定，而公交企业运营成本是由企业管理，受市场调节。公交企业自主经营、自负盈亏的能力有限，离开了政府补贴，将很难生存。自2006年深圳首个推出公交成本规制，各地方政府都进行了成本规制管理，但大多公交企业未能很好地控制企业的运营成本，致使公交企业的损失越来越严重。因此，政府如何科学评估公交企业经营管理状况，公交企业如何做好成本控制，乘客如何参与外部监督，这些都是关系到公交成本规制有效性的核心问题。如果不解决这些问题，“公交优先”将陷入困局。(一)公交成本规制公交企业负责具有公益性的公交出行服务，接受政府指令性的公交任务。因此，政府财政部门应对公交企业产生的政策性亏损进行补贴。随着公交运营成本的逐年提高，票价优惠政策幅度增大，高成本和低收入的利润倒挂问题越来越突出，财政部门对公交政策性亏损补贴压力逐年增大。同时，在当前轨道交通、网约车、私家车等多样化出行方式的影响下，公交自身吸引力下降明显，客运量逐年下降，导致公交企业的亏损已经成为政府及企业的巨大包袱。如何科学、合理地补贴公交运营亏损，成为困扰地方政府的重大议题。不少城市开始引入“成本规制”概念及方法，推进公交补贴机制改革，做好公交运营成本的预算与核定，改变以往“逢亏必补”问题。1.成本规制思路成本规制是指科学界定运营成本范围及其标准，并以此调整和测算财政补贴的政策。它是财政预算的基础，是财政补贴标准的关键依据。成本规制的思路主要分为六步：一是规范公交业务独立核算。相关政府部门和公交企业协商确定公交成本规制的具体范围，对“公交业务成本”进行独立核算；二是明确成本规制范围。成本规制范围不仅包括规制成本，还包括规制收入，按照收支两条线对其进行分离；三是明确收入分类。对客票和其他业务收入进行规制，通过切实有效的激励约束机制鼓励公交企业挖潜增收；四是明确规制成本标准值。根据因素分析法，确定每项成本的主要影响因素，建立合理的成本测算公式，确定各项规制成本的标准值；五是制定补贴方案。厘清政企责任，明确补贴范围，确保事权、财权相匹配。健全公交运营成本、补贴核算体系，加强对政府补贴资金绩效管理；六是考核机制。制定公交企业安全生产和服务质量考核方案，将公交企业的成本控制和客运质量管理形成统一整体，提高公交运营补贴的资金使用效益。2.成本规制对象根据“公共服务、公益目的”和“市场服务、赢利目的”的原则合理界定公交业务和非公交业务，分别进行财务核算。对非公交业务加强改革举措，完全遵循市场原则，改变原有公交主业支持非公交业务的状况，按照自负盈亏原则开展各项业务，逐步实现扭亏为盈，减少财政负担。对于公交业务产生的政策性亏损，要以成本规制下的规制成本和规制收入为依据核算补贴额。一是规制成本。将规制成本的内容分为三类，分别是运营成本、期间费用及税金及附加。其中，运营成本包含人工成本、维修维护费、折旧费、事故损失费保险费、安全费、燃料消耗费等；期间费用包括管理费用和财务费用；税金及附加包含教育费附加、城建税等等。二是规制收入。在规制管理过程中，判断某项收入是否纳入规制范围取决于公交企业收入的取得是否使用公共资源。因此，需区分企业经营性业务和公益性业务，区分企业经营性资产和公益性资产，并合理分配规制比例。3.成本规制考核体系政府有关部门应当定期组织服务质量绩效考核，监督、推动服务质量的不断提升。建立完善的公共交通基本服务数量和质量考核机制与激励机制，绩效考核结果直接与财政补贴挂钩，为推进政府购买公共交通服务奠定坚实基础。公交客运服务质量是成本规制及政府补贴的落脚点，要建立一套完整的考核体系，包含考核内容、考核指标、考核评价和考核结果运用等内容。4.成本规制职责分工为保障公共资源的有效供给，为市民提供更优质的出行服务，政府部门负责补贴办法制定、服务质量考核、外部监督检查等工作。公交企业作为运营主体，主要负责公交运营、成本控制、成本及收入核算等工作，保证运营供给的稳定性及服务质量，提升内部运营和管理效率。(1)政府有关部门的责任。交通运输主管部门负责公交财政补贴资金的预算编制；聘请有资质的第三方审计机构对公交公司整体经营情况、运营成本等进行审计和绩效评价；组织企业申请补贴资金并进行初审、提供资金分配依据等工作；负责对公交企业进行运营和服务质量考核。财政部门负责牵头制定公交运营成本规制管理办法、质量考核办法和激励机制，将公交运营补贴资金纳入年度预算，及时做好资金的安排和拨付工作，组织开展预算绩效管理工作。发展和改革部门负责公交行业运营成本的监审及核定工作。审计部门负责对公交运营补贴使用情况进行监督和检查。(2)公交运营企业的责任。公交企业应建立健全内部管理机制，明确职责，加强资金管理，完善内部管控机制，做到专款专用、控制成本、厉行节约，确保经费支出合法、合规、合理。公交企业应按现行财务会计制度对公交财政补贴资金进行核算，规范账务处理。配合交通运输部门、财政部门、审计部门等政府有关部门开展的行业管理、财务审计、考核评估和监督检查等工作，并对所提交材料的完整性、真实性、规范性、合法性负责。(二)公交企业成本管理公交企业成本管理是成本规制的基础，政府部门在制定成本规制标准时，通常要依据以前年度公交企业成本数据。因此，企业成本管理的水平直接影响了成本规制政策补贴标准的可靠性。1.操作方法公交企业成本管理需要企业运用以成本会计为主体的各种核算方法，预估成本限额，按限额支出各项成本和费用，将实际成本与成本限额进行对比分析，评估经营管理绩效，纠正偏差，提高工作效益，实现低于预期的成本限额。2.现实情况公交企业由于“等、靠、要”的后遗症，成本管理水平比较薄弱，存在一下常见问题。首先，未形成全员成本控制理念。大多数公交企业的成本控制观念都仅限于管理层，没有将成本控制理念与基层员工进行充分的传达与灌输。而一线员工才是落实成本控制机制的关键，他们掌握有哪些成本可以控制以及如何去控制成本。其次，成本控制不到位。在关注人力成本和燃料费用等大额开支的同时，也要关注小数额支出的合理性，从而保证企业资源配置的有效性。最后，财务管理基础薄弱。有的公交企业还在运用重传统的财务管理方式，不重视当今出行方式的增加和出行需求的变化，简单的会计系统已经不能为全面成本管理提供所需的信息，无法实现全面的成本控制。3.兼顾质量从政府购买公交服务的概念来看，公交企业作为公交运输服务的供应方，应当保证公交供给的效率和服务质量。公交企业成本管控不能单纯通过成本压降实现，要综合考虑社会效益、民生保障，通过推动一揽子措施落地，最终达到科学降本增效的目的，实现企业运营与公益属性的有效结合。(三)社会公众参与情况按照利益相关者理论，公交服务必须同时兼顾社会公众、公交企业及政府三方利益。社会公众是公交服务的最终购买者，也是公交客运质量的体验者，对于公交服务质量的评价，公众最有发言权。社会公众希望能享受到优质的公交服务质量以及可承受的公交票价，他们更关注社会效益。因此，公交服务质量的提升离不开公众的参与。政府作为公众的代理人，在成本规制政策中设置了公众满意度、运行安全性、有责投诉率等指标，来引导公交企业重视社会公众意见，提高公交运行质量，实现公共交通为公众服务的目的。二、公交成本规制管理的问题目前，公交运营成本规制管理存在核定标准不合理、公众参与机制不健全、补贴认定程序复杂的问题。同时，公交企业缺乏内部成本节约激励机制，信息系统也不完善，不利于发挥财政资金效益，也不利于城市公交行业的健康发展。(一)规制成本标准不合理公交运营成本规制是政府部门对公交企业进行财政补贴的监管手段，也是构建政府购买公交服务制度体系的重要配套文件。大部分城市的成本规制方案中，补贴标准值是按照企业历史数据来确定，通常是采用近三年公交企业成本数据的平均值来设定。受客观条件变化的影响，这种确定标准值的方法缺乏科学性，未能将企业成本管理水平提高、政府对环保要求提高、运营车辆技术改造升级和车辆报废年限变化等因素予以充分考虑。此外，由于维修保养等耗材价格波动较大，公交企业实际支出会与按照历史成本法设定的标准值存在很大差异。(二)人员激励办法难落地很多城市在设定公交成本规制办法，都考虑了政府对公交企业成本节约的激励兑现措施。但是，公交企业内部的成本管理激励办法却难以落地，这不仅与公交企业的企业文化有关，也与其成本管理水平有关。实践中，往往出现成本核算水平达不到激励机制要求的现象，特别是作业成本管理精细化程度不够。每个车间、每个中间产品和服务的成本核算还不够准确，无法确定不同岗位人员的成本节约目标，导致全员成本管理的意识不强。(三)数据支持系统不完善公交企业利用大数据分析进行成本管理尚不成熟，现有数据系统无法为成本管理和成本规制提供可靠的数据支撑。公交企业成本项目本就繁杂，如车辆及场站维护成本，该成本分为企业维修维护和委托外部单位维修维护。这类成本涉及到车辆使用年限和公里数、场站设施维护频率及维护数量等数据。另外，公交企业成本管理对成本实时分析和调整的要求较高。很多公交企业的基础数据统计还不完整，大量数据还需要通过人工统计和梳理，管理时效性和数据真实性较差，不利于成本动态管理，不能完全满足成本管理对数据质量的需要。(四)公众参与机制不健全公交企业服务的对象是民众，而在成本规制政策制定、年度绩效考核和外部监督环节，都缺少社会公众的参与。对于乘客来说，驾驶安全、服务热情、车次密度和乘车体验等都很重要。但是，在成本规制办法中往往关注驾驶安全性和车次排班合理性，缺少对公交企业“软实力”的量化要求，未能突出民众的乘客体验。另外，行使外部监督职责的往往是政府部门或者第三方机构，而由乘客参与监督检查的常态化机制尚未建立。(五)财政补贴认定程序复杂结合具体实践可以发现，目前各地出台的公交成本规制办法设置了相应的财政补贴认定和计算方法，但是在财政补贴拨付的过程中，由于补贴认定的流程较长、环节较多，造成补贴到位往往存在一定的滞后性。这就使得一些公交企业在经营过程中内部现金流不足的压力。为了维持企业正常的经营运转，部分公交企业选择向多个外部主体借贷，随着负债率的提升，公交企业整体的财务风险也不断增加，影响了企业的良性经营。三、公交成本规制管理的改进措施基于上述成本规制管理的不足，笔者认为应从以下五方面着手，完善成本规制政策和补贴认定程序，落实公交企业成本管理责任，提高公众参与度，达到既帮助公交企业缓解成本压力，又能够真正推动城市公交发展的效果。(一)设置成本规制浮动指标要不断完善成本费用规制的范围和内容，重视规制标准值确定，打造成本规制指标值浮动调整体系。对指标值的变化进行弹性分析，确定影响成本规制指标浮动的关键因素，包括正向因素和反向因素。所谓正向因素，如社会平均工资提高导致人工成本提高。反向因素即影响指标值减少的因素，如随着维修工作效率和维修水平提高导致维修工时减少及维修配件毁损率降低，进而影响维修成本。(二)深化成本节约责任制成本节约责任制要触及到每个工作岗位，将公交企业成本节约责任履行情况与员工绩效工资挂钩，强化全员成本节约意识。通过实实在在的数据将责任成本的计划和实际完成情况展示出来，对成本控制效果进行客观的评价，方便公交企业管理层准确及时地发现生产运营出现的问题，并有针对性地制定修正措施，强化和巩固成本控制，完善作业成本管控。通过公交企业全员目标的一致性和团队凝聚力保证企业成本管理工作的有效执行。(三)打造成本分析信息系统目标成本设置依据是否科学，关键要看基础数据是否完整和准确。公交企业需要将成本管理嵌入到企业办公信息化系统。将每个工作环节产生的基础数据自动抓取到成本管理系统，以便更好地服务企业成本管理工作。另外，成本信息反馈的及时性是成本控制的质量保证。因此，成本管理系统应及时向公交企业管理人员反馈成本管理工作取得的成绩以及存在的问题，以便指导成本管理后续工作。(四)拓宽公众参与渠道在成本规制政策制定和修改过程中，广泛征求乘客的意见，提高乘车体验方面考核指标权重。在对公交企业年度绩效评价时，政府有关部门要邀请部分乘客加入评审团，依据实际体验为公交企业的服务提出意见建议。政府要跟进公交配套设施建设情况，在公共交通建设中引入PPP模式，并对外公布交通建设预算信息及预算执行信息，接受市场与社会共同监督。(五)优化补贴认定流程政府应当从补贴认定程序和配