信访制度改革研究的作者

信访制度改革研究的作者篇一：信访制度的现状及改革对策信访制度的现状及改革对策 信访制度十中国特有的以总人权救济方式，它的出现、发展和演变有责深刻的历史因素和民众思想意识基础。中国人民大学副教授应星江信访分为三各阶段：一是 1951 年至 1979 年的大众型信访，责各时期的信访授到政治和运动的影响，主要是揭发问题要求落实政策为主。二是 1979 年至 1982 年的拨乱反正型信访。这一时期信访逐渐有国家的边缘走到了中心，信访规模史无前例，主要内容要求就决老师一流问题，平反冤假错案。从 1982 年至今，应星将其概括为安定团结型信访。信访的主要功能转变为化解纠纷，实现救济。中国的信访制度经历了有政治问题乡社会问题的转变过程。在这一过程中，信访的规模越来越大，信访部门的压力和解决问题的成功概率越来越小。 一， 信访制度产生及演变的原因。 首先，依靠“清官”为民做主的社会传统是促成信访的主要原因，民众几千年来沉积下来的清官意识是信访制度的历史思想基础。在房间社会，司法和行政合而为一，官员被称为“父母官” ，人民所有问题的解决都依赖于官员，而官员是缺乏有效监督的，人民所希求和依靠的只有官员的个人修养和廉洁，当下不能解决问题时，职能依靠上级官员，直致告高御状，这就是信访在封建时代的形式。 其次，人民和政府的信任危机是信访的直接因素，越与自己接近的政府机关越不信任，于是信访者往往都是从村里到县里，从县里到市里，再从市里到省里，最后到北京这样的轨迹。政府机关的缺乏监督，政府的非法行政，人民的民主权利的不到保障，政府的行政不透明，等等都会加剧这种不信任。 最后，司法权威的缺位市造成信访泛滥的间接原因，不管是行政纠纷，民事纠纷，法律应该是最后和最权威的底线，法律应该是最后的救济方式而不是信访，法律救济范围的狭窄，司法的不独立，法律意识的淡薄使司法权威受到了严重挑战，司法腐败更是司法权威建立的致命伤，如果法律的不公正了，如果连司法机关都不科信任了，还有什么是值得信任的呢？ 二，信访制度的现状。 信访制度作为历史的产物，已经无法适应当前的需要相反已经是弊端丛生， “如果不进行改革，将会产生重大的政治后果。 ”国家软科学基金的调查显示，实际上通过信访解决问题的比例只有 0。2，有 90。5是为了让中央知道情况，88。5是为了给地方政府施加压力。 信访机构承担了太大的社会责任，中国去年全年的信访案件超过了 1000 万件，信访活动从 1993 年群众来访总量回升以来，信访案件数量上升已经持续 10 年。中央和中央国家机关受理群众信访量上升 46，省，地县直属部门增幅较少，有的还是负增长。与此相悖的，信访部门实际上并不具有解决这些问题的实际能力，和权力，这样必然导致信访部门和信访群众的诉求错位，信访机构和其他政府部门和政府机关并没有隶属关系，信访部门部门的权力有限，现行信访制度在程序上有很大的缺陷，立案和答复均具有随意性，信访制度并不能有效达到解决纠纷的目的，同时它还使国家的司法权威遭到消解，地方司法权威遭到置疑又加剧了信访洪流。70以上的信访者在上访之前到法院起诉过。 三，改革方案。 信访制度已经到了非改不可的地步。那么怎么改革呢？意见有两种：一是强化信访，加强信访机构的权力，并把信访纳入法制化的轨道。第二种改革建议是弱化，甚至撤销信访。确定司法救济的权威性，把信访全部集中到各级人民代表大会通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性。长远来看，信访制度的确该弱化并推出历史舞台，这是法治建设的必然趋势，信访所承担的化解纠纷，实现救济的功能应该被司法所取代。我们最终需要的是法治而不是领导的批示。 “除了法律我们还能有什么更号的救济方式，法律是最后的底线。 ”第三种是加强司法改革和人大和人民代表的权力，使信访逐渐分流，或者在司法 和相关改革达到一定程度时撤销信访。就目前来看，撤销信访的条件使不成熟的，立即撤销信访可能造成混乱和恶性事件的发生，信访撤销必须满足纠纷和矛盾可以通过其他途径有效的化解，司法和人大的监督的权威基本建立这两个条件。司法腐败应该被基本克服，司法权威得到基本建立，人民的诉讼权力的到基本保障，法律制度得以完善，人缘地缘因素对司法的影响被相关的制度建设基本消除。根据调查，在上访的群众中，去法院起诉过的人占 70，其中法院不予立案的占42。9；认为法院不依法办事的占判决败诉的 54。9。足见，司法权威的缺位是造成信访洪流不断加剧的主要因素。在撤销信访之前司法权威必须基本建立，这依赖与一系列的行之有效的司法改革措施的采取。 其次，权力的首要制约力量必须归位，人民民主权力的实现渠道必须保证通畅。宪法规定，一切权力属于人民，人民代表大会是国家的权力机关，一府两院对人民代表大会负责并受其监督，上访机制的形成说明真正更能制约权力的是上级政府部门而非同级权力机关。选举制度的改革，人大制约权力的方式的探索和加强，人民民主权力通过人大的实现途径的开拓，人民民主权力的真正实现，并对同级政府和两院形成真正的制约。 篇二：关于信访制度改革的思考(终稿)目 录 内容提要 .1 一、中国信访制度演化过程简要回顾 . 1 （一）新中国信访制度历史沿革 . 2 （二）中国信访制度功能变迁 . 3 （三）学界关于信访制度的存废之辩 . 4 二、现行信访制度面临的困境 . 5 （一）信访制度承载了太多的制度本身所无法解决的难题，已无法满 足社会稳定的需要 . 5 （二）实践中信访制度逐渐被异化，容易误导民众放弃正常的司法权 利救济渠道 . 6 （三） “分级处理，归口办理”的信访工作原则，带来了严重的社会 负面影响 . 6 三、当前信访制度存在的合理性 . 7 （一）信访制度是渗透在政策贯彻和法律运行过程中的制度，具有中 国传统文化和法律继承的特色 . 7 （二）信访制度是公众进行制度化政治参与的一种方式，有利于规范 公共权力 . 8 （三）信访制度在现实生活中起到了重要的权利救济补充功能，可以 发挥基础性作用 . 8 四、推进信访制度改革的对策建议 . 9 （一）信访制度改革应将保护权利与维护稳定统一起来，实现经济利 益博弈关系中不同社会群体的利益权衡 10 （二）信访制度改革应将行政救济与司法独立统一起来，实现中国民 主法制建设进程中权利救济渠道的有机结合 12 （三）信访制度改革应将法治化研究与完善利益表达机制统一起来， 实现依法治国方略大框架下的标本兼治格局 14 参考文献 . 17 关于信访制度改革的几点思考摘要：信访是我国党和政府密切联系群众，实现公民合理政治参与的重要渠道，是化解社会矛盾、解决诸多纠纷、维护群众利益、构建和谐社会的基础性工作。伴随新中国的成立，中国信访制度走过了 50 年风雨历程，一定时期和程度上发挥过“春风化雨”的作用，但随着改革开放的深入发展，经济社会生活中的深层次矛盾日益显现，利益格局的调整和利益关系的冲突渐趋激烈，诸多问题汇集到信访部门，导致信访活动量激增。作为设计之初倾听民怨、传达民意、缓解矛盾的信访制度，面对众多的矛盾和冲突，承载了太多的制度本身所无法解决的社会难题，表现出对问题解决的不力和对时代发展的不适应。在实施依法治国方略的宏观背景下，寻求信访与法治之间相对动态的平衡点，推进信访工作的制度、内容和方法的创新，将信访纳入法治轨道，是信访制度走出困境的必然选择。本文试图通过对我国信访制度的产生和发展进行简要回顾，分析目前信访制度所面临的困境及存在的合理性，并进而探索提出推进信访制度渐近式改革的措施和建议，进一步完善我国的民主法治建设。 关键词：信访；制度；改革；思考 一、中国信访制度演化过程简要回顾 信访制度作为当代中国民主和人权的重要补充形式，有其深远的历史根源，体现了中国传统文化发展的连续性和法的继承性。中国的信访制度可追溯到上古尧舜时期，“进善旌” 、 “诽谤木” 、 “敢谏鼓”可以认为是中国直诉制度的源头，西周时期的“路鼓肺石”之制、秦汉时期的“公车司法”与“诣阙上书” 、魏晋时期的“登闻鼓”与“华表木”等制度进一步拓展了直诉的途径。自南北朝以来，直诉制度成为中国封建社会不可或缺的一种司法制度，更加丰富了“告御状、邀车驾、京控、叩阍”等直诉形式，直诉制度更加完善，对于诣阙投诉，还设立了专门的机关予以受理。晚清时期法律制度改革，民国时期引入西方大陆法系模式，中华法系解体之后直诉制度不复存在。新中国成立后，出现了类似于直诉制度的信访制度，两者虽有所区别，但可明显看出其间密切的“血缘”联系。作为国家机器中的权利技术装置出现的信访制度，随着社会形势的不断变化，其定位、作用、功能也在不同时期经历着不断丰富、发展和深化的过程。 （一）新中国信访制度历史沿革。新中国信访制度的确立，最早可以上溯到建国初。早在 1949 年 3 月，中共中央迁到北平，当年 8 月正式成立了中央书记处政治秘书室，负责处理群众来信来访。一般认为，这是我国信访工作的开端。1951 年 6 月 7 日，政务院根据毛泽东同志在中央办公厅关于处理群众来信情况的报告上的批示，颁布关于处理人民来信和接见人民工作的决定 ，这标志着我国信访制度在特殊历史背景下应运而生。 决定下发后，各地、各部门先后在秘书部门设立了信访工作机构或专门人员，作为秘书部门协助领导同志必须做好的一项重要工作。11957 年 5 月，第一次全国信访工作会议在北京召开，会议起草并通过了中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法（草案） ,初步形成了具有中国特色的信访制度。从信访制度的发展过程出发，有学者将中国的信访分为大众动员型信访；拨乱反正型信访；安定团结型信访。这种分类真实贴切地描述了中国信访发展的三段历史进程，而建国后二次信访的高潮及回落也见证了社会变迁与信访活动的相互关系。第一阶段是自 1951 年 6 月至 1979 年 1月的大众动员型信访。这一阶段的信访受政治运动的制约，其内容主要是揭发他人问题，反映运动中存在的问题或要求落实政策。这一时期国家在一定程度上恢复了“领导干部接见来访群众日制度” ，国务院几个信访机构于 1965 年成立了中央机关联合接待室，到 1966 年有二十多个中央机关参加联合办公。1977 年，中央办公厅信访局成立。第二阶段是自 1979 年 1 月至 1982 年 2 月的拨乱反正型信访。在这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置，信访的人数之多，解决问题之多，都是史无前例的，大批上访者涌向北京，主要内容是要求解决大批历史遗留问题，平反冤假错案。为此，中央于 1979 年成立了“中央机关处理上访问题领导小组” 。 1980 年，国务院办公厅信访局成立。第三阶段是自 1982 年 2 月至 1990 年前后的安定团结型信访。随着国家在 1982 年宣告拨乱反正任务的基本完成，信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。1986 年，中央办公厅信访局、国务院办公厅信访局合并，成立中央办公厅国务院办公厅信访局。 20 世纪 90 年代以来，沉重的农民负担以及其他损害农民权益的事件不断发生，引发了以农民上访为主的“信访洪峰” 。1995 年 10 月 28 日， 2 国务院颁布信访条例 ，自 1996 年 1 月 1 日起实施。这是中国第一部信访法规，使中国特色的信访工作走上了“法制化的轨道” 。 信访条例颁布后，未能有效化解新时期的“信访潮” 。XX 年，在中央办公厅国务院办公厅信访局基础上组建成立了国家信访局。XX 年 1 月，国务院第 76次常务会议通过新修订的信访条例 ，自 XX 年 5 月 1 日起正式施行。新条例既不弱化信访制度，也不强化信访制度，而是在既有条件下规范信访制度。XX 年 3 月，中共中央、国务院下发关于进一步加强新时期信访工作的意见 。当年 3 月，第六次全国信访工作会议召开。XX 年 7 月，中纪委发布关于违反信访工作纪律适用中国共产党纪律处分条例若干问题的解释 ，监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合发布了关于违反信访工作纪律处分暂行规定 。这是第一次就信访工作责任追究作出规定。（二）中国信访制度功能变迁。纵观中国信访制度的发展历程，其功能定位也随着时代的发展而不断丰富和变化。笔者认为：信访制度是我国社会主义事业建设过程中一项具有中国特色的制度设计，是在法制化进程中补充健全制度缺陷的过渡性选择，不同时期具有广泛的政治参与、权利救济和化解纠纷等功能。 作为秘书部门协助领导同志必须做好的重要工作之一的信访制度，其设立的初衷只是倾听民怨、传达民意、缓解矛盾的渠道，我国宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利” 。这是公民运用信访进行政治参与的法定依据，它表明公民的信访权是一项宪法权利。 1951 年 5 月 16 日，毛泽东同志在中央办公厅秘书室的一次工作报告上批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党人和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。 ”3 该批示第一次明确了“密切联系人民群众”这个信访工作核心内涵或本质属性的定位。 1999 年 2 月 5 日，朱镕基同志在看望中办国办信访局工作人员进对信访工作所发挥的作用作了进一步阐述：“信访工作还具有一个重要的意义，就是检验中央、国务院的政策在执行过程中间发生了什么问题，是不 是符合实际” “信访工作是对我们各级党政领导干部的一种非常重要的检，验和监督” 。这些表述，发展了信访工作定位，丰富了信访工作内涵。 XX 年 8 月 5 日，胡锦涛同志对信访工作专门作出指示：“信访工作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作” ， “构建社会主义和谐社会需要不断增加和谐因素，最大限度地化解不和谐因素；信访工作要承担起这项任务，力求把一些问题解决在初始阶段，把先绝大多数矛盾和问题化解在基层，以减轻政府和社会的压力。 ”胡锦涛同志的指示，为新时期信访工作确立了全新的定位，从“方法” 、 “渠道”层面的定位到“基础性工作”层面的定位，标志着对信访工作地位和作用的高度认识。 回顾我国信访制度的发展历程，客观地讲，它作为我国在计划经济时期一种收集和反映民情的制度设计，在听取社会民众呼声和实现社会公正等方面确实起到过一定的权利救济作用，多年来，尤其是自 1978 年党的十一届三中全会召开以来，中国特色的信访制度对平反冤假错案和拨乱反正起到了非常重要的作用，也使人民群众的各项权利获得了一种制度性的救济。人们常将信访制度比喻为党和政府联系人民群众的重要渠道，是国家机关了解社情民意的重要窗口，是社会稳定的“晴雨表” 。但同时我们应当看到，在制度设计之初它就处于我国的法律系统之外，实际上是一种反映民情和解决民众问题的“制度外的正式制度” ，这种“制度外的正式制度”向社会公民提供了一种在行政和司法系统之外解决问题的途径，它由过去的“诉情”转向现在的“求解” ，成为社会公民面临问题和矛盾所选择的并且优先于其他行政救济或司法救济而选择的救济方式，其功能已经发生了深刻变化。 （三）学界关于信访制度的存废之辩。我国理论界关于信访制度的研究起步较晚，由于近年来信访活动的持续升温及大规模集体访的发生，引起了中央的高度关注，同时也引发了学界关于信访制度的存废之辩，理论研究主要存在以下两种观点：一种是“废除”的观点。持该观点的学者认为，信访制度作为历史产物已无法适用于当前情况，相反已是弊端丛生已不适应目前的市场经济环境，在客观上反而成为了国家政治认同性流失的重要渠道。XX 年 11 月，著名学者于建嵘博士主持的课题研究成果信访的制度性缺失及其政治后果出台，首次对信访制度的合理性及意义提 篇三：信访制度的历史沿革及现状信访制度的历史沿革及现状 信访制度是反映中国国情的，一项特殊的实现权利救济和民意表达的制度。国外虽然也有类似的民愿表达机制，如瑞典称之为议会行政监察专员制度、美国有所谓的公民申诉制度，等等，但信访制度仍然可以说是我们国家独有的。信访体制建于 20 世纪 50 年代，1995 年国务院以 185号令的形式出台了信访条例 ，将信访制度上升到行政法规的高度进行规范。该条例于 XX 年 1 月有了修订版。与旧的信访条例相比，其中最大的变化就是，设计了一系列信访程序，如受理程序、答复程序、处理程序、复查程序、复核程序等以及督办程序。而且根据这部条例，各级政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报。新条例 5 月 1 起施行之后，信访量大增，而且因为有了相关程序规定，就等于有了解决问题的时间表，信访事项的处理效率也大大提升。 根据信访条例的规定，信访是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。在实践中，相比较“电子邮件、传真、电话”等形式，写信访和实地走访（主要是进京访）是信访人普遍采取的形式。根据信访方式不同，还可以分为正常访和“非正常访”两种。正常访就是按照信访条例规定的形式、程序和受理机构进行的信访， “非正常访”一般是指越级访、使用非正常的手段以及到非信访机构上访等情况。有一个时期，国家信访部门每月会对各省（区、市） “非正常上访”人次数进行排名，各省市信访部门也会对各地市排名，直至县市及乡镇政府。由于信访案件多发于基层，县市级及乡镇政府的信访工作很 快成为对当地党政干部政绩考核的指标之一，这一指标又逐步演化为：各级党政领导成为信访责任人，其管辖的辖区内访民进京上访次数与党政领导的前途直接挂钩。各地对此也出台了详细的评分体系。应该说，这些考核和排名的初衷应该说是好的，是希望各地重视信访工作，畅通信访途径，加强信访责任，尽可能地化解信访事项，但最终却是播下了“龙种” ，收获了“跳蚤” ，一些侵犯基本人权的事件频频发生（像在截访过程中出现殴打信访人造成人身伤害、变相非法拘禁限制人身自由、在集中监管过程中信访人被强奸等恶性刑事案件） ，而且浪费了大量的社会资源包括人力、物力和财力（在敏感时期，有些地方花在一个信访人身上的各项费用高达十几万甚至几十万。而且为了稳控息访，不管有理没理，只要答应不再访就给钱，所谓花钱买平安） ，同时滋生了腐败（甚至形成产业链） ，最严重的是，出现“信访不信法” 、甚至形成信访是唯一的救济渠道的、不好的社会导向，很多人对政府工作不满意上访，对人民法院的司法处理结果不服也上访，导致涉法涉诉信访量也激增，极大地动摇了司法的权威。也增加了信访部门的工作压力（好多信访人都。习近平总书记在去年 2 月中共中央政治局第四次集体学习时，就坦率地分析了“信访”面临的尴尬，指出：“如果一个社会大多数人对法律没有信任感，认为靠法律解决不了问题，还是要上访、信访，要靠找门路、托关系，甚至要采取聚众闹事等极端行为，那就不可能建成法治社会。 ”“要引导全体人民遵守法律，有问题依靠法律来解决，决不能让那种大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决现象蔓延开来，否则还有什么法治可言呢？”十八届三中全会发布的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定就明确提出：改革信访工作制度，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。之后，各省信访排名逐步取消， 国家信访局也出台了一系列的制度和措施，包括关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法 、 关于进一步加强初信初访办理工作的