人大行政法学与行政诉讼法学教案

第一编 导 论第一章 行政法的基本理念第一节 行政法的概念和特征一、行政的含义所谓“行政”，英文为 Administration，语源出于拉丁文administrare，原义是“执行事务”。从早先的广泛用法来看，“行政”与“管理”是同等概念，它既指对国家事务的管理（这称为“公共行政” ），也泛指企业和各种社会组织对其内部事务的管理（这称为“私人行政”，其中大量的是企业管理活动）；但从现在通行的用法即狭义上来看，“行政”一词通常特指“公共行政”（Public administration）,对于特指公共行政的“行政”的含义，国内外学界的观点甚多，主要有：1、除外说 这种观点是建立在分权思想的基础上并以国家职能的分工为前提的，它认为“行政是指除立法、司法以外的所有国家作用或曰国家职能”。这种曾非常盛行的观点，对于立法、行政、司法三权分立的政体模式来说是相适应的。2、国家意志执行说 这种早期的观点是以美国著名行政学家 F古德诺针对三权分立理论而提出的“政治、行政二分说”为基础的，即认为政治是国家意志的表达（如制定政策），行政是国家意志的执行（如执行政策），政治与行政应分立。3、目的说 这种观点认为，现代行政是以积极具体地实现国家目的而进行的具有整体统一性的连续形成的国家活动，是为适应国家社会的需要而具体实施公共政策的过程及行动。此种观点是针对“除外说”的缺陷而从正面提出的定义。4、目的+职能说 这种观点认为，行政是国家行政机关为实现国家的目的和任务而行使的执行、指挥、组织、监督诸职能。借鉴上述观点，可以将行政定义为是执行国家意志的关于国家事务和公共事务的执行性决策、组织、调控和处理等公共管理活动或过程，这也是最常用的含义；在静态上将行政定义为执行国家意志的承担执行性国家事务和公共事务的公共管理组织，即人们通常所说的除国家立法机关、司法机关以外的国家行政机关。二、行政的分类根据不同的标准可对行政作出如下不同的分类。三、行政法的概念1、国外有代表性的行政法概念（1）大陆法系的行政法概念大陆法系国家严格区分公法和私法，将行政法列入公法范畴，且大都设有行政法院，故大陆法系的行政法概念有其显著特点。图表中德国著名法学家奥托迈耶（Otto.Mayer 18461924）及另一位德国著名法学家乔治梅叶（Georg.Meyor）对行政的定义都比较简单，且都强调行政这一个方面，定义本身几乎不包含对行政进行监督的理念。法国著名法学家奥科（Aucoc）及另一位著名的当代行政法学家术瓦林（SWorli）所下定义的内容，与法国实行行政法院制度的实际已较吻合。荷兰法学家克鲁尔（Kluwer）的定义也比较符合现代行政的实际。（2）英美法系的行政法概念在英美法系国家，公法和私法一般不作严格区分，也不另设行政法院，行政案件同民事案件一样由普通法院审理，其行政法概念要比大陆法系国家的行政法概念窄一些。图中，英国著名法学家戴雪（A.V.dicey，18351922）的观点早期对英美法系行政法的影响很大，但后来受到严重批评。本世纪 30 年代，英国著名法学家詹宁斯（Jennings）有针对性地提出的观点已为大部分英国行政法学者所接受。目前最有代表性、影响最大的是英国当代行政法权威学者威廉韦德爵士（Sir William Wade），从他的定义表述中可以看出强烈的控权法色彩。从美国著名学者古德诺（F.J.Goodnow，18591939）及目前最权威的一位行政法学家戴维斯（K.C.Davis）对行政法所下定义，可以管中窥豹地了解到美国当代行政法的两个重要特色：一是注重司法审查及其判例；二是强调正当行政程序。（3）日本的行政法概念日本行政法以德国行政法为蓝本，又积极学习法国行政法的判例政策、国家责任和无过失损害赔偿等内容，战后又深受美国行政法的行政程序、司法审查等制度的影响，所以具有吸取各家之长的特色，且因译介进来较多和文化传统相近，而对中国行政法的影响特别大。2、我国有代表性的行政法概念由于种种原因，我国的行政法经历了漫长而曲折的发展过程，行政法学也长期处于近乎空白的状态，教训极为深刻。我国 80 年代后期以来较有影响的行政法概念主要有：（1）单一关系调整说此说认为，行政法“是指有关国家行政管理法律规范的总称，是以行政关系为调整对象的一个仅次于宪法的独立法律部门”。此说指称的行政关系，从语义上看并不包括监督行政关系。（2）两种关系同时调整说此说以 1996 年 10 月出版的高等政法院校规划教材行政法学的表述为代表（该教材由中国法学会行政法学研究会会长罗豪才教授主编），认为行政法“既调整行政关系，又调整监督行政关系，是调整这两类关系的法律规范和原则的总称。”此定义有一个值得注意的特点在于，它将相应的法律原则也纳入行政法的概念之中。（3）行政权力双向规范说此说以 1997 年 7 月出版的高等政法院校规划教材行政法学（修订版）的表述为代表（该教材由中国法学会行政法研究会副会长王连昌教授主编），提出“行政法是关于行政权力的组织分工和行使、运作，以及对行政权力进行监督并进行行政救济（或补救）的法律规范的总称”。概括和借鉴上述理论观点，这里将行政法定义为：所谓行政法，是指对行政活动过程特别是行政权力运行过程加以规范、监督与补救，调整行政与监督行政的主体及其行为所形成的社会关系的有关法律规范和原则的总称。行政法与民事法、刑事法一样，是基本的法律部门之一。四、行政法的特征 （1）尚无统一、完整的实体行政法典；1、行政法 （2）有统一的行政程序法典；形式上的特征 （3）行政法规范及其存在形式特别多。行政法 （1）内容广泛；2、 行政法 （2）易于变动；内容上的特征 （3）实体规范与程序规范交织。第二节 行政法的渊源和分类一、行政法的渊源行政法的渊源，是指行政法律规范的根本来源和外部表现形式。1、宪法；2、法律；3、行政法规；4、地方性法规；我国行政法 5、自治条例和单行条例；的渊源 6、行政规章；7、国际条约；8、法律解释；9、其他行政法渊源。需要指出的是，在特别行政区适用的行政法渊源（包含各层次的规范）有其特殊性，包括其“原有法律”和“特别行政区立法机关制定的法律”中的行政法规范，都只适用于该特别行政区。（我国行政规范体系的宝塔型结构）二、行政法的分类行政法的内容十分广泛，可按不同的标准进行划分，主要有： 1、以行政法的作用为标准，可分为 :（1）关于行政组织的法律规范；（2）关于行政主体的行为的法律规范；（3）关于对行政进行监督以及进行权利救济的法律规范。2、以行政法调整对象的范围为标准，可分为：（1）一般行政法；（2）特别行政法。3、行政法规范的性质为标准，可分为：（1）行政实体法(实体行政法)；（2）行政程序法（程序行政法）。第三节 行政法的地位和作用一、行政法在法律体系中的地位1、行政法是现代法律体系中三大部门法之；2、行政法是宪法的实施法。二、行政法的作用1、保护公民、法人和其他组织的合法权益；2、监督行政权力主体，防止违法行使行政权力；3、保障行政权力合法有效行使，维护社会秩序和公共利益。第四节 行政法的法律关系一、行政法的法律关系的含义和特点1、 行政法的法律关系的含义所谓行政法的法律关系，是指基于行政法律规范的确认和调整而在行政关系以及监督行政关系的当事人之间形成的权利义务关系。在广义上，这种法律关系也可简称为行政法律关系。2、广义行政法律关系的主要特点（1）这种法律关系的当事人中必有一方是行政主体。（2）行政法律关系当事人双方的地位不对等，又称为行政法律关系的单方面性。（3）行政法律关系当事人的权利义务基本上由法律规范事先规定，一般来说不能由当事人相互约定和自由选择，当事人只能依法享有权利并承担义务。行政合同的出现，是此特征的一个例外。（4）行政法律关系当事人的权利义务具有相对性和统一性。（5）行政法律关系引起的争议大都由行政机关或行政裁判机关依照行政程序或行政司法程序加以解决，只有在法律明文规定的情况下才通过司法程序解决。二、行政法律关系的分类不同的划分标准，划分为不同的类型。（1）积极行政法律关系；1、以行政法律关系的目的为标准，可分为（2）消极行政法律关系。（1）行政实体法律关系；2、 以是否体现本质属性为标准可分为（2）行政程序法律关系。（1）权力关系；3、以此种关系中是否有权力作用为标准，可分为（2）非权力关系。（1）外部行政法律关系；4、以行政法律关系的范围扩展为标准，可分为（我国多数学者认同） （2）内部行政法律关系。三、行政法律关系的构成要素行政法律关系由主体、内容和客体三要素构成。1、行政法律关系的主体主要包括：国家行政机关、其他国家机关、公民、法人、其他各种经济组织和社会组织。同时，外国人、无国籍人以及外国组织在一定条件下也可在中国成为行政法律关系的主体。行政法律关系主体又分为行政主体和行政相对方。（1）行政主体的权利义务；（2）行政相对方的权利义务。2、行政法律关系的内容（1）行政主体的权利义务。行政主体的权利表现为行政主体所行使的国家行政权力即行政权。学者们普遍认同的具体权力有规范制定权、决策权、命令权、检查权、决定权、制裁权、强制权和行政司法权等等，而且行政权在一定意义上说具有优先的性质。行政主体的义务即其职责，最基本的职责就是依法行政，其中包括遵守法律法规、积极履行职务、遵守程序、裁量合理、符合行政目的等等。 （2）行政相对方的权利义务。被普遍认同为行政相对方的主要权利有：自由权、平等权、了解权、参与管理权、受益权、举报权、请求权、申告权、获得救济权、行政诉讼权、民主监督权等等。行政相对方的义务主要是守法、服从行政命令、协助行政管理等等。3、行政法律关系的客体 （1）物；（2）行为（最主要的客体）；（3）精神财富。四、行政法律关系的变动行政法律关系处于动态变化之中，包含了产生、变更和消灭的过程。1、行政法律关系的产生行政法律关系的产生，是指由于一定的法律事实而在行政主体与相对方之间形成特定的权利义务关系。在已有行政法律规范的前提下，行政法律的产生取决于：一定事件的发生，一定行为（作为和不作为）的发生。2、行政法律关系的变更行政法律关系的变更，是指行政法律关系在存续期间发生的变化。它涉及行政法律关系的主体和内容相互交织而发生的增减更替等变化，情形多种多样。3、行政法律关系的消灭行政法律关系的消灭，是指行政法律关系的终止或不复存在。它包括主体的消灭、权利义务的消灭、客体的消灭等多种情形。4、行政法律关系变动之因行政法律关系的变动，以相应的行政法律规范的存在为前提，以一定的法律事实的出现为主因。导致行政法律关系变动的法律事实包括事件和行为两大类，前者是不以当事人的意志为转移的客观现象，后者是当事人有意识的能够产生法律效果的行为，是主要的法律事实。论著类：罗豪才主编：现代行政法制的发展趋势，中国法制出版社 2004 年版罗豪才主编：现代行政法的平衡理论，北京大学出版社 1997 年版罗豪才主编：现代行政法的平衡理论（第二辑），北京大学出版社 2003 年版沈岿著：平衡论：一种行政法认知模式，北京大学出版社李娟著：行政法的控权理论研究，北京大学出版社杨海坤、关保英著：行政法服务论的逻辑结构，中国政法大学出版社 2002 年版宋功德著：行政法哲学，法律出版社 2000 年版论文类：杨建顺：中国行政法和行政法学 20 年回顾与展望，法学家，1999（2）莫于川：中国行政法 21 世纪发展展望，法学家，1999（4）皮纯协、王毅：论依法行政若干问题及其对策，法学杂志，2000（5）韩大元：试论我国政府信息公开法治化，国家行政学院学报，2004（2）莫于川等：人权入宪后我国行政法的发展机遇与挑战，重庆邮电学院学报(社科版)，2004（3）王宝明：从多层面探讨行政法的基本理念，中外法学，1996（5）莫于川：略论行政法文化与经济社会发展，法制与社会发展，1996（6）莫于川：建设法治政府推动法文化革新依法行政必须树立的现代行政法治观念，理论与改革2004（5）第二章 行政法的基本原则第一节 行政法基本原则的概述一、行政法基本原则的内涵行政法的基本原则，又称行政法治原则，是指贯穿行政领域法律关系的始终，调整和决定行政法主体的行为，指导行政法实践全过程的原理和准则，是国家行政管理活动中必须遵循的共同准则。它起着保证行政法制统一、协调和稳定的重要作用，是行政法的灵魂。具体分解为行政合法性原则和行政合理性原则二、行政法基本原则的特点1、行政法基本原则具有普遍性；2、行政法基本原则具有基础性；3、行政法基本原则具有自身的特殊性。三、行政法基本原则的重要作用和特殊功能、行政法的基本原则是行政法规范的制定依据；、当行政法具体规范不明确或没有具体规范的情况下，行政机关可运用行政法的基本原则来指导行政实务，有权机关也可根据行政法的基本原则作出法律解释。第二节 行政合法性原则一、行政合法性原则的含义行政合法性原则是行政法治的核心内容。它是指行政权力的设立、行使必须依据法律，符合法律要求，不能与法律相抵触（这里所说的是广义的法律，也即多层次的法律规范）。行政合法性原则要求行政主体必须严格遵行行政法律规范的要求，不得享有行政法律规范以外的特权，超越法定权限的行为无效；行政违法行为依法应受到法律制裁，行政主体应对其行政违法行为承担相应的法律责任。 行政合法性原则，包括 1、实体合法，指行政主体的设立法定、职权法定、责任法定。2、程序合法，至少包含三方面的内容：（1）任何人不能成为审理自己案件的法官，落实这一原则的是回避制度；（2）行政机关在裁决行政争议时不能偏听偏信，应当给予当事人同等的辩论机会；（3）作出对当事人不利的行政决定时，应预先通知当事人并给其发表意见的机会。二、行政合法性原则的具体要求1、任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在。这是指中央政府与地方政府的权限划分、行政专业部门与综合部门的权限划分、上级与下级的权限划分等都必须依据法律确立，行使行政权力不能超过法律赋予的权限，否则即构成违法；2、任何行政职权的行使应依据法律、遵守法律。这就要求行使行政权力不仅应遵循实体法规范，而且应遵循程序法规范，两者不能偏废；3、任何行政职权的授予和委托及其运用都必须具有法律依据，符合法律要旨。否则就被视为滥用行政权力。4、任何违反上述要求的行政活动，非经法律事后认可，均可被宣布为无效。第三节 行政合理性原则1、 行政合理性原则的含义行政合理性原则是指行政机关不仅应当按照法律、法规规定的条件、种类和幅度范围作出行政决定，而且要求这种决定应符合法律的意图和精神，符合公平正义等法律理性。行政合理性原则中的“理”，是指体现全社会共同遵守的行为准则的法理。二、行政合理性原则产生的原因行政合理性原则是基于实际行政活动的需要而存在的。任何法律都是有限度的，尤其是规范行政活动的法律。主要表现在：1、法律不可能规范全部行政活动。由于社会活动的复杂多变，使国家行政活动也呈现出多变性与复杂性，法律不可能对全部行政活动作出细密无疏的规定，在许多情况下行政机关只能在法律原则的指导下，运用自由裁量权。所谓自由裁量权，是指行政机关在法律规范明示或默示的范围内，基于行政目的，在合理判断的基础上决定作为或不作为，以及如何作为的权力。行政机关拥有自由裁量权，并不意味着行政机关可以为所欲为，它同样要受到一定的约束。自由裁量行为要根据客观情况，在适度的范围内，符合社会大多数人的公平正义观念而实施。同时，我们在承认行政机关的自由裁量权的同时，为了防止行使权力这对这一权力的滥用，必须加强对自由裁量权的控制，这是非常必要的。根据客观情况采取适当的措施或作出合适的决定。 2、法律对行政活动的规范，应留出一定的余地，以便使行政机关根据具体情况灵活处理。否则最终可能导致行政机关束手无策，无法适应行政管理的客观要求。行政合法性原则和行政合理性原则共同构成行政法治的原则。合法性原则主要解决行政合法与非法问题，合理性原则解决行政是否适当的问题。合法性原则适用于一切领域，而合理性原则主要适用于自由裁量领域。行政机关的一个行为如果违反了合法性原则就无需再考虑其是否合理的问题了，而一个行为属于自由裁量行为则应重点考虑其是否存在合理性问题。合法性问题与合理性问题的界线不是绝对的，二者有可能相互转化。随着社会生活的发展与行政法治化进程的加快，原先属于合理性范畴的问题有可能转变为合法性问题，原先属于合法性范围的问题基于行政效率的考虑也可能转化为合理性问题。三、行政合理性原则的具体要求1、行政行为的动因应符合立法目的。法律赋予行政机关自由裁量权正是为了实现立法目的，凡是有悖于法律目的的裁量行为肯定都是不合理的行为。2、行政行为应建立在正当考虑的基础上，要有正当的动机。所谓正当考虑、正当动机，是指行政机关作出某一行政行为，在其最初的出发点和动机诱因上，不得违背社会公平观念或法律精神，必须客观、实事求是，而不是主观臆断，脱离实际，或存在法律动机以外的目的追求。3、行政行为的内容应合乎情理。所谓合乎情理，指合乎事情的常规或规律。4、行政合理性原则还包含实施行政紧急行为、以实现社会稳定协调发展目标的要求。四、行政合法性原则和行政合理性原则的关系1、二者共同构成行政法治的原则。合法性原则主要解决行政合法与非法问题，合理性原则解决行政是否适当的问题。合法性原则适用于一切领域，而合理性原则主要适用于自由裁量领域。行政机关的一个行为如果违反了合法性原则就无需再考虑其是否合理的问题了，而一个行为属于自由裁量行为则应重点考虑其是否存在合理性问题。2、合法性问题与合理性问题的界线不是绝对的，二者有可能相互转化。随着社会生活的发展与行政法治化进程的加快，原先属于合理性范畴的问题有可能转变为合法性问题，原先属于合法性范围的问题基于行政效率的考虑也可能转化为合理性问题。论著类：程天权主编：法律基础，中国人民大学出版社 2003 年版城仲模主编：行政法之一般法律原则（一、二卷），三民书局股份有限公司 1997 年版论文类：马小平：对行政法基本原则的再认识，理论研究，2004（11）陈莹：行政法基本原则的丰富和发展，政治与法律，2004（4）章剑生：现代行政法基本原则之重构，中国法学，2003（3）周佑勇：行政法基本原则的反思与重构，中国法学，2003（4）莫于川、林鸿潮：论当代行政法上的信赖保护原则，法商研究，2004（5）莫于川：公共危机管理行政指导措施行政应急原则公共危机管理中的行政指导措施引出的行政法学思考，法律适用，2004（10），人大复印报刊资料宪法学、行政法学分册 2004（11）转载第三章行政法的历史发展第一节 国外行政法的历史发展一、国外行政法的产生发展背景从行政法的产生与发展来看，它是特定历史时期的产物。在绝对行政权力不受法律拘束的政治体制下，没有现代行政法产生的土壤。在许多西方国家，随着资产阶级革命成功，封建专制力量退守盘踞于政府机关，与在国会占据上风的新型资产阶级对峙，传统上用于约束个人之间关系的民事法律规则，越来越不适应约束行政权力的客观需要。这就要求有一套新的法律原则、规则、制度来调整行政权力与个人权利之间的矛盾和冲突，于是提出并推行了依法行政的原则，要求行政机关必须严格依照国会制定的法律行事，“无法律处无行政”。由此可见，行政法的出现离不开两个重要前提：一是行政活动服从于法律；二是行政活动所服从的法律有别于一般意义上的民法。二、大陆法系行政法模式1、大陆行政法模式的分述2、大陆行政法模式的特点 （1）其行政法产生的前提是行政服从于法律，因为行政法是近现代意义上的法治观念普及的产物；（2）存在一套独立于普通法院的行政法院系统； （3）行政法院处理行政争议适用的规则为公法规则，有别于私法规则。3、法、德行政法模式的区别德国的行政法院与民、刑、劳、财、社等法院共同组成“普通法院系统”而对称于宪法法院，分为联邦、高等、初等行政法院，属于司法机关，行政色彩比较淡薄一些；而法国的行政法院与普通法院并列，分为普通院（最高、上诉、行政、争议等院庭）和专门院（审计、财政预算纪律、补助津贴、职业纪律、战争赔偿等专门院庭委），类似于特殊行政机关，行政色彩较为浓厚一些。三、英美法系行政法模式1、英国的行政法英国并未采用严格的三权分立学说，行政权与司法权的区别也不甚明显。长期以来，主要靠治安法院为主的刑事程序，保障行政目的的实现。治安法官同时还享有对公民个人的命令权、许可权。发生行政争议后，统一由普通法院审查。英国尽管不存在行政法院体制，但不能因此断定英国没有行政法。但到了 20 世纪，现代行政法理念逐渐被人们接受，行政法律制度逐渐发展。特别是随着英国行政活动逐渐增多，出现了集立法功能与司法功能于一身的行政裁判机构，而且发展迅速（全国已有二千多个行政裁判所），而且随着委任立法问题、对行政权的救济方式以及赔偿方式等问题的大量出现，行政法的地位、作用和完善等问题，可以说在英国已日益成为令人瞩目的法制建设重大课题。2、美国的行政法普通法体制下的美国，一切行政争议均由普通法院处理，不存在不受普通法院管辖的行政法院体制。美国行政法的出现，是以 1887 年出现的州际贸易委员会为标志的。随着国家干预社会经济的力度不断增加，特别在罗斯福总统的“新政”时期，各种独立管制机构纷纷成立，数量已上千个。这些独立管制机构获得议会的委任行使部分立法权限，而且以类似于司法程序的行政司法程序裁决争议、决定事项，成为同时享有准立法权、行政权、准司法权的“三权合一”的“第四政府”。因此，美国行政法的重点之一是如何确立独立管制机构的地位，决定这些机构行使权力的程序以及处理法院与行政机构关系等问题上。美国行政法的另一个重点和特色在于其行政程序法。1946 年美国制定的联邦行政程序法开创了美国行政法的新纪元，此后又制定了联邦侵权赔偿法、情报自由法、阳光下的政府法等重要行政法律，奠定了现代美国行政法的基本框架，标志其行政法已发展到成熟阶段。四、特殊的日本行政法日本行政法兼具并揉合了大陆法系和普通法系的许多特点。它是在全盘搬用大陆行政法（主要是德国行政法）的基础上创立和发展起来的。1、从司法审查的角度看，明治宪法奠定了日本行政法的基础。根据该宪法制定了行政裁判所法与裁判所构成法，对提起行政诉讼的事项予以列举，行政裁判所处理行政争讼，适用有别于私法的公法规则。2、二战后，日本行政法呈现出向英美法（主要是美国法）接近但仍具大陆法传统特征的发展趋势，或者说表现出既采行对行政行为的司法审查和对行政相对人的权利救济，又保持制定规则优先、行政主导和优越等特点。第二节 新中国行政法的历史发展一、行政法的初创阶段1、行政法产生于辛亥革命后，以 1912 年生效的中华民国临时约法为标志。2、从新中国成立到 1956 年，是社会主义行政法创建和发展时期；1958 年到 1966 年“文革”前，是社会主义行政法建设停滞、遭到否定时期；“文革”时期，是社会主义行政法被破坏殆尽时期；随着 1978 年中国共产党十一届三中会会的召开，沉寂多年的中国法制建设重新起步，行政法也迎来了新的机遇。二、行政法的恢复发展阶段1982 年宪法是我国行政法恢复和发展的重要基础。1982 年中华人民共和事诉讼法（试行）首次明确规定了“行政案件由人民法院按照法律规定受理”。从 1980 年到 1986 年共有几十个法律、法规对行政诉讼作出规定。可以说，不断丰富的行政诉讼实践为我国行政法的迅速发展提供了重大契机。三、行政法的快速发展阶段近十余年是我国行政法发展最快的时期，行政法成为我国发展最快的部门法之一。其发展速度体现在立法、行政立法、行政执法、行政司法、行政审判等行政法制的各个方面和各个环节。1、我们用十余年的时间建立了行政法体系的基本框架。1989 年制定了具有里程碑意义的行政诉讼法，1990 年出台的行政复议条例、1997 年出台的行政监察法、1999 年出台的行政复议法，拓宽了行政内部监督救济的范围和途径，比较完整地建立起了行政系统内部监督、救济体制。1994 年国家赔偿法出台，标志着我国国家法律责任体系进一步完善。1996 年颁布的行政处罚法则从规范行政权力及行政程序的角度揭开了行政程序立法的新篇章。1999 年出台的行政复议法，将我国行政内部监督救济制度提升到新的高度。、随着各个部门法的不断完善，我国已经形成比较健全的行政立法、执法和司法（或裁判）体系。根据现行宪法和国务院组织法等行政组织法，我国已建立起“二级三类”的行政立法体系，即在中央一级由国务院制定行政法规，国务院部委和一些直属机构制定部门规章，在地方则由法定地方人民政府制定地方政府规章。行政立法程序和技术也不断完善，并于 2001 年分别出台了共 7 章 37 条的行政法规制定程序条例、共 7 章 39 条的规章制定程序条例。、各级政府根据有关法律、法规，建立起了完整系统的行政执法机构和执法队伍，执法人员素质不断提高，执法水平也有所进步。近年来许多地方开展了相对集中行政处罚权的行政体制改革，取得了明显成效。行政机关裁决民事、行政纠纷，处理行政复议案件的机构也逐步健全。目前，县以上行政机关已经建立起行政复议机构。尤其可喜的是，各级政府建立的政府法制机构不仅发挥了重要的政府法律顾问作用，而且在指导行政机关的行为、处理部门争议、制定各级规范性文件、开展法制宣传教育方面都发挥出不可替代的重要作用。4随着行政诉讼法的颁布实施，我国行政审判与行政检察工作取得举世瞩目的成绩，司法审查制度促进了依法行政，不仅在国内赢得了普遍信任和拥护，而且在国际上也受到广泛关注和赞誉。论著类：许崇德,皮纯协主编：新中国行政法学研究综述：19491990，法律出版社 1991 年版法勒内达维德著，漆竹生译：当代主要法律体系，上海译文出版社 1984 年版论文类：王麟：行政法演变述略，法律科学，1994（2）顾越利：二十世纪西方行政法的发展，福建法学，2000（增）姚琦：中国近代行政法规及其特点述论，韶关学院学报，2002（11）皮纯协，吴德星：90 年代中国行政体制改革与行政法制，行政法学研究，1993（2）皮纯协等：行政法学研究的回顾与展望，法学家，1994（1）杨建顺译：日本行政法的现状与课题，行政法学研究，1996（1）杨建顺：日本行政法及行政法学的历史发展及其特色，法学家，1998（4）杨建顺：中国行政法和行政法学 20 年回顾与展望，法学家，1999（2）莫于川：中国行政法治的回顾与前瞻，河南省政法管理干部学院学报，2004（3），高等学校文科学术文摘2004 年第 4 期转载第二编 主体论第四章 行政主体行政主体的上位概念是行政法主体。所谓行政法主体，也即广义的行政法律关系的主体，是指广义的行政法律关系中权利的享有者和义务的承担者，主要包括行政主体和行政相对人，同时还包括监督主体和监督对象。在我国，一般认为行政主体就是享有国家行政权力、能以自己的名义从事行政管理活动并独立承担相应法律责任的组织，其范围包括行政机关和法律法规授权的组织；而受行政机关委托履行行政管理职能的组织即受委托组织则不属于行政主体，其在授权范围内的公务行为后果归属于委托者。第一节 行政主体的基本理念一、行政主体的概念所谓行政主体，是指依法享有国家行政权力，能以自己的名义实施国家行政管理活动，并对由此产生的行为后果独立承担法律责任的组织。这意味着：行政主体具有行政法上独立的人格和法律地位，能够独立作为行政诉讼主体的组织，其范围包括行政机关和法律法规授权的组织。二、行政主体的特征1、 行政主体是一种组织，而 2、 不 3、 是个人；4、 行政主体是享有国家行政权力，5、 实施行政活动的组织；6、 行政主体是能够以自己的名 7、 义实施行政管理活动的组织；8、 行政主体是能够承担其行为所产生的法律责任的组织。行政主体的角色主要由国家行政机关担任，但行政机关并非在任何场合都是行政主体，当行政机关以机关法人的平等身份参与民事活动时，不作为行政主体看待。同时，行政机关以外的组织和行政机关内部的某些机构得到法律法规授权时，则可以成为行政主体。三、行政主体的分类依据不同的标准，可对行政主体作出不同分类。（可作链接）（1）职权性行政主体1、依据行政主体资格取得的法律依据不同，可分（2）授权性行政主体1、职权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法的规定，在机关依法成立时就拥有相应行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织，它只能是国家行政机关，包括各级人民政府及其职能部门以及县级以上地方人民政府的派出机关。2、授权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法以外的单行法律和法规的授权规定而获得行政主体资格的组织，包括行政机构、公务组织和社会组织。（1）行政机关（2）行政机构2、依据行政主体的组织构成与存在的形态不同，可分 （3）公务组织（4）社会组织1、作为行政主体的行政机关，是依照宪法和行政机关组织法设立并同时取得行政主体资格的行政组织。2、作为行政主体的行政机构，是设置于行政机关内部的通过授权方式取得行政主体资格的行政组织。3、作为行政主体的公务组织，是国家依法设立的专门从事某种公共职能事务活动的通过授权方式取得行政主体资格的组织。4 作为行政主体的社会组织，是通过授权取得行政主体资格的企业、事业单位和社会团体。（1）单独行政主体3、依据行政行为的相应划分，可分（2）共同行政主体划分标准是以行政行为的相应划分（单独行政行为与共同行政行为）为基础。每一个行政主体都是单独行政主体，但当两个以上的行政主体共同作出行政行为时，它们便成为共同行政主体。四、行政主体的资格1、行政主体资格的含义行政主体资格是指符合法定条件的组织，经过法定途径和程序获得的行政主体法律地位。2、行政主体资格的构成要件行政主体资格的构成要件，是指一定的组织取得行政主体资格所必需具备的条件。（1）它是依法成立也即通过法定程序由有权机关批准而成立、获得组织法或单行法授权的正式组织；主要包括 （2）它应当具备一定的组织机构和人员编制；（3）它有法定的管辖事务范围和一定的职权与职责；（4）它能够以自己的名义实施行政活动；（5）它能够独立承担相应的法律责任。3、行政主体资格的取得具有独立的行政职权与职责，是行政主体获得独立法律地位的核心要素与标志。根据行政主体的职权与职责的来源不同，行政主体资格的取得主要有两种途径： （1）依照宪法和行政组织法的有关规定取得行政主体资格。取得资格的对象是：国务院及其职能部门；地方各级人民政府及其派出机关；县级以上地方人民政府的各个工作部门。（2）依照宪法和行政组织法以外的单行法律、法规和授权规定取得行政主体资格。取得资格的对象是：行政机关所属的行政机构；公务组织；社会组织。4、行政主体资格的变更和丧失（可作链接）（1）行政主体资格的变更 已取得行政主体资格的组织，若由于某种原因使得行政