垂直管理

1环境监测垂直管理 难在队伍建设所属频道: 环境监测 关键词:环境监测垂直管理监测数据监测人员北极星节能环保网讯:党的十八届五中全会提出，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。这是环境管理体制的重大创新。环境监测工作的业务板块相对稳定，工作手段也较为成熟，实行垂直管理的技术难度可掌控，但人才队伍的整合与能力建设预计需要较长时间，甚至成为影响垂直管理效果的难点。总体上看，环境监测队伍的内部差别较大。在省级层面，技术实力基本相当，每个省（市、自治区）站（中心）都拥有数量不等的优秀监测专家，是监测网络的中坚力量。在设区市层面，差别已经拉大，有的技术实力和省级站相当，甚至还要强，但有的市级站缺编制、少设备，完成常规任务都有困难。在县级层面，差别更大，有的完全可以独当一面，但有的县级站并没有运作起来，仪器设备没有开封，人员也被借调从事其他环保工作，基础非常薄弱。事在人为。以目前的经济实力，只要下决心加大投资，短期内就可使办公用房、仪器设备等硬件设施武装到位。但队伍建设有其特殊规律和周期，硬件设施到位了，没有合格的监测人员，也无法产生真实、准确的监测数据。垂直管理难在对存量监测人员的合理安置。对一穷二白或有空余编制的市、县级站，垂直管理难度相对较小，设计好方案后，公开招聘技术力量补充进去即可。而最棘手的问题是，一个县级站有全额拨款事业编制 30 多个，自收自支编 30 多个，总共近 70 个，但垂直管理不可能给一个县级站分配这么多编制，怎么分流是一个难题。更为普遍的情形是，各级环境监测站往往成为人才摇篮，很多监测人员借调到局机关、监察等部门，已经不是监测队伍人员。垂直管理，工作人员的思维方式、技术能力等都要磨合，如果磨合得不好，就有可能出现非常尴尬的局面，即名义上人齐额满，但相当一部分人员的工作能力不强，达不到通过垂直管理促进工作质量提高的预期目的。而且，这批人员离退休尚早，在此期间，如果监测技术进步不明显，就会对垂直管理的成效或队伍形象产生负面影响。实施垂直管理，省级站和设区市级站的人员编制以做加法为主，队伍会进一步加强，能力也会相应提升，从而带动监测队伍整体实力的增强。而对数量众多的县级站，具体情形千差万别，应按照区别对待、分类指导的原则，多提供一些改革路径或垂直管理模式，要求省、市级站联合县级站协商，一县一议，定位好发展方向，形成精干、高效的上下一盘棋的格局。在垂直管理新模式下，县级站会壮大成可依靠的基层力量，还是变得尾大不掉？应该说机遇与挑战并存，需要客观分析利弊，既要延伸监测抓手，又要保证抓手有力。扭住人才队伍这个牛鼻子，科学利用存量资源才是关键。中 国 共 产 党 第 十 八 届 中 央 委 员 会 第 五 次 全 体 会 议 ， 于 2015 年 10 月 26 日 至 29日 在 北 京 举 行 。 全 会 提 出 ， 实 行 省 以 下 环 保 机 构 监 测 监 察 执 法 垂 直 管 理 制 度 。2全 会 提 出 ， 加 大 环 境 治 理 力 度 ， 以 提 高 环 境 质 量 为 核 心 ， 实 行 最 严 格 的 环 境 保护 制 度 ， 深 入 实 施 大 气 、 水 、 土 壤 污 染 防 治 行 动 计 划 ， 实 行 省 以 下 环 保 机 构 监 测 监察 执 法 垂 直 管 理 制 度 。全 会 提 出 ， 筑 牢 生 态 安 全 屏 障 ， 坚 持 保 护 优 先 、 自 然 恢 复 为 主 ， 实 施 山 水 林 田湖 生 态 保 护 和 修 复 工 程 ， 开 展 大 规 模 国 土 绿 化 行 动 ， 完 善 天 然 林 保 护 制 度 ， 开 展 蓝色 海 湾 整 治 行 动 。环保监测监察机构垂直管理制度改革思考党的十八届五中全会提出， “实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。 ”习近平总书记指出：“省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要指省级环保部门直接管理市(地)县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市(地) 级环保局实行以省级环保厅( 局)为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市(地)级环保局的派出机构。 ”这是环境管理体制的重大创新，旨在遏制环境管理中的地方保护主义，增强环境监测监察执法的独立性、公正性，解决环境监管失之于宽、失之于软的状况，提高环境监管的有效性。在充分征求各市(州)环保部门和有关单位意见的基础上，姜平副厅长组织召开了专题会议，就改革可能遇到的问题困难、需要解决的重大问题进行了深入研究和全面思考，对下步工作进行了安排部署。一、垂直管理可能遇到的问题及困难(一) 垂管后，环境质量责任落实难。县(市、区、特区)环保局以市( 州)环保局派出机构的形式垂直管理后，地方人民政府履行环境保护职责将失去有效的载体或部门支撑，不利于地方保障环境质量责任的落实，对地方政府落实环境保护主体责任带来一定影响。(二) 垂管后，环境保护工作任务重。实施垂直管理后，可能导致相关工作在一定范围内难以开展。同时，大部分环境监察、监测部门还承担应急、信访投诉受理、减排监测体系等工作，如将这些职责全部划转给环保行政部门，协调工作增大。垂直管理，会造成地方政府和相关职能部门弱化抓环保工作的力度，在行政管理上因脱离本级地方政府，不利于县级人民政府通盘思考和部署环保工作，在工作落实上，其他部门应该承担的环保职能职责可能会被转嫁到环保部门，从而造成环保部门“孤军作战”。(三) 垂管后，环境保护工作联动难。环保部门因垂直管理而不利于与其他部门的协同作战，大环保协调机制难落实。县级环保部门作为派出机构，在体制上因脱离地方而不能很好协调其他部门，无法形成联动机制。(四) 垂管后，环境保护统一监管难。地方各级环保机构力量薄弱，各地共同反映了人员编制不足的问题。“新法” 要求县级以上环保部门对本行政区域环保工作实施统一监管管3理，本来地方环境监管力量就很薄弱，垂直管理后，没有了眼睛(监测) ，又少了腿(监察执法)，监管责任落实存在极大困难，需要重新定位环保局行政的职责范围。(五) 垂管后，环境保护资金投入难。现阶段，各级政府在环境污染治理上投入较大，但垂管后，相关费用如收归省或市(州) 统一管理，将会影响县级政府在污染治理方面投入的积极性，市级财政压力将明显增大。(六) 垂管后，干部成长交流难。垂直管理后，环保系统干部成长空间相对变窄，与其他部门之间的交流难度增大，也不利于干部多元化发展，不利于环保系统干部队伍素质的提升。二、垂直管理需要解决的三大重大问题一是环境质量责任主体的法律规定问题。必须进行科学的制度设计，保证市、县人民政府对本行政区域的环境质量负责，保证县级以上地方环境保护主管部门对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理的法律规定落到实处，这是关系到实行省以下环保机构监察执法垂直管理制度成败的核心问题所在。二是监测监察执法机构日常工作衔接问题。实行省以下环保机构监察执法垂直管理制度后，市、县(市、区)环境监察支队、大队与同级环保部门的关系由一家人变成了 “友邻单位”，所以，必须认真研究解决工作衔接问题。三是组织人事与保障问题。环保机构编制员额少是一个普遍性问题，实行监测监察机构垂直管理后，这两个机构与环保局机关不再是“一家人”，其在环保局机关工作的人员势必要归位，环保局机关如何正常运行将需要重新考虑。三、对垂直管理工作的研究与思考(一) 出台实施细则以便加快推进改革工作。要明确改革的时间表、路线图，否则人员编制、经费保障、能力建设将会受一定影响。(二) 增加地方环保机构人员编制。通过改革，必须切实解决机构设置和人员编制不合理、不完善以及相关部门职能定位不清楚、不准确的问题。同时应在乡(镇、办事处) 设置生态环境保护工作站(所)，延伸环保管理网络，实现环境监管全覆盖。(三) 全面明确各部门环保工作的具体职责。对涉及环境保护部门的职能、范围、方式、责任等应具体化、法制化，否则，尽管大环保工作格局已初步形成，但分工上仍会存在职责不明的问题，容易造成“家家都在讲、大家都不管”的局面。因此，必须厘清各级各部门的职责，做到权责统一，分工明确。必须调整理顺各级环保部门与地方政府及其相关部门的工作关系，明确责、权、利和有关考核、奖惩机制等系列关系。(四) 可否将市州级环保部门主要负责人纳入同级政府党组成员(提高职级)。在体制改革中明确市州级环保主要负责人进入同级政府班子，既体现了环保工作的突出地位，更重要的是可以为各级政府环保工作建言献策，参与政府决策。4(五) 成立区域统一执法机构。针对环境保护工作的区域性、特殊性和战略性，解决好没有统一执法机构和长效工作机制难建立的问题，很有必要建立区域统一执法机构并形成长效机制。尽管呼吁多年，有过讨论，也有过争议，但是，当省以下监察执法垂直管理真的来了，还是有不少人感到了意外。十八届五中全会公报提出，国家将实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。这一改革也成了这几日环保人士、专家学者们热议的话题。地方怎么说？一位基层环境监察执法人员告诉记者，环境监察执法工作能放到五中全会公报中，体现了中央对环境监察工作的高度关心和重视，基层环境监察执法人员很受鼓舞，对做好环境监察工作充满信心。江苏省环保厅苏中督查中心主任戴明忠表示，属地化管理的环境监察执法模式存在诸多缺点，比如在现实监管执法过程中容易受到干扰，缺乏独立性等，执法不严、违法不究的情况大量存在。省以下监察执法垂直管理，为独立、公正地开展环境监管执法，实行最严格的环保制度，提供了制度保障。“去掉监测监察，环保局只剩下 8 个编制了，下一步工作怎么开展？”华东某县级环保机构负责人疑惑道，为什么不是行政机构垂直呢？监测相对独立，垂直管理相对成熟，而环境执法是一项综合性工作，环境执法权分散于各相关兄弟部门，例如在实施新环保法中，查封扣押等行政强制措施实施的保障、行政拘留等行政处罚的执行、环境违法犯罪的查处和行政处罚的强制执行，都离不开本地司法机关的协助，环境监察执法需要各级各部门共同参与才能完成。在垂直管理的同时，横向联合执法如何实现，需要思考。有基层环保人员建议。这次垂直管理是指事权上的垂直，还是说“队伍”都统一管理了，不少人在讨论这样的问题。有基层环保人员认为，垂直管理是好事啊，特别对企业来说，以前有些地方可能存在重复执法、多头执法，垂直管理既能减轻企业负担，还能更有效地统筹调配人财物等方面资源，提高队伍专业性和执行力。不过，对环保机构来说，本来地方环境监管力量就很薄弱，一下子没有了眼睛（监测），又少了腿（监察执法），新环保法要求县级以上环保部门对本行政区域环保工作实施统一监管管理，下一步该怎么管？需要进一步理顺。此外，省以下监察执法垂直的话，是不是首先要剥离其承担的其他职责给机关？因为到了区县一级，监察人员还承担了应急、信访投诉受理等工作。江苏省常州市滨江经济开发区环安局局长孙国栋认为，省以下监察执法垂直管理是我国经济社会发展到了新的阶段，为积极应对和满足当前我国公众普遍对优良生态环境迫切需求而开启最严格环保监管模式的主要保障，保障和改善区域环境质量成了环保部门存在5的核心价值，可以更好地体现和确立政府着力改善环境的公信力，相对增强环保工作的保障能力，也有利于专业人员的集聚，使环保监管队伍更具专业化和职业化素养。不过，实现省以下环保机构监察执法垂直管理，在法律体制和行政管理体制上仍然需要进一步完善：一是环境监察机构在法律地位上是受县级以上人民政府环境保护主管部门委托；二是关于加强环境监管执法的通知明确“县级以上地方政府对本行政区域环境监管执法工作负领导责任”，垂直以后当地政府在环境监察执法工作所应承担的责任需要进一步理顺。一位基层监察执法人员认为。专家怎么看？“这是中央强化环境执法，打破地方保护主义的一个信号。”国家行政学院法学部教授、博士生导师杨伟东在接受本报记者采访时表示，中央的这一安排既是顺应十八大以来整体改革的思路，也是实现“十三五”经济社会发展目标的必然要求。党的十八大首次提出全面建成小康社会，五中全会公报提出了全面建成小康社会新的目标要求，“生态环境质量总体改善”位列其中。环境保护部部长陈吉宁曾在不同场合多次强调，“生态环境已成为全面建成小康社会的短板和瓶颈制约。”日前召开的环境保护部传达学习党的十八届五中全会部党组扩大会上，陈吉宁部长再次强调，要深刻认识全面建成小康社会目标下完成生态环境保护任务的紧迫性和艰巨性。改善生态环境质量，需要严格的法律制度，更依赖严格执法。然而，当前在地方政府经济增长冲动下，如不改革环境执法体制机制，环境执法难问题很难有所突破。例如有学者就提出，新环保法实施后，对地方政府的约束力究竟几何，尚有待观察。还有两个佐证是，按照国务院要求，当前各地都在清理阻碍环境监管执法的“土政策”，虽没有具体统计数字，但是就各地目前的公开报道看，仍较为可观。有研究此问题的专家告诉记者，更有甚者，有些地方还在这边清理那边制定；另外，有地方环境资源审判庭的人士也向记者抱怨，除了执法取证不过关外，地方保护也是他们面临无案可审的重要原因。一直以来，地方环保部门都是实行地方政府和上级环保部门的“双重领导”。环保监察队伍从省到县（市）分别为环境监察总队、环境监察支队和各区、县（市）环境监察大队，这“三队”之间存在着上级对下级的业务指导关系，但各自的人财物则归属所在的环保局机关。在现行的环保系统中，省环保厅对市环保局有业务指导关系，但市环保局的人财物则属市政府管理。6“现在人财物都是由地方政府配给，环境监察不过是地方政府的一把剑，需要的时候就拿出来砍砍，不需要的时候就收在仓库里。”一位基层监察执法人员这么形象地比喻了一番。中国社科院学部委员汪同三、国家信息中心预测部首席经济师王远鸿近日做客人民网强国论坛时，也都对“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”予以了肯定。王远鸿表示：“中国实现真正绿色发展的路还很长，把垂直管理作为一个契机和起点，将会取得比较好的效果。”汪同三提到：“垂直管理是一个很重要的措施，也是一个进步，希望通过这个措施的执行，减轻先污染的程度，降低后治理的成本。”还有学者提到十八大报告提出深化行政体制改革。近年以简政放权为重点的行政审批制度改革和商事登记制度改革取得了不小成绩，但是从一个阶段的实践看，现行执法体制却不能很好适应这种转变，环境执法领域也是如此。为此，十八届三中全会要求“深化行政执法体制改革”，还明确提出“独立进行环境监管和行政执法”，这些都是此次改革的基础。实践怎么样？去年的十八届四中全会提出，探索省以下地方审计机关人财物统一管理这一新要求。而往上追溯，由于假货盛行，食品安全问题突出，1998 年 11 月 24 日，国务院办公厅批转了国家工商行政管理局工商行政管理体制改革方案，由此开启工商部门省以下垂直管理模式。1999 年以来，包括质监、国土、药监部门都实施省级以下垂直管理模式。这也说明环境问题已经到了影响国计民生的地步，必须要引起高度重视，采取更强势手段执法。时间转眼到了 2011 年，随着形势的发展，特别是 2009 年食品安全法的颁布，工商、质监垂直管理已经不能适应新形势下食品安全监管工作的需要，纷纷又改回了属地管理模式。据此，杨伟东说，虽然五中全会提出的是对环保机构两个部门实行省以下垂直管理，这与上面提到的工商等有所不同，但是相信中央的这一决定是经过了一番考量，下一步肯定还会有具体方案，现在还不好猜测。不过，可以肯定的是，在遏制不住一些地方以牺牲环境换取经济增长的大背景下，只有上收权力，从省级层面统筹协调执法力量，才能有效遏制地方保护主义。为什么不是环保机构垂直管理？有业内资深人士解读，与工商、质检等相对单一事项不同，环保工作已纳入地方经济社会发展规划，需要环保部门参与地方政府宏观决策。另外，环保部门作为政府组成部门，环保工作是政府工作的重要组成部分。7多年来，关于环保部门的垂直管理问题，相关部门和业内专家一直在研究和探讨。前些年环保部门关于垂直执法的讨论不少，前几年相继成立的环境保护部六大督查中心，也是进行垂直执法的一个尝试。其实一些省市也一直在试图解决这一问题。据了解，重庆市早在 10 年前就将其环境监察总队升格为副厅级；2012 年底，陕西省则成立了我国第一家专门的环境保护执法局，目的都是为了加强环境保护，严格环境执法。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文饶有兴致地向记者描述了他今年上半年给某直辖市设计的环境监察垂直管理方案。首先，在环保局或其他名称的环境保护综合监管部门之下，借鉴陕西等地经验，升格机构，成立副局级自然资源和环境保护执法监察总队，总队下设正处级内部机构，并由市政府制定专门的环境执法监察办法或环境保护督察方案，作为保证独立执法的法律依据。如果有可能，使这个总队成为具有双重属性的机构，接受上级环保机构领导。如果双重领导体制得以建立，上面提到的法律可由上级环保机构、监察机构、市政府联合发布。区县层面以此类推，建综合执法大队，负责所有自然资源、生态保护和环境污染防治的综合执法，保障执法独立性。其次，根据“国家监察、地方监管和单位负责”的环境监察要求，配备本市的资源和环境监察专员，办公室挂靠在环保局或其他名称的环境保护综合监管部门，对上级环保机构和本级监察局负责。当然了，再完美的顶层设计也有待实践检验。 “十三五”时期的环境保护工作无疑将是艰巨的，在改革的旗帜下，基层环境执法虽充满挑战，也值得期待。实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度带来三方面新问题近日，中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议发布，提出实行省以下环保机构监测检查执法垂直管理制度，为独立公正开展环境监管执法、实行最严格的环保制度提供制度保障。但据基层反映，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度存在三个问题，亟待引起重视。一是部门间联合执法受影响。环保工作是一项综合性很强的工作。虽然环保部门拥有执法权,但是缺乏强制执法手段,因此，在执法过程中需要公安、司法等相关部门和单位的联合实施。例如在实施新环保法时，有关查封扣押等行政强制措施实施的保障、行政拘留等行政处罚的执行、环境违法犯罪的查处和行政处罚的强制执行，都需要司法机关的协助。如果实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理，那么横向的、与其他部门单位的联合执法对接必将受到影响。二是现行法律体制不够明确。现行的环境保护法明确环境监察机构是县级以上人民政府环境保护主管部门委托的拥有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。而在实际工作中，环境监察机构在依法进行监测监察任务的同时，还承担着应急、信访投诉受理等其他工作职责。如果实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理，那么相应的应急、信访处理等任务是否需要剥离给环境保护主管部门也需要进一步明确。8三是政府职责需进一步理清。目前，地方环保部门实行地方政府和上级环保部门的“双重领导”，而在关于加强环境监管执法的通知中也明确“县级以上地方政府对本行政区域环境监管执法工作负领导责任”。如果实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理，那么地方政府不再拥有对本级环境监察监测机构的管理权。而在现行的法律框架下，地方政府对辖区内的环境质量负总责，环境属地管理是基本原则，在此基础上，地方政府在环境保护工作所应承担的职责需要进一步理顺。在开展省级以下环保机构监测监察执法垂直管理体制改革时，需要同时健全市场调节和社会参与、监督的体制，引入公众问责机制。“十三五”规划建议提出，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。这是在重庆、陕西、贵州等地有益探索的基础上，环境执法体制的重大改革，引发了社会的热议。在此之前，我国环境执法体制通常被认为具有部门性和地方性的特点。人员由地方任命，财政也来源于地方，因此执法队伍在实践中往往偏向于对本地政府负责，很难真正做到对法律和生态环境负责。而上级部门由于缺乏有效的监督手段，通常难以克服地方保护主义。落马的山西省环境保护厅原厅长刘向东，曾把地方环境保护部门比作猫，把违法企业比作老鼠，认为地方政府养的“猫”能不能捉耗子、捉几只“是由政府说了算，不是环保部门说了算”。可见，探索建立相对独立的环境监督与执法制度，是克服地方保护主义的关键所在。党的十八届三中全会提出“独立进行环境监管和行政执法”，今年中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见也提出了行政监察、执法监察和专项督查等生态文明体制改革的新方式。为了落实这些改革要求，“十三五”规划建议提出省以下环保机构监测监察执法垂直管理。管理方式的变化，正是针对现实的环境问题，落实中央有关生态文明体制改革精神的具体举措，具有现实性、针对性、合理性和逻辑上的前后一致性。进一步细化制度设计，首先应解决好治标与治本的问题。在经济社会的转型期，垂直监督可以一定程度遏制地方保护主义，提高监管的效率，同时还需要找准症结、标本兼治。按照三中全会精神，环境治理体系和环境治理基础制度，不只包括环境监测监察执法，还包括市场机制和社会参与。今年 9 月中央印发的生态文明体制改革总体方案指出，构建更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系，着力解决市场主体和市场体系发育滞后、社会参与度不高等问题。因此，在开展环保执法垂直管理体制改革时，需要同时健全市场调节和社会参与、监督的体制，引入并强化公众问责机制，使新的环境监管体系可问责，增强环境监测监察垂直执法的独立性。9其次，改革过程中还要解决好垂直与属地的问题。环境污染和生态破坏是经济社会生活的“副产品”，解决环境问题，必须把经济社会生活的管理作为抓手才有好效果。经济社会生活的管理权限大多在于属地的政府，因此，环境监管不能忽视属地政府的属地责任。在环境监管中，属地管理和体现监管独立性的环保机构监测监察执法，并不是非此即彼的关系，而应该是相互补充的关系。改革之后，县级环保局将不再单设，而是作为市（地）级环保局的派出机构，那么是否还需强调县级人民政府的属地负责作用，以及县级人民政府利用什么机构来进行环境监管，需要认真研究。环境保护法中规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”的相应条款，也需要适当调整。此外，依据中央相关文件要求，有必要开展新一轮环境保护事权改革，大力下放一些行政许可和监管事权，既维护好地方的积极性，也发挥地方的监管责任。按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，创新环境监管体制，提高环境监管体系的有效性。（作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员）生态环境监测网络建设方案发布:要说清潜在风险2015-08-23 09:29 来源： 中国科技网-科技日报 我有话说8 月 12 日，