周学锋-浙江舟山群岛新区行政管理体制创新研究申请书

课 题 名 称 浙江舟山群岛新区行政管理体制创新研究二、课题论证1本课题国内外研究现状述评，选题的价值和意义。2本课题研究的主要内容、基本观点、研究思路、研究方法、创新之处。3前期相关研究成果，开展本课题研究的主要参考文献。限 4000 字以内。1. 本课题国内外研究现状述评，选题的价值和意义 本课题国内外研究现状述评在深入实施区域发展总体战略和海洋强国战略的大背景下，2011 年 6 月国务院批准设立了浙江舟山群岛新区。 这是我国继上海浦东新区、天津滨海新区、重 庆两江新区后的又一个国家级新区，也是我国首个以海洋经济发展和海洋综合开发为主题的国家级新区。2013 年 1 月 17 日，国务院正式批复浙江舟山群岛新区发展规划，明确新区三大战略定位浙江海洋经济发展的先导区、长江三角洲地区经济发展的重要增长极、海洋综合开发试验区。 规划还特别提出要“创新行政管理体制”。国内研究：目前国内有关浙江舟山群岛新区行政管理体制创新的研究还很少。现有文献中，只有崔旺来等在论文 浙江舟山群岛新区行政管理体制创新研究（2012）中对该议题进行了初步探讨，但未能在 “赋予舟山群岛新区省级经济 社会管理权限，设立浙江舟山群岛新区管委会” 的规划背景下做出系 统研究，因而 该课题 研究的需求和空间还很大。此外，目前学界对深圳特区、上海浦 东新区、天津 滨海新区等沿海重要“ 增长极”的新（特）区行政管理体制的研究成果，揭示了其行政管理体制创新的“ 个性”和“共性” 特征。个性特征上，如马祖琦、刘君德（2009）、陈奇星（2010）等认为，目前浦东新区全面推行的“1个行政区+6大功能区+23 个街 镇” 的行政管理模式，突出特点是推 进 管理重心下移，依照 职能模块设置政府机构，按照整体理念整合政府机构，根据扁平原则设计 政府架构。 共性特征上，牛立超（2008）等学者从历史维度、空 间维度和社会维度审视上述“ 增长极”，认为其发展历程经历了“单一型经济 功能区 复合型经济功能区 复合型社会发展区” 三个阶段；其行政管理体制也实现了适应性的演变，表现为政府职能定位从经济管理到公共服务的转变；政府管理范围和方式向全面正确履行政府职能转变；政府组织结构转向“小政府、大部制 ”并加强权力的制衡与优化配置。国外研究：在国外文献中，诸如经济特区、自由 贸易区、自由港区、保税区、出口加工区、高新技术开发区等都被 纳入“经济特区”（SEZs）、 “特区束”（SEZs Clusters）或“类特区”（Similar-SEZs）的研究范围。由于国外资本主义发展较早，且主流经济理论倾向于自由的市场经济体制，国外大部分经济 特区实行企业主导型、教育科研机构主导型或混合型行政管理模式。特别是随着20世纪 70、80年代以来西方新公共管理理论的兴起和发展，国外 经济特区行政管理体制更倾向于引入市场机制、压缩垂直式组织机构、实行绩效评估和战略管理、改善政府与社会组织的关系（奥斯本、盖布勒，2010）。国外学者通常视新（特）区为中国经济政治改革的“ 试验场”（B 波尔佳科夫, 2000）和扩大开放的重要窗口（Jean-Germain Gros, 2005），认为“体制优势”是当前中国新（特）区深化发展的重要保障（Leonard Sahling, 22008）。综上所述，国内外相关研究为我们提供了许多富有启发价值的观点。但是，目前几乎还没有针对浙江舟山群岛新区行政管理体制创新的系统研究；而其他经济新（特）区的行政体制改革探索，因其所处的 历史时期、国内外 环境、 战略功能和承担的使命与舟山群岛新区有很大不同，因此也缺少可以直接采纳的经验。一方面， 由于浙江舟山群岛新区以海洋经济发展和海洋综合开发为主题，其行政体制改革必然涉及从“陆域政府”向“海洋政府”的转变、行政管理与海洋管理体制联动创新的新要求；另一方面，新区的规划范围为舟山市行政管辖区域，在现有完整市成建制下建设国家级新区还是首次。上述因素决定了本课题在借鉴国内外相关成果的同时，必须立足于舟山群岛新区的实际，在充分调研分析的基础上才能展开系统性的创新研究。 选题的价值和意义行政管理体制改革是舟山群岛新区先行先试、综合改革的重点和难点。本课题拟探索构建与舟山群岛新区建设发展相适应、与行政区划相协调的行政管理体制，这既是深入实施区域发展总体战略和海洋强国战略的客观需要，也是海洋开发开放背景下推进区域行政管理与海洋管理体制联动创新的必然选择。本课题不仅能够为切实推进浙江舟山群岛新区全面开发开放和健康发展提供重要的体制保障，而且能够为全国的发展改革提供先期经验和典型示范，因而具有重要的理论价值和重大的现实意义。2. 本课题研究的主要内容、基本观点、研究思路、研究方法、创新之处 主要内容其一，舟山市现行的行政管理体制及其存在的问题。在对舟山现行的地级市行政区行政管理体制进行分析的基础上，对其在职能定位、机构设置、行政区划 和运行机制等方面与新区开发和扩大对外开放要求不相适应的问题进行研究。其二，舟山群岛新区行政管理体制创新的战略需求。针对舟山群岛新区作为浙江海洋经济发展的先导区、长江三角洲地区经济发展的重要增长极、海洋综合开发试验区三大战略定位，对深化海洋行政 管理体制改革、 创新陆海 统筹综合管理体制机制、 创新海洋海岛开发开放的行政管理体制的战略需求进行分析论证。其三，舟山群岛新区行政管理体制改革的基本路径。在“赋予舟山群岛新区省级经济社会管理权限，设立浙江舟山群岛新区管委会”的规 划背景下，从指导思想、基本原则、总体思路、 改革目标与推进路 线、 方案设计等层面，探索如何推进政府职能转变和“大部制”机构改革、如何实现行政区与功能区（岛）的协同整合、如何推进行政审批制度改革，以建立与新区建设发展相适应，与行政区划相协调的机构精简、职能综合、 结构合理、运行高效的行政管理体制。其四，舟山群岛新区海洋行政管理体制和机制创新。重点研究：海洋、海警、海事等涉海部门的职能作用，探索如何建立适应新区建设需求的海上联合执法体制、海洋海岛综合开发与保护的综合协调机制、海上突发事件预警与快速反应机制。 在新区全方位提高对外开放水平和层次、加快建设舟山港综合保税区和探索建立自由贸易园区、自由港区的背景下，探索如何建设顺应经济全球化、 贸易自由化大趋势、与国 际接轨的政府管理模式。 基本观点：其一，舟山现行地级市行政区行政管理体制，职能较为分散，不同 权力3重叠，权力制衡和监督有待加强，机构 设置过于庞大，陆海统筹发展体制机制有待创新，政府职能转变相对滞后，公共服务与社会管理能力相对薄弱，与新区开发和扩大对外开放要求不相适应。其二，舟山群岛新区的战略定位要求深化海洋管理体制改革、创新陆海统筹综合管理体制机制、 创新海洋海岛开放的管理体制机制；在现有完整市成建制下建设新区要求市区联动、新旧 衔接，保障行政管理体系的顺畅、高效运行。其三，舟山群岛新区行政管理体制改革要立足新区建设发展实际，符合我国实施区域发展总体战略和海洋发展战略的需求，推进“小政府、大部制”取向的机构改革，建立市政府（管委会）功能区镇（街道）政府的两级政府、三级管理体系，最终形成与舟山群岛新区建设发展相适应的行政管理体制。其四，目前舟山市基本上沿用条块分割、 单项管理、分散执法的海洋管理体制，在一定程度上弱化了海洋海岛综合开发管理的能力；必须实施海洋综合管理，成立综合管理机构，探索建立海洋联合执法等领域的综合协调机制，才是立足现实和着眼未来的最佳选择。 研究思路： 本课题拟将“ 浙江舟山群岛新区行政管理体制创新” 这一命题置于建设海洋强国的背景下研究，力争使研究成果能够成为舟山群岛新区行政体制改革的行动方案，并能够对我国新时期行政管理和海洋管理体制改革提供先期经验和典型示范。其一，运用现代行政管理和海洋管理理论，特 别是对新公共管理理论和服务型政府理论进行借鉴，为舟山群岛新区行政管理体制创新提供理论支持和指导。其二，对近年来我国新（特）区行政管理和海洋管理体制改革的做法进行考察，对世界各海洋强国的政府海洋管理体制以及一些国家的经济特区的开发管理体制进行比较分析，以期对创新舟山群岛新区行政管理体制有借鉴作用。其三，对现状和问题进行调研分析，并 结合新区的战略定位和发展目标， 对实施“大部制”改革和行政 审批制度改革、推进行政区与功能区（ 岛）的整合、构建海上联合执法体制、海洋海岛综合开发与保护的综合协调机制的必要性、可行性、基本路径、行动方案进行论证设计。 研究方法：实地调 研分析。比较研究。对国内有关行政管理体制尤其是新（特）区行政管理、海洋管理体制改革的各种理论和实践成果进行比较分析；对国外政府海洋管理体制以及经济特区、自由 贸易区、自由港管理体制的新动向进行比较分析， 寻求符合新区实际情况的行政管理体制改革方案。制度文献研究。对现有的行政管理和海洋管理制度进行系统梳理，从中发现 新区行政管理和涉海执法管理的体系化创新方案。 创新之处：一方面， 本研究基于在完整市成建制的海岛地区建设被赋予省级经济社会管理权限的国家级新区的独特背景，探索如何建立一套与新区建设发展相适应，与行政区划相协调的行政管理体制改革方案，兼具理论创新和实践创新的价值。另一方面，本研究切合国家为实施海洋强国战略而赋予舟山群岛新区先行先试权限、推进海洋海岛开发开放、探索建立自由贸易园区和自由港区的重大战略决策，创新性地研究和构建顺应经济全球化、 贸易自由化大趋势、与国际接轨的新型行政管理和政府海洋管理体制，为我国深入实施海洋 强国战略、推 进沿海地方由“ 陆域政府”向“海洋政府” 转变提供典型示范。3.开展本课题研究的主要参考文献主要参考文献4（1）汪玉凯.中国行政体制改革 30 年回顾与展望M.北京：人民出版社， 2008.（2）林尚立.国内政府间关系M.杭州：浙江人民出版社，1998（3）谢庆奎.中国地方政府体制概论M.北京：中国广播电视出版社， 1998.（4）朱光磊.当代中国政府过程（第 3 版）M.天津：天津人民出版社 ，2008（5）金太军.政府职能梳理与重构M.广州：广东人民出版社，2002（6）陈瑞莲.区域公共管理导论M.北京：中国社会科学出版社， 2006.（7）郑敬高.海洋行政管理M.青岛：青岛海洋大学出版社，2002.（8）陈奇星,毛力熊. 浦东新区政府管理体制创新的目标及路径选择J. 中国行政管理，2006(10).（9）牛立超. 改革与创新：政府管理体制的适应性演化滨海新区、深圳特区、浦 东新区比较分析J.天津行政学院学报, 2008(6)(10)戴维奥斯本, 特德盖布勒 . 再造政府. 中国人民大学出版社, 2010.(11)俞可平. 海外学者论中国经济特区. 中央编译出版社, 2000.(12)Jean Germain Gros. Chinese Economic Success and Lessons for Africa, 2005 (2).(13)Leonard Sahling. Chinas Special Economic Zones and National I