农村集体土地所有权登记发证问题探讨 (2)

1农村集体土地所有权登记发证问题探讨莱芜市国土资源局 黄涛 周新泉我国土地所有权分为国有土地所有权和集体土地所有权，我国的土地除集体所有权的以外，均为国家所有，在对所有权登记时，我国只对集体土地所有权进行登记，而不对国有土地所有权进行登记。农村集体土地所有权登记是一项涉及面广、工作量大、政策性强、技术复杂的基础性工作，通过登记发证从法律上对集体土地的各类权利主体及权利内容加以明确，依法解决权属纠纷，保护农民集体的合法权益，推进农村集体土地产权制度改革。同时，强化耕地保护机制，做到集约节约用地、防止违法占地，促使农村土地管理走上合法化、规范化的轨道，推进社会主义新农村建设，维护社会的和谐与稳定。一、农村集体土地所有权登记的主体农村集体土地所有权是劳动群众集体对属于其所有的土地依法享有的占有、使用、收益和处分的权利，是法律确定的农民集体的重要财产权。农村集体土地所有权登记的主体是农民集体。农民集体分三种类型：村农民集体、村（内）农民集体（村民小组）和乡（镇）农民集体。农村集体土地所有权的主体为一种特殊的法人。其特殊之处在于无出资人，只是有农民集体成员。农村集体成员有两个特征：一是平等性，即不分加入集体时间长短，不分出生，不分贡献大小，不分有无财产投入等，其成员资格都一律平等；二是地域性和身份性，农村集体成员往往就是当地的村民，他们的子女，自出生后自动取得该农村集体成员资格，此外，也有通过婚姻、收养或者移民等迁入本集体而取得的集体成2员资格。三是唯一性和独特性，农民只能在一个农民集体内享有成员权利，而不能同时享有两个或者多个集体成员权利，且一旦丧失成员身份（如死亡、出嫁、迁徙等），就不再享有共同的所有权，也不得分割其所谓的应有部分以继承或作其他移转。这里的“村”是指行政村，即设立村民委员会的村，而不是自然村。“村民小组”是指行政村内的由村民委员会根据居住地区划分的村民自治组织，相当于原来的生产队。乡镇集体经济组织，主要包括以下 2 种情况：一是改革开放前，原以人民公社为核算单位的土地，在公社改为乡镇以后仍属乡镇农民集体所有；二是人民公社时期，公社一级掌握的集体所有的土地和其他财产仍属乡镇农民集体所有。二、农村集体土地所有权登记的权源集体土地所有权的确定是复杂的，在实际工作中，对于出现的土地所有权的确权问题，应根据历史的、现实的有关法律、法规、政策、文件等处理。本集体成员依照 1956 年高级农业生产合作社示范章程将个人所有土地入社后转为集体所有；1962 年六十条第 21 条规定的生产队范围内的土地。我国宪法第 10 条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”土地管理法第 8 条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农3村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”民法通则第 74 条第 1 款规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括：（一）法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草地、荒地、滩涂等”。1995 年确定土地所有权和使用权的若干规定第三章集体土地所有权，第 19 条至 25 条有明确的规定。物权法第 58 条第 1 款规定：“集体所有的不动产和动产包括：（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂；（二）集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施；（三）集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施；（四）集体所有的其他不动产和动产。”三、农村集体土地所有权登记把握的原则农村集体土地所有权登记发证要充分运用第二次土地调查所形成的图件和权属资料，充分运用现代科技手段，提高土地登记的效率和质量，登记发证中重点把握以下原则：1、先国有后集体原则。集体土地所有权登记发证，应先查清集体土地所有权登记范围内国有土地的使用情况，然后再对集体土地调查，确定土地所有权。主要收集土地权属文件、征收（用）土地文件、土地承包合同（协议）、土地出让合同、违法占地的处理文件、用地单位的权源证明等，确定土地的权属性质和来源。2、双方指界原则。根据土地调查条例，双方法定代表人（委4托代理人）共同到实地、共同认定土地边界、共同确认土地所有权界线、共同签订土地权属界线协议书。3、延用性原则。已有的确权资料（登记资料、协议书等），当经过核实未发生变化，且与实地一致的，原资料可以继续使用，不需重新进行土地权属调查，如已签订的土地权属界线协议书，经核实无误，可以继续使用，不需要重新确权和签订土地权属界线协议书。确权时将权属界线调绘在调查工作底图上，或直接标绘在数据库中的土地利用现状图上。4、完善性原则。已有的确权、登记资料正确，但原办理时手续不完善的，应补办相关手续，不需要重新确权。5、重新确权原则。已有的确权资料，如登记资料，土地权属界线协议书经复核存在错误或实地界线已调整，如将国有荒山划为集体土地、村庄合并、移民安置、土地开发整理等所有权调整，应重新确权划界，重新签订土地权属界线协议书。四、农村集体土地所有权登记中存在的问题一是农民自身对集体土地所有权登记发证工作并不关注。我国法律规定，土地登记是土地权利人依法申请登记，但由于集体土地所有权等权能在目前的法律框架内受到很大限制，不能自由转让和抵押，其财产价值得不到充分体现，土地权利人申请和配合登记的积极性、主动性不高，甚至有的还存在抵触情绪。二是土地权属关系复杂，大量土地权属纠纷难以解决。新中国成立以来，我国农村土地经历了几次大的政策和体制变更，存在着大量集体5与集体，集体与国家，集体与军队、企业、院校等单位之间土地权属不清的现象，且多数土地权属纠纷成因复杂，涉及面广，纠纷时间长，查证较难，解决难度大。三是经费问题。虽然相关文件明确规定将工作经费纳入财政预算，但目前全国相当一部分地区，尤其是偏远贫困地区，经费落实不到位，地籍调查、测绘等工作无法开展，影响工作进度。四是工作量问题。村民小组是集体土地所有权最基本的权利主体，如集体土地所有权登记发证确认到村民小组一级，现有地籍调查成果无法满足需要，工作量将成倍增加。而且，随着调查工作的开展，大量的飞地、插花地、权属纠纷也将浮现出来，在短期内全面完成确权登记发证难度相当大。五是确权登记政策及落实问题。现有土地确权登记所依据的规范性文件法律层次和效力偏低，历史问题、土地权属纠纷等，仍缺乏相关具体处理政策，而这些问题的处理程度又直接影响到农村集体土地所