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中国农民组织建设国际研讨会观点摘要 XX 年 12 月 4-5 日，中国改革发展研究院在海口举办第 52 次中国改革国际论坛“中国农民组织建设国际论坛”， 来自中央部委和地方政府的官员、国内外著名大学的专家 学者共 120 余人参加。本次国际论坛就中国农民组织建设、 农民维权组织的发展趋势、中国农民组织制度创新等问题 进行了热烈而深入的研讨，现将其主要观点综述如下： 一、新生的农民组织有利于建设和谐社会 随着农村改革的深入和经济社会的发展，我国农村自 发出现了多种形式的农民组织，它们的种类越来越多、覆 盖面会越来越广、规模越来越大、对农村的影响越来越深。 对此，与会代表多持肯定态度。 迟福林认为，新时期解决“三农”问题同农民组织建 设有着越来越重要和密切的联系。无论是城乡利益关系调 整，还是建立和完善农村的治理结构，都对农民组织建设 提出了现实而迫切的要求。由于城乡二元体制的约束和现 行某些政策规定有不合理之处，农村基础政权经常陷入对 上级负责和对农民负责的两难之中。自发的农民组织有助 于维护农民土地权益、反映和表达农民的利益诉求、提供 政府和市场所不能提供的公共物品和公共服务。 段应碧认为，从总体上看，各种形式的农民组织的出 现，有客观的必然性，反映了农村经济社会发展的客观要 求，不仅有重要的现实意义，而且有深远的历史意义。农 民组织的发展从实践看，有利于推进农业产业化和农村的 经济发展，有利于推进农村的基层民主政治建设，有利于 扩大公共品的供给，最终有利于建立和谐社会。 德尔曼认为，尽管自发的农民组织在中国的发展还受 到政府的控制，农村社会的发展将为农民组织的发展铺平 道路，其在将来会发展成为更加独立的公民社会组织。在 此发展过程中，这些组织的力量可能会不断强化，超越目 前的行政界限发挥更加积极的作用，当然，这种作用的发 挥有赖于党和国家从其传统的农村社会活动的监督和控制 者的角色中淡化。通过农村社会的发展，公民社会和党-国 家也将出现相互强化的结果。 温铁军运用制度经济学理论框架分析了政府进入和退 出农业领域的因素，解释了新中国成立以来的农村管理体 制变革原因。他认为，政府 50 年代以公社化方式“进入” 农业，是为了完成“国家工业化”的资本原始积累；政府 80 年代以大包干方式“退出”农业是因为公社得到的支农 工业品投入增加导致农业成本上升，这与低价统购共同作 用，造成农业的不经济；政府“退出”之后，集体随之 “退出”农业。 从历史上看我们国家过去的社区自治，实 际上只能是乡村通过比较开明的地主富农实现的精英自治。 在农村基层，与治理有关的方方面面的事情都可以是由社 区精英来做。支持他们做事情的费用的来源是公地、族田 等。但是基本上没有政府财政转移支付。 他的结论是：假如我们真的想要农民组织起来自保自 助、自我管理，重新实现社区自治，必须要改的不是农民 这一头，而是政府这一头。 马和利认为，公民社会的一个主要的特点就是要包括 农民组织在内的各种组织在人民和政府之间发挥着一个非 常重要的中介作用，它们可以提高穷人、残疾人、妇女， 老年人和小孩声音，因为以前他们的声音是不被决策者听 到的。在这样的背景下农民组织可以发挥很多作用，农民 组织必须要更加地成熟，也需要正确的政策和环境。 只有多样化的组织才能满足农民的不同需要，形成竞 争机制，打破组织垄断，形成有序的政治参与机制。 郭志文以自己的家庭为例说明了多样化的农民组织在 满足美国农民不同需求的作用。他说，在美国，农民家庭 可以同时加入几个不同的合作社，以便在原料购买、产品 销售、资金借贷、土地保护、技术革新等环节上接受合作 社的帮助和政府的扶持；可以加入不同的宗教组织及政治 组织。他认为，中国是一个非常大的国家，不同地区间居 民、气候、生活方式、基础设施水平、市场准入水平等因 素的差异非常大。从过去 50 年的经验看，如果整个中国农 村只有一种组织形式，那么农民的利益肯定受到损害。 如何根据中国的现实在多样化的农民组织中选择建设 的重点，也是与会代表关心的一个问题。段应碧认为，目 前农村最需要发展的农民组织有两种类型：一种就是农民 联合起来进入市场的那种经济组织，再一个就是村民的自 治组织。农民合作经济组织最需要解决的问题是法律地位 问题、政府支持和社会服务问题；村民自治组织目前最需 要解决的是行政化倾向问题。 王春光根据台湾的农会组织发展的历史和现状也得出 了类似的结论，认为，大陆农村如果要建立农会的话，首 先应是一个经济、教育和社会组织，而不是一个政治组织。 二、村民自治组织关键词：草根性、组合竞选、后选 举时代 目前在我国农村分布最广、对农民的切身利益影响最 大的组织是现有行政制度安排下的村支部、村委会等类政 权组织。如何充分发挥它们在保护和表达农民权益中的作 用，是与会代表共同关心的问题。 徐勇根据我国中部地区四个农业县的调查，描述与分 析了当前我国村级组织的现状及其在村治中的角色转换。 他认为，传统的农业生产方式使农民处于“一盘散沙”的 无组织状态，由此使他们在现代社会中成为难以自我保护 的“弱势群体”。要使农民成为一个有力量的群体，必须 将其组织起来。只是这种组织必须是深深植根于农民自身 需求和利益之中，并能有效表达和保护农民利益的组织， 即具有权源于民并寓于民之中的“草根性”。但是，农村 基层组织的“草根性”不是自然而然生长出来的，它仍然 需要基层民主政治建设，以制度化的方式保障和维系农村 基层组织的“草根性”。地方政府试图通过以“两票制” 选举和“两会制”决策为主要内容的基层民主政治建设， 虽然最初目的只是为了缓解农村干群关系紧张，但最终势 必会增强村级组织的“草根性”，使乡村治理的微观组织 基础悄悄地发生根本性变化，并反过来要求地方政府改变 自己的治理方式，促使地方治理的民主化、法治化。这种 上下互动的方式最终会有利于农民利益和表达和维护。毕 竟，在中国，农民的利益的维护和表达仍然主要依靠现有 体制的改革和完善，农村基层正式组织仍然是农民表达和 维护自身利益的主要组织依托。 辛秋水认为，民主既不是目的，也不是手段，是人民 群众的一种权利。完善村民委员会的选举方法，可以增加 村民自治组织的民主性。相对于海选，“组合竞选制”在 选举过程中有着更高的参与度、合理度和抗干预度，效用 很好。具体方法就是村民小组首先推选若干村民委员会主 任候选人，每个主任候选人都可以自由选择自己的村民委 员会成员，在全村范围内共同参与竞选。第一轮选举村民 委员会主任，在几个候选人里面，推选出主任。第二轮对 当选的村委会主任，所提名的委员，也就是组合的成员进 行选举，最终的结果就组成了新一届的村民委员会。 王习明认为，在“组合竞选”村干部时，应统筹考虑 村支部和村委会干部的配备，因为我们国家的农村事实上 是党政一体化，村支书和村主任事实上是一、二把手的关 系，目前推行的“两票制”和“一肩挑”就充分考虑了这 一实际；假如不把党支部的领导纳入组合竞选的话，很难 使村庄的权力结构保持平衡，照顾不同群体的村民利益。 仝志辉认为，村委会选举是不折不扣的现代选举制度， 已经成为农村政治构架中一个十分稳固的制度。随着选举 时代的真正到来，村民自治中村级治理的问题开始真正凸 现出来。后选举时代的村民自治解决的主要课题是如何改 善村级治理。 王春光认为，村委会在农村发展起什么作用，应该扮 演什么角色，功能是什么，这个需要我们重新思考；村委 会不存在行政化的问题，因为村委会以及整个农村的管理 体制还是人民公社遗留下来的，原来就是行政的；“后选 举时代”的概念不是很清楚，村级治理问题不仅在后选举 时代存在而且在人民公社存在，选举就是为了解决村级治 理的问题。 三、对新型合作经济组织寄予厚望 家庭联产承包责任制后，我国农民在经济上面临的最 大问题是，经营规模太小，交易成本过高，无法抵御自然 灾害和市场风险；建立各种形式的合作经济组织，是解决 这个问题的有效途径；政府应该大力支持新型合作经济组 织的发展，这已经成为与会代表不容置疑的共识。但对于 我国目前出现的新型经济合作经济组织的定义、发展趋势、 政府提供帮助的途径等问题上，与会代表提出了不同的看 法。 1、新型之“新”存在争论 关于定义，王景新在考察长江三角洲发达地区新出现 经济合作组织的发展历程后提出，新型合作经济组织是中 国农民在家庭承包经营的基础上，依照加入自愿、退出自 由、民主管理、盈余返还的原则组建的，按章程进行共同 生产经营活动的经济组织，是当前中国乡村的专业合作社、 社区性合作社、专业协会、各类经济联合体、合作社的联 合社等组织的总称。黄祖辉不赞成把现在的社区性的合作 组织、各类经济联合体称为新型合作社。他认为，新型合 作社必须从合作社本质上加以界定，新在必须符合国际合 作制原则，既必须以农民为基本主体，无论他是所有者还 是使用者；必须进出自由，尽管也是相对的；分配按社员 的交易量为主；决策依赖一人一票。 2、对区域性的股份合作形式寄予厚望 王景新认为，长三角发达村域股份合作经济组织破土 而出，标志着社区性合作经济组织对村级集体经济组织的 替代，是现实农村最具革命意义和生命活力的制度安排。 合作社的联合社开始发育，并且，它可能突破我国政治体 制改革中一贯采用的由下而上逐级推开的模式，在广阔的 范围内迅速实现农民合作社之间的联合。新型合作经济发 育发展与地区的经济发展水平有较强的相关性，但地区发 展水平并不是唯一的决定条件，民间互助合作精神、非政 府组织和国际机构的介入、政府推动等因素，都可能促进 乡村合作经济组织发育和发展。农户贫穷和富裕两极状态 下都较容易产生合作需求；而“三十亩地一头牛”式的自 给自足经济条件或小富即安的人群不会有强烈的合作需求。 黄祖辉也认为，中国农民合作社将呈现较大的变革和 分化态势，合作层次将有较大提高，将日趋较为紧密的组 织形式。在未来一段时间中，即专业协会大多数将演变为 比较规范的合作社和具有鲜明的股份化色彩的合作社。中 国农民合作社将呈现一定程度的联合趋势，在一定的区域 内将出现一些类如合作社联社、产业协会、农会的合作社 联合体。 3、对“土地股份合作制”的争论尤其激烈 王瑞璞强有力的、真正的农村经济组织，是以土地的 所有、使用、流转及其权益为基础的。比较好的形式是发 展土地股份合作社。它根本区别于原来的集体经济和当前 的家庭承包制，既有利于商品经济的发展和农民富裕，又 可使农民的经济权益得到保护。 徐旭初不赞成过于强调农村中社区股份合作制的位置。 他认为，社区股份合作制建立的最基本的前提就是处于城 市化进程中或具有城市化的预期，中国特别是中西部地区 不可能都完全城市化，因此它不能作为中国现在以及未来 农村发展的发展方向。迟福林也认为，在农民的土地权益 没有可靠保障的情况下，发展土地股份合作社有可能变成 对农民土地的剥夺。有会议代表在提问时认为：合作制度 的特征是用属于自己的私有财产参加合作。现有农村土地 却属于集体所有，如组成“土地股份合作制”则不符合国 际合作制原则。 4、经济合作组织的成长之路 达尔顿以阿根廷农业实验地区集团协会和免耕农民协 会 为例说明农民合作组织要有效地运作必须符合如下条件： 其成员相邻，具有类似的农业经营和共同关心的问题，能 经常地交换信息和想法；通过为成员提供规划和决策方面 的教育和培训、出版并散发信息，提高农民的商业效率， 促进成员的技术和管理进步，实现生产者、技术人员以及 农村社区的整体全面提高。高启杰认为，要提高农民合作 经济组织的凝聚力，必须涉足技术创新领域，改进管理制 度，不断扩大规模。同时，政府应该提供完善的市场环境、 良好的政策法律环境和必要的技术与资金支持。郭晓鸣认 为，要发展合作经济组织，可以通过各种配套措施来规范 或者引导地方政府积极支持。这些配套措施可能包括：农 村信贷政策，农产品税收鼓励政策，政府涉农项目经费的 申报和使用规则，对地方保护主义和部门垄断的制约，以 及地方政府的政绩考核标准和人事安排制度等等。 四、农民维权组织是表达和维护农民利益的有效组织 渠道 各种形式的农民维权组织已经出现，这是个涉及政治 领域的学术课题，是本次研讨会的一个争论焦点。 于建嵘既有对衡阳的农民组织的深入分析，又有对全 国 13 个省 26 个县市的农民重要的群体性抗争事件访谈， 指出了农民维权组织的发展趋势：湖南省衡阳县维权组织 从以村为单位的“代表队伍” 经过全县性的网络联盟，发 展到了筹建农会，其组织化程度越来越高。而且自从农民 组织起来以后，再没有发生大规模的冲突事件。农民维权 组织的建立，意味着农民的抗争会更加理性，有利于社会 的稳定。他们是农民与政府之间的中间力量，可以有效地 阻止农民维权抗争活动以非理性的方式表现出来，有助于 农民接受现代法制观念，逐步成为具有权利意识与法律意 识的现代公民。县乡政府开始把农民维权代表作为协商对 话的对象。 农民维权组织进行的理性维权活动，影响到了中央的 农村和农业政策，正在影响改变基层政府的施政行为。但 是存在的主要问题是，这些组织没有得到政府民政部门在 程序上的认可，没有取得“正式组织”资格，甚至被称为 “非法”组织；它们内部虽有一定的分工但缺乏系统性和 支配性，成员之间没有建立明确的权利和义务关系；由于 地方政府部门对此持观望态度，没有担负起管理责任，不 能对农民进行必要的法律和组织管理的培训，这就容易使 少数本来文化素质较低的农民减负上访代表，由于缺乏必 要的法律意识，导致其行为目标和方式都产生一定的盲目 性。特别引人注目的是，某些具有激进主义主张者，就正 在利用目前农民减负上访组织不能纳入到正常体制管理这 一空挡，进行一些非正常的活动，企图将农民“以法抗争” 引向“非法抗争”的方向。 党国英运用经济学原理论证了农民组织与社会稳定的 关系，得出了与于建嵘类似的结论。他将组织区分为两种： 一种是从上到下构建的控制型组织，这样的组织可能过滤 掉重要的信息，实际情况在向上传导的过程中容易失真， 最终不利于矛盾的解决。另一种是从下到上的民主组织。 组织成本提高以后，信息成本容易降低，信息传导不容易 失真。“信息越充分，冲突让步可能越大”。 在如何看待农民组织中的领袖的作用问题上，他通过 阿拉法特由“激进”的领袖向获得诺贝尔和平奖的“温和” 的立场的转变说明，“激进”还是“温和”与组织化程度 的高低有关。因为任何组织都有领袖，组织化程度低的组 织的领袖，其领袖地位必须靠激进的立场保持，组织化程 度高的组织的领袖，有更多的控制组织的手段，反倒容易 和别人妥协。 王超英认为，于建嵘博士等人的研究很有意义。农民 维权与党和政府重视“三农”、建立和谐社会的努力根本 上是一致的。维权的目的应该是在于通过反映农民的意见， 落实国家的三农政策方针和措施，改进各级政府和党委工 作，而不是其他的目的。农民维权并一定要我们现存的村 民自治和人大制度安排，另建一个像于建嵘说的维权组织。 段应碧认为农民组织的出现是一个客观事实，应该研 究它、关注它，以便使之能够正确地引导，健康地发展。 他对于建嵘等人的研究给予了充分的肯定，同时提出以下 课题希望专家们认真研究：一、现在零零星星出现的维权 组织，有的章程写得非常漂亮，第一条就是拥护共产党的 领导，其行为基本上也是在法律框架之内。如果全国六十 多万个村，有一半的村建立了这个组织还会这么理性吗？ 现在村这一级，十几人，二十几人，或者一百人的组织， 还是可以控制的。假定说从上到下建立起一个组织体系， 那情况又会怎么样？二、有组织的对话，可能确实可行， 效率可能更高一点。现在农村的矛盾，农民反映的问题有 一些是能够在基层解决的。但是也有一些是国家体制问题， 很难在基层解决。比如，发生农民因负担问题上访的群体 性事件，单靠县、乡两级政府就解决不了，要靠国家进行 税费改革才能把这个问题解决。所以，对这种组织的发展 要持慎重态度、要关注和研究。 五、农民组织建设的关键在于政府转型与制度创新 任何组织都是需要成本支撑，由于农业剩余有限，所 以发展农民组织必须有政府的支持，这是与会代表的普遍 看法。 温铁军希望政府将涉农领域放开，让农民的合作组织 能够免税地进入这些原来尚能产生利润的领域，通过农民 合作起来的规模经营生成规模收益，可以支撑农民合作组 织的健康发展。 段应碧认为，阻碍合作经济组织的发展和村民自治组 织的完善的因素主要在外部，特别是体制性的障碍。直到 现在，农民合作经济组织都没有法律地位，不能独立地从 事很多活动，没有任何的扶持政策和措施。要促进合作经 济组织的发展，当务之急就是立法。立法的最大难点就是 “定义”，如果定义界定得太宽泛，就涉及政府的税收优 惠政策和财政扶持政策能否有支撑的能力问题；界定太严 也不行，不能把大部分合作组织排斥在外面。 村民自治组织目前面临的问题是必须减少行政化倾向， 让它更多地代表农民利益，管理农村