论我国食品安全制度的完善——以我国《食品安全法》为侧重点研究

OCATHESISSUBMITTEDINPARTIALFULFILLMENTOFTHEREQUIREMENTSFORTHEDEGREEOFJURISMASTERPERFECTIONOFCHINASFOODSAFETYTOOURCOUNTRY“FOODSAFETYLAW“ASTHEFOCUSOFCANDIDATEWUDONGQINMAJORJURISMASTERSUPERVISORASSOCPROFCAOMAOJUNHUAZHONGUNIVERSITYOFSCIENCETHESECONDCHAPTERONCHINASFOODSAFETYHAZARDSANDSOCIALROOTSSYSTEMROOT,REGULATORYMECHANISMOFCHAOSISANALYZEDTHETHIRDCHAPTERWILLFOCUSTOABROAD,REFERENCETHEII华中科技大学硕士学位论文UNITEDSTATES,THEEUROPEANUNION,JAPANANDOTHERCOUNTRIESANDREGIONSOFTHEFOODSAFETYPROTECTIONSYSTEMTHEFOURTHCHAPTER,THROUGHTOTHEDOMESTICRESEARCHANDUNDERSTANDING,THERELEVANTFOREIGNPROTECTIONSYSTEMFORREFERENCE,THISARTICLEONCHINASFOODSAFETYLEGISLATIONANDSUPERVISIONSYSTEMAREPROPOSED,INCLUDINGTHELICENSINGSYSTEMSUGGESTIONSONSUPERVISIONSYSTEM,PERFECTTHESUGGESTIONSANDTHEFOODRECALLSYSTEMISPROPOSEDTHISPAPERHOPESONCHINASFOODSAFETYSYSTEMANALYSISANDRESEARCH,TOSOLVETHEEXISTINGPROBLEMSOFFOODSECURITYTHROUGHLEGISLATION,BUILDPERFECTFOODSAFETYSYSTEMSTRENGTHENINGLAWENFORCEMENTANDSUPERVISION,LEGALTHEORYANDPRACTICALAPPLICATIONOFTHECOMBINATION,SOASTOFUNDAMENTALLYENSUREPEOPLESFOODSECURITYKEYWORDSFOODSAFETYSYSTEMPERFECTIII华中科技大学硕士学位论文目录摘要IABSTRACTII引言（一）选题的来源及意义1（二）选题的国内外研究现状及本文的创新点2（三）研究的方法及基本框架4一、我国食品安全问题概述（一）食品安全的重要性6（二）食品安全危害现状6二、食品安全事故发生的原因（一）食品安全事故发生的社会根源9（二）食品安全事故发生的制度根源10（三）食品安全监管机制混乱13三、发达国家食品安全制度的分析（一）发达国家食品安全制度建立的起源16（二）发达国家食品安全制度17（三）发达国家食品安全制度特色19IV华中科技大学硕士学位论文四、食品安全的立法标准与监督制度的完善（一）许可制度21（二）复杂严格监管体制23（三）食品召回制度27（四）媒体信息披露与监管31（五）企业自律对食品安全的作用32（六）增强消费者食品安全意识32结语34致谢35参考文献36V华中科技大学硕士学位论文引言（一）选题的来源及意义1、选题的来源长期以来，食品安全与老百姓的日常生活密切联系，一直是国内外人们特别关心的问题。在食品添加剂领域，我国对其安全性和必要性的讨论已经有很长一段时间。根据食品安全法的相关规定，我国对食品添加剂的生产实行许可制度，在生产食品的过程中，如确需使用食品添加剂，且经过风险评估证明安全可靠，方可列入允许使用的范围。换言之，在生产食品过程中，尽量不使用食品添加剂，即使使用也要格外慎重。但是，新版食品添加剂使用标准却规定在大米中可以使用三种添加剂，其中包括防腐剂。对于已经使用添加剂的生产者来说，只要市场上已经流通的食品短期内未对人体造成明显危害，添加剂还是可以继续被使用；对于以前没有使用添加剂的生产者来说，依据新标准，在适当情况下也可以使用添加剂，这就导致添加剂的使用变得宁滥勿缺。在食品小作坊方面，我国的食品小作坊遍地都是，普遍存在规模小、设备设施落后、随意添加添加剂、卫生差、不具备产品检测能力、布局散乱和政策真空、监管不力的现状。由此可见，无论是对我国食品添加剂安全性、必要性的争论，还是对食品小作坊的监管布局，都表明目前的食品依然面临严峻的安全问题，这些问题也反应出我国在食品安全的相关立法和监管体制上的缺陷和漏洞。作者通过社会调查，选择食品安全这一课题进行研究，希望通过对食品安全相关的法律问题进行分析，提出针对性的意见和建议，帮助解决目前出现的难题。这也是本论文选题的来源和初衷。2、选题的意义本论文选择我国的食品安全制度作为研究对象，有着深刻的理论意义和现实意义。本选题的现实意义在于一方面食品安全制度的完善与人民群众的日常生活和1华中科技大学硕士学位论文身心健康有着密切的联系。完善的食品安全制度能够保证食品从生产到销售及到餐桌都处于安全状态；能够保证危害食品及时被检测出，人们可以早点采取应对措施；能够保证在发生食品安全事故时，尽量减少损失，降低危害。在有效的食品安全制度的保护下，人们能够放心食用健康食品，保持愉快的心情，健康的体魄，从而能很好的学习、生活，为社会创造财富。另一方面，随着我国经济的发展，伴随食品的品种和数量的增加，食品安全方面的犯罪也越来越多，例如双汇瘦肉精事件、食品中添加塑化剂、蒙牛毒牛奶事件等，犯罪分子从中获得了高额利润，但是却危害了广大人民群众的身心健康。不断出现的食品安全问题，反应了我国食品安全制度立法和监督的不足，通过制定合理的法律法规、完善食品安全制度、规范行政执法措施，从而保证广大民众能够买到安全、健康的食品。本选题的理论意义在于法律制度的建立或者改革必须有充分的理论依据做为铺垫，对于食品安全制度的完善也不例外，同样需要理论的支撑。食品安全问题层出不穷，其原因多种多样。从立法方面看，我国没有对食品从生产原料、成品到外包装的每一个环节都作出详细的法律明文规定。执法方面，应确保严厉执法，以执法必严为中心，强化执法理念、严格执法方式，保障食品安全。法律监管方面，多部门交叉监管，职责不明确，导致食品安全事故频出。如今我国的许多食品安全问题，都可以归咎于法律监管的不足，例如，在大米中使用添加剂，按照不同的法律归不同的部门管理，按照农产品质量安全法，归农业部管；按照食品卫生法，归卫生部门管；按照食品安全法，归质监部门管，这就导致当大米中使用添加剂出现问题时，要么几个部门同时都来管，使生产者得到的惩罚不断重复，要么没有部门来管，使得生产者为非作歹。（二）选题的国内外研究现状及本文的创新点1、本选题的国内外研究现状无论是我国还是外国对食品安全制度都有详细的条文规定，虽然发达国家也经2华中科技大学硕士学位论文常会发生食品安全事件，但相对而言，发达国家的食品安全保障体系较为完整。刘雯、方晓阳在安徽医药杂志的美国食品安全监管体系一文中介绍，在美国，近年来，食品安全得到了快速发展并不断完善，成为世界上食品安全监管最为严格的国家之一。美国食品安全监管体系必须遵循以下原则非安全健康的食品不得在市场上流通；科学实验成果是作出食品安全监管决策的依据；执法责任由政府承担；任何企业必须遵守法律，否则将受到处罚；监管程序必须公开，便于公众监督。美国一方面建立了严格的监管体系，从食品原料的采购、加工、包装、销售和售后服务等各个环节进行监督。二是建立了食品召回制度，企业在得知食品出现安全问题后，应立即召回市场上已经流通的此类食品。三是加强食品安全风险的控制，任何食品企业必须制定实施食品安全防护计划。四是加大惩罚赔偿力度，明知故犯的人，将受到非常重的处罚。上海食品药品监管情报研究欧盟食品安全监管体系研究及启示一文中介绍，在欧盟，政府发布了欧盟食品安全白皮书，并成立了欧盟食品安全局以应对欧盟频频发生的疯牛病、禽流感等疫病，相关机构以该白皮书为依据，制定了食品安全方面的新的法律、法规，使食品安全体系有了新的框架。同时，欧盟建立了一个将欧盟委员会、欧盟食品安全管理局等相关机构连为一体的预警系统，大大提高了食品安全预警作用的效率。为了满足食品具有可追溯性，欧盟颁布实施了新的欧盟食品及饲料安全管理法规，该法规强化了对不符合标准的食品的召回制度，提高了食品进入市场的标准，突出食品在生产过程中安全的重要性。为了方便消费者对食品安全的监督，欧盟建立了信息发布制度，在认真审查和核对消费者的建议后，以诚实负责的态度向消费者做出说明，这有利于消费者维护自己的权益。江苏农业对外合作网一篇文章中提到，自从日本几年前发生疯牛病后，日本政府颁布了新的食品安全基本法，并且成立了负责风险评估的食品安全委员会。每一食品生产企业生产的食品，都有官方指定的条形码相匹配，以确定食品的身份，使得产品具有可追溯性。另一方面，日本和欧盟相似，也建立了消费者监督制度，虚心听取消费者的建议，并能够及时对消费者提出的疑问做出回答。相比欧盟的处罚制度，日本要严厉得多，在日本，企业一旦违法违规，就要受到刑法处罚和经济罚款，如果该企业是故意违法，就会被拉入社会道德体系黑名单，企业就会彻底垮3华中科技大学硕士学位论文台。在我国，自2009年6月1日起施行的食品安全法废除了原来的食品卫生法，新法增加了国务院食品安全委员会这一机构，改变了原来各部门没有统一的上级领导机构的状况，实现了部门之间级别明确，职责划分清晰的目标。同时，新法增加了食品安全风险监测与评估这一章节，吸取了几次重大食品安全事故的教训后，各部门不得不提高警惕，做到预防为主，将危害降到最低，甚至做到没有危害的发生。食品安全法规定由卫生部制定统一的安全标准，改变了原来的标准不一的现象，这也是本部法律的一个亮点。虽然食品安全法较原来的食品卫生法科学得多，但是并没有明显改变我国食品安全执法和监管政出多门、交叉管理的现状。2、本论文的创新点本论文的创新点在于针对食品安全法第八章监督管理措施提出了质疑食品安全法忽视了被监管的企业的主动性和参与性；监管主体之间的分工和职责规定不详细明确；监管部门的监管责任缺乏必要的制度约束；缺乏具体的、有针对的监管手段。同时，提出了解决措施提高被监管对象的主动参与积极性；监管主体之间的分工应当明确；制定严格的监管约束制度；监管手段应该予以明确。（三）研究的方法及基本框架1、本论文的研究方法本论文采用历史分析法、比较分析法来阐明食品安全执法、监督的现状和原因，提出缺陷并做改良建议。以期从中获得启示。历史分析法是运用发展、变化的观点分析客观事物和社会现象的方法。在本文中具体应用到食品安全法律制度中体现在如在农业时代，食品从田头到餐桌没有过多的中间环节，因而不存在食品添加剂问题，但在工业化时代这些问题尤为突出。比较分析法是指对同一类型的事物或问题进行分析，找出不同点，然后分析原因，在本文中的应用体现在如将国内外的食品安全法律制度例举出来，从而我国可以有效的选择借鉴外国好的食品安全制度，提高我国食品安全质量。4华中科技大学硕士学位论文2、本论文的基本框架在农业化时代，食品的生产流通环节简单，一般是种植者直接将田间动植物交与需要食用者，以换取一定的实物或者货币，因而不存在添加剂超标、滥用的问题。在工业化时代，食品安全问题尤为突出，工业化时代的食品从原料采集、生产、加工，流通、销售和售后服务等需要经过多个环节，食品的生产程序工业化，由此产生了添加剂适用以及其他工业化生产方式带来的问题。本文共分为四章，在第一章中对我国食品安全问题做了概述，指出了食品安全的重要性和危害现状；第二章对我国食品安全事故发生的社会根源和制度根源、监管机制混乱进行了分析；第三章将关注点转向国外，参考借鉴美国、欧盟、日本等国家和地区的食品安全保护制度；第四章，通过对国内问题的深入研究和了解，对国外相关保护制度的借鉴，文章对我国食品安全的立法标准与监督制度提出建议，具体包括对许可制度完善的建议，对监管体制完善的建议以及对食品召回制度的建议。本论文希望通过对我国食品安全相关制度的研究，解决目前存在的食品安全保护问题，促进我国食品安全体系的发展和完善。5“华中科技大学硕士学位论文一、我国食品安全问题概述（一）食品安全的重要性食品安全事件不断发生表明我国已经进入到食品工业化生产阶段，除蔬菜外，大多数食品是工业化产品，本论文研究的食品是工业化食品，这些工业化食品大多含有添加剂、防腐剂等物质，使用添加剂不当就可能危害人体健康，因此就需要有严格的法律规定添加剂的标准等，同时还需要食品安全监管部门的严格监管。本论文中的监管是对工业化食品的监管，不包括最原始的农田里的农产品的监管。食品安全指食品达到国家规定的卫生标准、营养标准、食品中的添加剂不得超标、不得使用法律规定的食品添加剂种类以外的添加物、不得对人体造成健康隐患。经济的发展、民族的兴旺、人民群众拥有健康的体魄都离不开安全、卫生的食品。民以食为天”，人们只有每天吃到健康可口的食品，才能保持积极乐观的精神状态，保持愉快的心情，从而能很好的学习、生活，为我国的经济发展和社会稳定、民族兴旺作出贡献。食品卫生、安全、合格可以提高我国食品在国际市场上的声誉，增强我国食品在国际市场上的竞争力，提高食品的出口量，有利于食品出口经济的发展。健康、卫生的食品对环境的保护也起到重要作用，卫生合格的农产品在生长过程中是不会滥用农药、化肥、催生剂的，少用或者不用这些药物不仅可以生产安全放心的无毒无害农产品，而且还保护了环境安全。保持食品安全，可以降低社会成本，因为食品一旦出现安全问题，社会各界就会花费大量的人力、物力、财力处理食品安全事故造成的危害后果，增加了社会成本。农民生产的农产品安全、卫生、达到相关标准，就会扩大市场对该农产品的需求，从而可以增加农民的收入，有利于整个社会和谐发展。（二）食品安全危害现状近年来我国频频发生食品安全事件，首先引起人们关注的是安徽阜阳大头娃娃6华中科技大学硕士学位论文事件，几个月大的婴儿头大，脸肿，很不正常，经调查发现他是由于吃了劣质奶粉后才得这种病的，接着相关部门在知名品牌三鹿奶粉中检测到了三聚氰胺，很多孩子吃了这样的奶粉出现早熟现象，后经医院检查多名婴儿患上了肾结石，随后食品检验部门在市场上抽取多种品牌的奶粉检测，其中蒙牛、伊利等名牌奶粉中也检测出含有三聚氰胺，这说明我国整个奶制品中，违法使用添加剂的现象非常普遍。其次2009年发生的注水肉事件，即为了加重肉的重量在猪肉或者牛肉、羊肉中注入水然后在市场上销售，而且很多商家注入的是污水，这样做即破坏了肉的营养成份，又使很多消费者在食用了注有污水的肉后可能会得很多疾病，反应了很多食品生产者为了获取更多的利润，会违背诚实信用的原则，唯利是图，一切向钱看。然后2011年发生了地沟油事件，地沟油就是指将下水道的油污、饭店的剩菜剩饭等收集起来，通过化学加工提炼将这些油重新投放到市场销售，据相关检测表明这些地沟油的毒性比砒霜还要高很多倍，人如果长期食用会得癌症；还有瘦肉精事件，指在动物的饲料中添加瘦肉精从而提高动物的瘦肉出产率，吃了这样的肉容易使人心慌、血压变低、严重时会夺走人的生命；面粉增白剂事件，即在面粉中添加过量增白剂使面粉看起来很白，长期食用这种面粉会使人神经衰弱、意识不清。紧接着在今年4月份发生的果冻、老酸奶中添加工业明胶的事件同样引起了社会强力反响。2012年4月9日在网上出现这样一则消息大家不要吃果冻和老酸奶了，它们是用废皮鞋做成的，这则消息是央视一主持人在自己的微博中写到的，被点击转载了无数次，再度引起了人民群众对食品安全的不满。在果冻和老酸奶制作过程中使用废皮鞋就相当于制作过程中添加了工业明胶。工业明胶是一种化学品，是不能食用的，人如果长期食用工业明胶容易得癌症，甚至死亡。随着工业化的发展，食品安全已经成为整个社会非常严峻的问题。食品安全问题对整个社会的方方面面都造成了不良影响，不仅损害了人民群众的身体健康，对人们的心理也造成了很大压力。同时对食品的出口也造成了影响，食品安全事故的不断发生，损害了我国食品在国际市场上的声誉，食品出口量减少，导致食品出口经济损失巨大。我国已经进入到食品工业化生产阶段，食品的供应商不再是个人，而是企业，包括食品生产、储存、销售等企业。部分不法企业、个体工商户为了追求高额利润，7华中科技大学硕士学位论文在生产加工食品过程中违法添加一些物质，如色素，激素等，其中使用添加剂最为常见，添加剂的种类很多，例如甜味剂，目的是增加甜味感，常用的甜味剂有安赛蜜、木糖等；着色剂，作用是改变食品的外观，使消费者增强食欲，常用的着色剂有苋菜红、柠檬黄等；防腐剂，作用是延长食品的保质期，常用的有山梨酸钾、二氧化硫、乳酸等；增白剂，面粉增白剂的主要成份是过氧化苯甲酰。我国允许在面粉中添加增白剂，但增白剂使用超标，会破坏面粉的营养，对人体造成危害。还有企业为了降低成本在制造、加工食品的过程中使用低劣原料以及混搭原料，这一问题在肉类食品中尤为突出，例如双汇“瘦肉精”事件，双汇集团旗下公司购买添加“瘦肉精”饲养的有毒生猪，这一事件遭曝光后引起了社会反响很大。农业部早在2002年就出台了相关文件禁止在饲料或者饮用水中添加“瘦肉精”，但是在实际生活中，从养殖户、检疫站、屠宰场等一系列环节，只要舍得拿出点好处费就可以打通各个环节，最后到了消费者的餐桌上，这暴露出食品安全的监管十分不到位。一些食品的储存者不按照规定的方法储存食品，如牛奶对储存条件要求较高，一般要求低温下保存五到十天，这个低温是限定在2至6摄氏度之间，但有些食品生产厂家、食品运输方在食品储存、运输等环节上并未严格采取规范有效的食品卫生安全保障措施保证牛奶保持在2至6摄氏度之间，从而导致牛奶变质。还有部分食品经营者使用贮存、运输和装卸食品的容器、工具和设备不符合法律的规定，这些容器或者工具、设备可能有害或者不清洁等，都可能影响到食品的安全。一些食品销售者将明知是过期的食品仍然销售给消费者，或者将已经过期的食品上的生产日期加以修改，使过期食品从新改后的生产日期上看还在保质期内，从中获利。还有部分销售者不符合法律规定的食品从业人员应该达到的身体健康标准，没有定期进行身体检查并取得相应的健康证明，如果此类销售者患有法律上规定不能经营食品销售活动的疾病，那么这就给消费者带来了很大的安全隐患。这些不法的食品生产经营者、食品储存者、食品销售者违背我国食品安全的宗旨，造成食品安全事故接二连三的发生，我国相关部门应该采取积极措施制止类似事件的发生，保障消费者能够买到安全、卫生、合格的食品。8华中科技大学硕士学位论文二、食品安全事故发生的原因（一）食品安全事故发生的社会根源1、生产经营者的原因在工业化时代食品生产和流通的主体是企业，而企业的天性是追逐利益，为了获得高额利润，降低成本，部分企业丧失了社会责任感，社会责任指企业在追求利益的同时，应该承担对政府、消费者的责任，承担对社会、环境、资源的责任等。例如，在今年四月份发生的果冻和老酸奶中添加工业明胶事件，据相关资料显示，一吨工业明胶的价格在100元至200元之间，一吨食用明胶的价格在10000元至20000元之间，虽然工业明胶不能吃，但是这些厂家在利益的驱使下不禁铤而走险，用工业明胶代替食用明胶，以降低成本，获得更多利润。由于缺少社会责任感、技术落后、管理水平低，我国生产经营企业的食品安全状况不容乐观。我国有三分之二以上的食品生产企业是小作坊式，这些小作坊普遍存在规模小、设备设施落后、随意使用添加剂、卫生条件差、不具备产品检测能力、布局散乱和政策真空、监管不力的现状。还有很多企业没有营业执照或者不具备食品检验检疫能力，这些企业没有规范机制的引导，给人们的身体健康带来很大的威胁。因此，在没有健全的监督制度的情况下，公民的生命安全得不到保障。同时，食品生产经营者自身素质不高、文化程度低、观念落后也是造成食品安全危害发生的原因之一，大部分食品生产单位的成员是由家庭成员组成，不论素质高低、不论文化程度、不论身体健康状况都可以进入到自家的食品生产场所工作，食品生产经营者自身各方面条件不高，很难保障生产出来的食品安全、卫生、合格。2、储存运输者的原因食品储存运输者如果在储存运输食品的过程中操作不当也会导致食品不安全事件的发生。例如，一些肉制品在储存运输过程中需要冷冻，一般情况下如果只需短期冷冻，温度保持在零摄氏度就行了，但是很多肉制品从生产到销售需要经过很长9华中科技大学硕士学位论文时间，这样储存和运输的时间就比较长，对储存和运输过程中的冷冻条件要求就比较高，通常温度要保持在零下十五摄氏度到零下十八摄氏度之间，有些食品储存运输者并不能满足这样的条件，或许是因为储存运输食品的冷冻设备落后、或许是在储存运输过程中由于不负责任致使冷冻肉制品的设备损坏、或者是在转运冷冻食品的时候没有及时将已经冷冻的肉制品转运到另一冷冻设备中，使之前的冷冻食品融化了，这些不适当的行为都可能导致肉制品改变原来的营养成份、甚至变质、腐烂。部分食品储存运输者为了获得更多利益，有时会将长期储存的一些过期食品翻新，使之从表面上看可以食用，比如一些大米储存运输者，在大米发黄发霉已经过期的情况下，在大米上染上色素，这样大米看上去就白白的很新鲜，但是用水洗过这些大米后水会变黄，米仍然是白色的，人如果长期食用这种被色素染过的大米会得很多种疾病的。3、销售者的原因食品销售者在销售食品的过程中，有时也会将食品以假乱真、以次充好。比如在很多菜市场和超市里我们可以看到贴有有机食品标志的有机青菜、有机黄瓜、有机番茄等，这些有机食品的价格比一般食品要高。有机食品的标签在市场上很容易就会被买到，这就给一些不法食品销售者占了空子，他们将普通的食品贴上有机食品标志提高了销售率，却欺骗了消费者，这些所谓的有机食品的营养成份并没有达到消费者预期购买的食品所含营养成份标准。还有一些销售者将在保质期内的食品和过期的食品掺杂、混合起来以冒充还在保质期内的食品，另有一些销售者将过期食品包装上的生产日期和保质期标签撕掉，重新贴上标有新的生产日期和保质期的标签，误导消费者购买这样的食品，这些过期变质的食品很不卫生，人吃了可能会得急性肠炎、或者食物中毒而上吐下泻，所以销售者在经营管理中如果不道德、不讲诚信，也会给食品安全带来很大隐患。（二）食品安全事故发生的制度根源我国实行社会主义市场经济改革开放以来，社会各项制度都不同程度有了改进10华中科技大学硕士学位论文和完善，包括食品安全制度。各项制度的完善推动了经济的发展，但是经济基础决定上层建筑，制度的变革往往滞后于经济的发展，所以当经济的发展超过制度所能控制的范围时，制度反而又会阻碍经济的发展。我国的食品安全问题突出，主要是由于以下制度性的问题1、我国不适当使用食品添加剂带来的影响传统农业是指在自然经济条件下，采用人力、畜力、手工工具等为主的手工劳动方式，靠传统经验发展，以自给自足的自然经济居主导地位的农业，传统农业低能耗、低污染，食品的生产流通环节简单，不存在用不用食品添加剂、用多少食品添加剂之类问题。随着经济的发展，我国进入到食品工业化时代，工业化时代的食品从原料采集、生产、加工，流通、销售和售后服务等需要经过多个环节，食品的生产程序工业化，由此产生了添加剂、有毒有害食品在市场上的流通、销售，以及其他工业化生产导致的问题。提起食品添加剂，很多人是谈之色变，三鹿奶粉三聚氰胺事件一波未平，面粉中添加增白剂一波又起，关于增白剂这种食品添加剂是否应该被禁用已经在政府部委和专家学者之间展开了激烈的讨论。记者在采访20年前担任商业部粮油局局长的王瑞元同志时，他在看到白得吓人的面粉及了解到欧盟国家已经禁用增白剂这种食品添加剂后，表示要坚决禁止使用这种食品添加剂，在他的影响下，国家粮食局、国家质检总局、农业部等部委均表示禁止使用这种添加剂，但是遭到卫生部的反对。卫生部认为禁用此种食品添加剂和食品添加剂卫生标准有矛盾。卫生部曾向WTO通报过此食品添加剂，但在美国回复的报道中称美国没有禁止在面粉中添加这种物质，也没有限量，再加上一些添加剂生产企业的强烈反对，因此使得这个禁令没有通过。食品中要不要使用添加剂、使用添加剂的量是多少才能保证食品安全等问题一直是学术界争论不定的问题。我国不适当使用食品添加剂主要表现在以下几个方面（1）滥用食品添加剂我国食品添加剂使用卫生标准对添加剂的使用量作出了明文规定，若使用11食品添加剂主要是防腐剂、面粉增白剂等。例如，在面粉中使用过量的面粉增白剂；在动物饲料中添加瘦肉精；辣椒酱及其制品中使用苏丹红一号等。近年来，市场上的健康受到了严重的损害。权，侵犯了消费者的合法权益。题食品的错误观点。华中科技大学硕士学位论文超过规定的最大量的，应当向卫生部申请，得到批准后方可使用。容易出现问题的尤其是一些小的乡镇村里的商店里出售三无食品或者饮料，这些食品或饮料中所含糖精大大超过了法律规定的量，但是食品包装上并未注明含有糖精的成份，消费者（2）食品添加剂标示含糊相关部门对市场上的食品质量例行检查时，经常会发现这样的问题，一些企业为了销售自己的食品，在食品的外包装上不标注食品使用的添加剂，或标注不清楚，亦或标注虚假的添加剂使用信息，隐瞒了使用添加剂的真相，剥夺了消费者的知情（3）滥用非食品添加剂食品添加剂使用标准对添加剂的种类做了详细的规定，除此之外都不属于食品添加剂。在食品中使用非法添加物的事件时有发生，例如在奶粉中添加三聚氰胺，以便检测时提高奶粉中蛋白质的含量，但是三聚氰胺并不属于法律规定的食品添加剂，婴儿喝了掺有三聚氰胺的奶粉后，造成体内结石，严重影响了孩子的健康生长，有的婴儿为此付出了幼小的生命。不适当的使用食品添加剂，导致食品安全问题的发生，误导了很多消费者对食品添加剂的认识，认为只要是使用了食品添加剂的食品就是不安全的食品，就是问2、我国在食品法规、标准等方面不足我国对食品的安全没有统一的检验标准和执行标准，不同的法律对此有不同的规定，各法律之间不能相互协调，有的规定甚至矛盾，可操作性不强，导致政府监陈文俊食品添加剂应用问题的哲学思考，硕士学位论文，武汉科技大学，2007年，第16页。中国食品工业网云南整治滥用食品添加剂EB/OL，HTTP/WWWFOODS1COM/CONTENT/722004/。贾志强食品添加剂的危害在于滥用，黑龙江科技信息，2008年第16期，第17页。于江虹我国食品添加剂使用中存在的问题和对策，食品科技，2004年第6期，第1页。贺学荣食品添加剂与食品安全关系探析，福建水产，2006年第8期，第311页。12效管理是食品安全的前提。我国食品添加剂的管理秩序和安全使用还远远落后于发达国家，因此，尽快完善食品添加剂法律法规是一项紧要的任务。华中科技大学硕士学位论文管没有统一的法律依据，使得一些不法分子占了法律的空子。我国的食品质量法、食品卫生法等都对食品的质量作出了规定，但这些规定都是概括性的，不能满足广大消费者对食品安全的要求。食品安全法规定消费者在购买到不符合安全标准的食品时，在索取赔偿的同时，可以要求食品生产者或者销售者给与食品价款十倍的赔偿，这一规定貌似对不法分子加强了处罚力度，但是条文中明确规定只有在生产者或者销售者“明知”是不合法的产品而经营的情况下，消费者才会得到十倍的赔偿，实际案件中，主动承认自己明知而故犯的经营者屈指可数。我国相关法律规定可以使用添加剂的情况有提高食品的质量和稳定性，改进其感官特性；保持食品本身的营养成份；作为一些食品的辅料；有利于食品的包装和运输及储存。食品添加剂卫生管理办法（卫生部第26号令）对食品添加剂使用的审批程序、生产经营和使用需具备的条件、卫生监督、惩罚等相关事项做了详细的说明。任何法律都有滞后性，工业化的发展，促使每年有大量新的食品添加剂的出现，不断完善法律法规是管理这些新出现的添加剂的有效手段。食品添加剂的有（三）食品安全监管机制混乱我国的食品安全监管机制经历了从无到有、从单到多的发展过程，具体表现为经历了以下三个阶段（1）卫生部门管理食品安全阶段上世纪90年代中期出台的食品卫生法规定，由国务院的卫生部门管理全国各地的食品卫生工作，即由卫生部门对食品的生产、流通、销售等所有环节负责卫生许可和监督，对不符合卫生条件的企业单位给予处罚，或者吊销其卫生许可证。该部法律还对国务院的有关部门的职责作了明确划分，意在使各部门能够相互配合、姜培珍食品添加剂使用中的安全问题与管理对策，上海预防医学杂志，2004年第16卷第6期，第280282页。程术华，于连良食品添加剂安全现状与对策，医学动物防治，2007年第23卷第11期，第851853页。13决定对国务院有关部门的职责做了进一步的规定。这种管理模式虽然在法律上对首先我国现在的食品安全监管体制是多头监管、交叉监管、职责不清。多部门参与华中科技大学硕士学位论文相互合作、相互制约确保食品的安全，但是在现实中，一旦食品安全出现问题就不一定是卫生问题，可能是质量或者环境污染的问题，因此仅靠卫生部门的监督和管理是不能有效解决问题的，所以该部法律有关食品安全监管的规定不符合保证食品安全的需求。（2）多部门共同管理食品安全阶段上世纪90年代末我国形成了多部门共同管理食品安全的局面。主要由卫生部、农业部、质检部等多个部门按照法律的规定分别执行食品安全的监管职能。从2002年到食品安全法实施这一阶段，国务院相关部委采取了多种措施实施对食品安全的管理，例如质检总局带头实施的食品市场准入制度、国务院决定设立商务部和国家食品药品监督管理局、2004年出台的国务院关于进一步加强食品安全工作的各部门职责做了规定，但在实际操作中，经常会出现多部门管理一种食品的安全或者没有部门管理的状况，这就造成了管理上的真空或者过度管理。（3）食品安全法实施后食品安全监管阶段食品安全法中新设立了国务院食品安全委员会，对各监管部门统一领导、统一监管，改变了以前各监管部门群龙无首的状态，进入到由一个部门统一领导，其它部门具体监督的新阶段。新法还规定县级以上各地方政府对本行政区内的食品安全实行统一管理、负责、指挥。虽然本法已经实施两年多，且已经取得了明显的效果，但是食品安全问题仍频频出现，如沈阳毒豆芽事件、染色馒头事件、双汇瘦肉精事件、面粉中添加过量增白剂事件等，这些食品安全问题不仅影响了人民群众的身体健康，而且对食品行业的国际竞争力和农民的收入等都产生了影响。目前，国内普遍认为造成食品安全问题的主要原因是监管体制的不完善。比如食品安全监管，导致监管重复或者出现监管的真空阶段，浪费资源，同时也使一些不法分子有了可乘之机，例如，在大米中使用添加剂，按照不同的法律归不同的部曾祥华食品安全监管主体的模式转换与法治化，西南政法大学学报，2009年第1期，第25页。王耀忠外部诱因和制度变迁食品安全监管的制度解释，上海经济研究，2006年第7期，第70页。14华中科技大学硕士学位论文门管理，按照农产品质量安全法，归农业部管；按照食品卫生法，归卫生部门管；按照食品安全法，归质监部门管，这就导致当大米中使用添加剂出现问题时，要么几个部门同时都来管，生产者得到的惩罚不断重复，要么没有部门来管，使得生产者为非作歹。其次，我国的法律忽视了媒体的监督。每一部法律都规定了政府在食品安全监管中的职责，但是单靠政府的力量是有限的，应当充分发挥大众媒体的监督作用，制定法律鼓励大众媒体参与食品安全监督。再次，我国食品安全标准不统一。不同的法律对食品安全的标准有不同的规定，这就导致执法工作人员执法时没有统一的法律依据，不能充分发挥监督作用，还让一些违法犯罪分子找到了生产不安全食品的借口。因此，我国食品安全监管体制需要进一步加以完善。15华中科技大学硕士学位论文三、发达国家食品安全制度的分析（一）发达国家食品安全制度建立的起源食品安全制度的萌芽状态最先出现在发达国家。（美）林肯斯蒂芬斯是一名有志于社会改革的理想主义者，在美国的“进步时代”著新闻与揭丑一书，作为一名记者，他在本书中真实揭露了当时发达国家食品行业掺杂掺假情况严重，食品生产企业生产的食品很不卫生，暴露了食品安全监管部门还需加强监管。例如，林肯斯蒂芬斯在本书中收录了厄普顿辛克莱写的一篇文章，题目叫屠场，这篇文章介绍了“进步时代”的美国有很多屠宰场，每天都会屠宰很多猪、牛、羊等家禽，但是这些家禽中很多是已经病死的、发臭的、或者是已经感染疾病，奄奄一息的、亦或是年老的不再能产奶的牛或羊。虽然政府规定要妥善处理这些病死的家禽，把它们回收利用成肥料，但是屠宰场并不按照政府规定执行，而是在家禽死亡后或者直接到家禽养殖场以较低的价格购买病死猪、病死牛等，然后将它们放在屠宰场的仓库里，以备随时用它们加工成肉制品。走进屠宰场就能闻到这些动物尸体身上发出的恶臭，以及蚊虫的嗡嗡叫声。屠宰场将这些病、死、残动物的肉切成一块一块，然后用绞肉机将它们打碎，最后装进罐头里或者烘烤成腊肠。这些罐头或者腊肠中都含有尸毒，尸毒的毒性很强，并且在高温下长时间烹煮也不能杀死它们，罐头和腊肠大部分是供出兵打仗的美国士兵食用的，所以当时很多美国士兵不是打仗打死的，而是吃罐头和腊肠吃死的。对此美国相关部门也采取了监督措施，比如在每个屠宰场都有政府指派的官方人员和屠宰场工作人员共同检查肉制品的包装，在检查肉制品各项指标都合格后将肉制品装入包装中，然后在包装上贴上相关标志，但是在实际操作中，只有用于出口的肉制品才会严格执行这一食品安全检验程序，因为很多进口国家对食品的安全、营养要求比较高。对于在国内销售的肉制品，屠宰场则又是另一种做法。工作人员都是先填好标签，然后直接贴到包装上，等肉制品加工好后直接放入包装中，不需经过任何检测就运输出去了，这表明发达国家的16华中科技大学硕士学位论文食品安全监管制度还需进一步完善。在新闻与揭丑一书中，另一篇文章介绍了当时很多发达国家将多种不同品牌的酒按照一定比例混合起来，比如将鸡尾酒和松子酒以一比一的比例混合起来，配制成一种营养保健品，这些保健品通常被宣称有健身强体的作用、能够治疗心脏病、咳嗽、防止脱发等多种功效，但是消费者殊不知有些酒混合后会进行化学反应，变成有毒食品，人如果喝了不但不会强身健体、延年益寿，反而会丢了性命。一位保健品经营者将七种药物和酒精混合兑制成另一种液体，取名叫佩鲁纳，保健品经营者为佩鲁纳做了很多广告宣称其作用，佩鲁纳具有治疗胃粘膜炎、肾粘膜炎等多种功效。但是这位保健品经营者自己却从来不使用自己配制的佩鲁纳，他对他的朋友讲除了治疗痢疾的奎宁外，其它液体或者固体混合物都不能完全治疗好疾病。这说明很多食品生产者为了获得利益，会采取欺骗手段骗取消费者的钱财，相关部门应当严格执行食品安全监管职责。发达国家由于各自的国情、文化、经济基础的不同，表现的食品安全监管方式各不相同，但他们的发展趋势是一致的，在探索中建立适合本国的食品安全制度。（二）发达国家食品安全制度美国食品安全制度。美国食品安全制度在二十世纪初的黑幕揭发运动中取得了巨大成就。美国在此期间通过了首部食品和药品法，该部法律明文规定在食品和药品中不得掺杂掺假。针对屠宰场卫生状况差，肉类食品含有毒素等情况，美国同时通过了肉类检查法，意图改善屠宰场的生产条件，确保各类肉制品安全、合格。近年来，美国食品安全得到了快速发展并不断完善，成为世界上食品安全监管最为严格的国家之一，美国食品安全监管体系必须遵循以下原则非安全健康的食品不得在市场上流通；科学实验成果是作出食品安全监管决策的依据；执法责任由政府承担；任何企业必须遵守法律，否则将受到处罚；监管程序必须公开，便于公众监督。美国是多部门监管模式，按照食品的种类对各监管部门的职责进行划分，这就意味着监管部门对属于自己管辖的食品从初始原料到成品、销售、售后服务的整个过程都有监督的权利和义务，避免了监管的重复和监管空白。一旦某一食品的任何环节出现问题，都能准确定位应该由哪个部门负责。二是建立了食品召回制度，企17全法、食品卫生法、食品添加剂规定等，这些法律对食品从初级农产品到消英国食品标准署和食品安全监管机制，HTTP/FINANCESINACOMCN/ROLL/20100105/06167194062SHTML华中科技大学硕士学位论文业在得知食品出现安全问题后，应立即召回市场上已经流通的此类食品。三是加强食品安全风险的控制，任何食品企业必须制定实施食品安全防护计划。四是加大惩罚赔偿力度，明知故犯的人，将受到非常重的处罚。加拿大食品安全制度。加拿大是多部门监管以加拿大食品监督署监管为主的监管模式。加拿大食品监督署在农业部的领导下，负责监督食品安全工作，并协调其他部门的食品安全监管工作，各部门之间分工合作、互相配合、互相制约，将食品安全监督工作进行得井然有序。加拿大非常重视消费者的知情权，利用现代科学技术在第一时间向消费者公布食品安全相关信息，消费者根据这些食品安全信息可以合理的安排自己的消费计划，做到不浪费一分钱，把每一分钱都花到刀刃上，最大限度的提高自己的生活质量。对一些重点企业、重点环节实行一天24小时的不间断监管，确保这些重点企业、重点环节的工作程序进度都在相关部门的监控下，万一发生问题，可以在第一时间内采取解决措施，将损失降到最小，最大程度的保护消费者的利益。相关部门还定期或者不定期的抽查企业的食品，如果多次抽查都存在食品安全问题，则该企业会被责令停产，并且要受到很严重的经济处罚。多次抽查均未出现过问题的企业和食品在以后的生产经营中会相对减少抽查的次数。这些监管措施都是为了确保流通到市场上的食品安全、卫生，从而保障社会经济稳定发展。英国食品安全制度。英国是最早建立食品安全制度的国家之一，早在上世纪八十年代，英国就制定实施了多部关于食品安全方面的法律，如食品法、食品安费者将其端到餐桌的所有阶段都做了规定，确保食品从初级农产品到成品的整个过程都有相关部门的监督。英国设立了食品标准局，该部门是一个独立的监管部门，不受其他机构的领导和控制，直接由英王指挥。食品标准局有多项职能，比如制定相关食品安全的政策、向食品生产企业和消费者提供咨询意见、检测食品从最初的农产品到销售、流通整个环节的食品安全，保证公众能购买到安全、放心的食品。并且食品安全标准局还有权监督其他食品安全监管部门的工作。食品标准局还和地方政府合作，从食品的最初阶段抓起，监督食品生产的每一个环节，从源头上杜绝18华中科技大学硕士学位论文不安全因素的存在。欧盟食品安全制度。欧盟政府发布了欧盟食品安全白皮书，并成立了欧盟食品安全局以应对欧盟频频发生的疯牛病、禽流感等疫病，相关机构以该白皮书为依据，制定了食品安全方面的新的法律、法规，使食品安全体系有了新的框架。同时，欧盟建立了一个将欧盟委员会、欧盟食品安全管理局等相关机构连为一体的预警系统，大大提高了食品安全预警作用的效率。为了满足食品具有可追溯性，欧盟颁布实施了新的欧盟食品及饲料安全管理法规，该法规强化了对不符合标准的食品的召回制度，提高了食品进入市场的标准，突出食品在生产过程中安全的重要性。为了方便消费者对食品安全的监督，欧盟建立了信息发布制度，在认真审查和核对消费者的建议后，以诚实负责的态度向消费者做出说明，这有利于消费者维护自己的权益。日本食品安全制度。江苏农业对外合作网一篇文章中提到，自从日本几年前发生疯牛病后，日本政府颁布了新的食品安全基本法，并且成立了负责风险评估的食品安全委员会。日本对食品的监督实行可追溯的监管模式。所有农产品都必须明确注明生产者、产地、用过的农药、药量、成熟期、销售日期等相关信息，根据这些信息，日本相关部门为每一个农产品指定了一个条形码，以确定食品的身份，一旦发生食品安全事件可以准确找到造成事件发生的生产者和产品。受害者就可以要求相关责任人赔偿，使得产品具有可追溯性。另一方面，日本和欧盟相似，也建立了消费者监督制度，虚心听取消费者的建议，并能够及时对消费者提出的疑问做出回答。相比欧盟的处罚制度，日本要严厉得多，在日本，企业一旦违法违规，就要受到刑法处罚和经济罚款，如果该企业是故意违法，就会被拉入社会道德体系黑名单，企业就会彻底垮台。（三）发达国家食品安全制度特色发达国家的食品安全监管虽然各具特色，但是它们的发展趋势是一致的，即发达国家的食品监管改变了原来的多头监管、交叉监管的局面，逐渐趋于集中统一的监管体制。很多发达国家通过立法的形式规定由国家的一个部门或者特定的几个部19众的监督，鼓励食品生产企业提高自律性。在改革开放的潮流中，我们应该借鉴发华中科技大学硕士学位论文门监管食品的安全，并做好各部门之间的协调配合，充分发挥各部门的监督作用。各部门之间分工负责、互相配合、互相制约，以促进食品安全管理水平提高。针对食品安全事件的不断出现，发达国家的政府投入大量的人力、物力、财力加强食品安全的监督、建立统一的食品安全标准、设立食品召回制度、并且非常重视社会群达国家的食品安全制度，建设和完善我国的食品安全制度。国家食品药品监督管理局，黑龙江省食品药品监督管理局食品安全监督管理，北京中国医药科技出版社，2008年。20华中科技大学硕士学位论文四、食品安全的立法标准与监督制度的完善随着经济的发展，我国进入到工业化和城市化时代，食品安全问题在工业化和城市化进程中尤为突出。在工业化前进的过程中，工业化一方面推动了经济的发展，另一方面，也带来了负面影响。比如，工业化的发展生产了添加剂，在一些食品中使用添加剂有利于食品保鲜，且增加营养，但是如果使用添加剂超量或者使用不符合允许使用的添加剂种类的，就会影响食品的安全，危害人体健康。这就需要相关法律对食品添加剂的品种、使用标准、可以使用范围、监督与处罚等相关事项做详细的规定。在城市化规模不断扩大的过程中，给食品安全也带来了一定负面影响，比如，化工厂排放的废水，这些废水流入江河湖泊，农民用这样的水浇灌农田，生产出来的水稻或许减产、或许不能食用、说不定还颗粒无收。我国的食品安全问题非常严峻，我们有必要借鉴发达国家的食品安全管理方式，去粗取精，找到符合我国的食品安全管理模式和体制。因此，我国制定了食品安全法，这部法律从我国的国情出发，以预防为主、规定了科学、统一的食品安全标准、强化监管合作，提高执法效率为指导思想，确立了食品安全风险监测和风险评估制度、食品安全标准制度等，对于减少和防止食品安全事故的发生，保证食品的安全，保障人民群众的身心健康，维护人民群众的利益意义重大。构建食品安全法律体系是一个复杂的过程，不仅要有完善的食品安全法律规定，还需要政府工作部门权责明确、相互协作，共同建立食品安全法律体系。（一）许可制度1、食品安全许可现状食品许可是行政部门的一个具体行政行为，行政部门根据行政相对人的申请，在认真审查、核实申请文件内容真实性的基础上，对符合食品安全法等相关法律的申请者，颁发许可证，赋予其从事食品安全法规定的食品、食品添加剂和其它食用产品的生产经营的资格。21华中科技大学硕士学位论文食品安全法规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品的生产、流通、餐饮的必须依法取得相应的许可。本法对我国普遍存在的食品小作坊和摊贩也做了规定，小作坊和摊贩在生产经营食品时也应当符合相关法律规定的卫生标准、规模标准等，保证经营的食品安全、卫生。相关部门应严格履行监督职责，定期检查食品安全，