项目稽察培训相关内容及资料设计方案

1 项目稽察培训相关内容及资料设计方案 第一部分 基本建设项目程序管理 一、基本建设程序的主要步骤 建设项目从计划建设到建成投产，一般要经过建设决策、建设实施和交付使用三个阶段。其主要步骤是： （一）项目建议书（预可研报告）：项目法人按国民经济和社会发展长远规划、行业规划和建设单位所在地城镇规划的要求，根据本单位发展需要，经过调查、初勘、预测、分析，编报项目建议书。 （二）可行性研究报告：项目建议书批准后，项目法人要办理规划预审、土地预审、环评、行业部门的特殊要求手续，委托有相应资质的设计、咨询单位， 对拟建项目在技术、工程、经济和外部协作条件等方面的可行性，进行全面分析、论证，进行分析、比较，推荐最佳方案。可行性研究报告是吗决策的依据，应按国家规定达到一定深度和准确性。其投资估算和初步设计概算的出入不得大于 10%，否则将对项目进行重新决策。 （三）初步设计：可行性研究报告经专家评审并获得批准后，项目法人正式办理规划手续、正式办理用地手续、进行详勘、落实各项建设条件，委托头相应资质的设计单位，按照批准的可行性研究报告的要求，申请和筹措建设资金，编制初步设计。初步设计批准后，设计概算即为工程投资的最高限额， 未经批准不得随意突破。确因不可抗拒因素造成投资突破设计概算时，需经上报原审批部门审批。 （四）施工图设计：初步设计经专家评审通过并获得批准后，项目法人委托有相应资质的设计单位，按照批准的初步设计，组织施工图设计。 2 （五）年度投资计划：项目建议书、可行性研究报告批准后，向主管部门申请列入投资计划；初步设计批准后，进行监理和施工招标。 （六）开工报告：建设项目完成各项准备工作，具备开工条件，建设单位及时向主管部门和有关单位提出开工报告，开工报告批准后即可进行项目施工。 （七）竣工验收：根据国家有关规定，建设项目 按照批准内容完成后，符合验收标准，须及时组织验收、办理交付使用资产移交手续。 二、对建设项目组织管理的要求 1988 年国家投资体制改革时规定，对联合投资项目由投资各方派人参加设立董事会；中央投资项目设立管理委员会，负责项目前期工作直到投产后的生产经营，并承担风险。 1993 年国家决定实行建设项目业主负责制，项目业主对建设项目筹资、设计、建设、生产经营、偿还贷款及国有资产保值增值实行全过程负责，并承担投资风险。1996 年国家决定实行建设项目法人责任制，要求国有单位经营大中型建设项目必须组建项目法人，有项目法 人对建设项目全过程负责。 三、项目建议书（预可研报告）审批权限的划分 目前执行的项目建议书审批权限划分方法是：按现行的功夫管理体制、隶属关系经主管部门提出意见，再由主管部门上报，或与综合部门联合上报，或分别上报。 （一）大中型基本建设项目、限额以上更新改造项目，委托有资质的工程咨询、设计单位初评后，经省、自治区、直辖市、计划单列市发展改革部门及行业归口主管部门初审后，报国家发改委审批。其中总投资 4 亿元以上的交通、能源、原材料项目， 2 亿元以上的其他项目，由国家发改委审核后报国务院审批，总投资在限额以上的外商投 资项目，项目建议书分别由省、自治区发改委、行业主管部门初审后，报国家发改委会同商务部等有关部门审批；超过 1 亿美元的重大 3 项目，上报国务院审批。 （二）小型基本建设项目、限额以下更新改造项目由地方或国务院有关部门审批。 1、小型项目中总投资 1000 万元以上的内资项目、总投资 500美元以上的生产性外资项目、 300 万美元以上的非生产性利用外资项目，项目建议书由地方或国务院有关部门审批。 2、总投资 1000 万元以下的内资项目、总投资 500 万美元以下的非生产性利用外资项目，本着简化程序的原则若项目建议书内容比较简单，也 可直接编报可行性研究报告。 四、可行性研究报告审批权限的划分 国家发改委现行规定审批权限如下： 大中型项目的可行性研究报告，按隶属关系由国务院主管部门或省、自治区市提出审查意见，报国家发改委审批。其中重大项目由国家发改委审查后报国务院审批。国务院各部门直属及下放、直供项目的可行性研究报告，上报前要征求所在省、区、市的意见。小型项目的可行性研究报告，按隶属关系由国务院主管部门或省、区、市发改委审批。 五、可行性研究报告批准后要做的工作 可行性研究报告批准后即国家同意该项目进行建设，可列入预备项目计划。列入预备 项目计划并不等于列入年度计划，何时列入年度计划，要根据前期工作进展情况、国家宏观经济政策和对财力、物力等因素进行综合平衡后决定。建设单位可进行下列工作： 一是用地方面，开始办理征地、拆迁安置等手续。 二是委托具有承担本项目设计资质的设计单位进行扩大初步设计，引进项目开展对外询价和技术交流工作，并编制设计文件。 三是报审供水、供气、供热、下水等市政配套方案及规划、土地、 4 人防、环保、交通、园林、文物、安全、劳动、卫生、保密、教育等主管部门的审查意见，取得有关协议或批件。 四是如果是外商投资项目，还需编制合同、章 程、报经商务部门核发了企业批准证书后，到工商局领取营业执照、办理税务、外汇、统计、财政海关等登记手续。 六、概、预算的划分和依据 凡采用两阶段设计（即初步设计和施工图设计）的建设项目，概、预算通常分为总概算和预算；凡采用三段设计（即初步设计、技术设计和施工图设计）的建设项目，概、预算通常分为总概算、修正总概算和预算；对于技术简单的建设项目，设计方案确定后便做施工图设计，必须编制施工图预算。 设计概算批准后，是控制和确定建设项目造价、编制固定资产投资计划、签订建设项目总包合同和贷款总合同、实行建设项目投资包干 的依据，也是控制施工图预算以及考核设计经济合理性的依据。建筑安装工程施工图预算经审定后，是确定工程预算造价、签订建筑安装工程合同、实行建设单位和施工单位投资包干以及办理工程结算的依据。实行招标的工程，预算是工程价款的标底。 定额是编制概、预算的基础和依据，通常分预算定额、概算定额和概算指标、估算指标。其中，预算定额是编制施工图预算的依据，也是编制概算定额、概算指标的基础；概算定额、概算指标主要是编制初步初步设计概算的依据 ,经主管部门决定或有关单位同意，也可作为编制施工图预算的依据，估算指标主要是编制建设项目 可行性研究报告投资估算的依据。 七、概算的执行 总概算批准后，不得任意突破，如单位工程或单项工程必须增加投资时，应先用其他工程多余的投资调剂解决；如有困难的，经建设 5 单位的上级主管部门或其授权单位批准，可动用总概算的预备费解决。总概算必须突破时，其超出的部分经设计单位同意并修改后，由主管单位报初步设计批准机关审核，按规定的批准权限报经批准。建筑安装工程施工图预算审定后，在总概算的控制范围内，按规定允许作量差、价差调整的部分，属于建设单位、施工单位提出的设计变更、引起的预算增减，应经设计单位同意；不属于设计变更 引起的预算增减，应经建设单位、施工单位同意，有关银行审定，作为调整预算的依据，并抄送设计单位一份。 建设单位须对概、预算的执行全面负责，根据批准的总概、预算合理使用投资，切实搞好工程造价的管理；按照设计和概、预算安排工程项目，不得任意抬高工程标准、增加工程内容；按照设计清单进行订货；按照其他工程和费用概、预算合理开支各项费用；按照规定做好施工图预算和管理工作。工程竣工后，工程决算资料应抄送设计单位一份。施工单位须根据审定的建筑安装工程施工图预算，结合企业实际情况，编制施工预算，做为企业内部核算的依据。 八、 需要实施招投标的建设项目 中华人民共和国招标投标法规定：在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购，必须进行招标： （一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目。 （二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目。 （三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。 九、招标投标的种类 中华人民共和国招标投标法规定的种类分为公开招标和邀请招标两种。 6 公开招标是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他 组织投标。招标人在制定的报刊、电子网络或者其他媒体发布招标公告，吸引众多的投标人参加投标竞争，招标人从中择优选择中标单位的方式。 邀请招标是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。邀请招标也称选择性招标，由招标人根据供应商或者承包商的资信和业绩，选择一定数目的法人或者其他组织（不能少于3 家），向其发出投标邀请书，邀请他们参加投标竞争。 十、对中央和省、自治区重点项目的招标要求 中华人民共和国招投标法第十条规定“国务院发展计划部门确定的国家重点项目和省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重 点项目不适宜公开招标的，经国务院发展计划部门或省、自治区、直辖市人民政府批准，可以进行邀请招标”。 这里所说的“不适宜公开招标的”是指在某些特定情况下，如由于项目技术复杂或有特殊要求，涉及专利保护、受自然资源或环境限制、新技术或技术规格事先那一确定等原因，可供选择的具备资格的投标单位数量有限，实行公开招标不适宜或不可行的项目。 十一、对以下项目可以不招标 （一）中华人民共和国招标投标法第十六条规定：“涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招 标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标”。 涉及国家安全的项目是指国防、军事装备等涉及国家安全、会对国家安全造成重大影响的项目； 涉及国家秘密的项目是指关系国家安全和利益，依照国家法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人熟知的项目； 7 抢险救灾项目由于具有很强的时间性，需要在短期内采取果断的行动，所以不宜招标； 以工代赈项目是指国家利用扶贫资金建设农村基础设施工程的项目，该类项目吸纳扶贫对象参加工程的建设或成为建成项目后的工作人员，以工资和工程项目的经营收益达到扶贫目的。 （二）招标规模标准：单项合同估算 价工程施工 200 万元以上，货物 100 万元以上，服务 50 万元以上；或者项目总投资 3000 万元人民币以上。 （三）政府采购范围：各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政资金采购依法制定的集中采购目录以内的（集中采购机构采购和部门集中采购，特殊情况经省以上政府批准可以自行采购）或者采购限额标准以上的（自行采购或委托代理机构采购）货物、工程和服务的行为。 中央预算的政府采购项目，其集中采购目录和采购限额标准由国务院公布；地方预算的政府采购项目由省政府或其授权机构公布 机电产品国际招标范围：机电产品国际招标投标实 施办法（商务部令 2004 年 13 号）第 8 条的 6 种情形；第 9 条的 11 种免于招标的情形。 十二、规避招标和虚假招标的情形 （一）化整为零、招小标送大标、肢解项目单独发包； （二）在总承包内列 “暂估价 ”指定分包； （三） 招标方案失误、条件不成熟抢开工或边设计边施工，造成后续项目无法招标等。 （四）有下列情形之一的，属于招标投标法第三十二条第一款、第五十三条规定的投标人相互串通投标报价、串通投标行为： 1、投标人之间协商投标报价等实质性内容的； 8 2、投标人之间约定中标人的； 3、投标人之间约定部分投标人放弃投标或 者中标的； 4、属于同一组织成员的投标人协同投标的； 5、投标人之间为谋取中标或者排斥特定投标人而采取其他联 合行动的。 6、招标人在开标前开启投标文件并将有关信息泄露给其他投标人的； 7、招标人直接或者间接向投标人泄露 标底、评标委员会成员 等信息的； 8、招标人明示或者暗示投标人压低或者抬高投标报价的； 9、招标人授意投标人撤换、修改投标文件的； 10、招标人授意或者暗示投标人为特定投标人中标提供方便的。 十三、定标的原则和程序 （一）公示。 评标结果及推荐的中标候选人应该在指定媒介公示 3作日；异议 和投诉的处理。 （二）招标人根据评标委员会推荐的中标候选人（ 1）确定中标人： （三）国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。排名第一的中标候选人放弃中标、因不可抗力不能履行合同、未按招标文件要求提交履约保证金，或者被查实存在影响中标结果的违法行为等情形不具备中标条件的，招标人 可以依次确定排名在前的其他中标候选人为中标人 ， 也可以重新招标（新增加）。 十四、签订合同文件 （一）招标人与中标人应当自中标通知书发出之日 （控制在有效期内 ） 起 30 日内签订合同 。招标人应当在发出中标通知书的同时， 9 将中标结果通知所有未中标的投标人。 （二）工程中标合同签订时， 招标人与中标人不得就合同实质性内容谈判 ，更改招标投标的结果。 这是招标投标的特点，也是与合同法的主要区别。 （三）基础设施特许经营项目融资招标的特殊性：招标人与中标人候选人可以就合同条款进行谈判；招标人与中标人组建成立的公司法人签订中标合同。 第二部分 基本建设财务管理 一、基本建设单位会计核算的基本要求 （一）按照中华人民共和国会计法和国有建设单位会计制度的规定建立会计账册，进行会计核算，及 时提供合法、真实、准确、完整的会计信息。 （二）建设单位会计核算以实际发生的经济业务为依据，按照规定的会计处理方法进行，保证会计指标的口径一致、相互可比、会计处理方法的前后各期相一致。 （三）会计年度自公历 1 月 1 日起止 12 月 31 日至。 （四）会计核算以人民币以记账本位币。如有外币业务，可将外币折合成人民币进行核算。 （五）建设单位对外报送的财务会计报表格式由财政部统一规定。主管部门和建设单位可自行规定内部管理需要的财务会计报表。 （六）建设单位实现会计电算化，应当符合财政部关于会计电算化的有关规定。 二、基 本建设资金拨款的“四按“原则 所谓的“四按“原则，是指按计划、按程序、按预算、按进度拨 10 款的管理原则。 （一）按计划管理基本建设资金的基本要求是： 1、国家计划内建设项目的资金，必须严格按照国家计划批准的建设内容使用，严禁挪作他用，不得随意扩大建设规模、增加建设面积、提高建设标准。 2、年度建设资金使用量必须控制在国家计划和预算所确定的数额内，确需突破时要履行原计划报批程序，不得擅自提高开支标准。 3、工程竣工后的结余资金，除国家规定比例留成外，其余按规定上缴。 4、对指导性计划建设项目的资金使用，必须符合国 家规定的投资方向、产业结构、投资结构及产品结构等要求，不准用于国家限制发展的行业、产品。 （二）按程序管理基本建设资金的具体要求： 1、设计任务书批准前，建设单位不得使用任何款项。 2、设计任务书和筹建机构已经批准，初步设计和设计尚未批准前，建设单位只能支用筹建机构的管理费。 3、在设计文件和年度基建计划批准后，才能拨付勘察费、土地征用费、青苗补偿费和材料、设备款等。 4、具备施工图和施工图预算以及批准的工程开工报告后才能拨付工程价款。 5、对于不分设计阶段的小项目，可在批准的年度计划范围内掌握拨款。 （三 ）按基本建设支出预算管理资金的要求是：对于技术计划内的建设项目，必须控制在年度基本建设财务计划确定的预算总额和下达的拨款限额及贷款指标范围内使用资金。建设单位全年累计使用的资金，不得超过核定的年度拨款数额或贷款数额，为此，应重点做好 11 以下工作： 1、主管部门应根据财政预算和基本建设进度的资金需要，合理调度资金，按季或分次对所属建设单位划拨资金。 2、建设单位应按照下达的财务支出计划，根据项目实际需要使用主管部门划拨的资金。 3、建设单位财务计划核定的动员内部资源指标，是完成当年计划任务的资金来源之一，建设单位 应认真实现，如果动员任务不能完成，不仅库存材料等结余资金要继续积压滞留，而且将使年度基本建设资金不足。 （四）按进度管理基本建设资金的具体要求： 按工程进度管理的基本建设资金，是指主管部门按照完成多少工程给多少钱的原则使工程拨付款与工程进度相适应。对计划内已完工程，根据施工图预算办理结算，拨付工程款。 1、必须准确及时地拨付工程价款。 2、对设备、材料和其他基本建设费用的拨款，要同工程 进度相适应。 3、甲乙双方工程财务结算进度要与实际进度相符。 4、在工程没有全面验收时，坚持留有一定比例的收尾工 程款。 “四按”原则，是不可分割、相互联系的整体。其中，按“计划”管理是中心环节；按“程序”管理是基础；按基本建设“预算”管理资金是保证，是拨款的直接依据；按工程“进度”管理基建资金是“四按”原则的关键，它确定资金拨付的进度。 12 第三部分 建设项目前期管理 一、建设项目管理概述 （一）建设项目的分类 1、按项目的性质，分为新建项目、扩建项目、改建项目、 迁建项目。 2、按项目的用途，分为生产性项目、非生产性项目。 3、按投资来源，分为政府投资项目、企业投资项目、利用外资项目及其他投资项目。 4、按行业， 分为工业项目、交通运输项目、农林水利项目、社会事业项目等。 5、按经营收益，分为经营性项目和非经营性项目。 6、按投资宏观调控意图，分为竞争性项目、基础设施项目和公益性项目。 （二）建设项目 “四制 ” 1、法人责任制 原国家计委颁布的关于实行建设项目法人责任制的暂行规定要求，为了建立投资责任约束机制，规范建设单位的行为，建设工程应当按照政企分开的原则组建项目法人，施行法人责任制，即由项目法人负责对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值，实现项目全过程管理的责任制度。 2、招标投标 制 自 2001 年 1 月 1 日起施行的中华人民共和国招标投标法规定，建设工程项目包括勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，在法律和国务院有关部门规定的范围以内的，必须进行招标。 13 3、监理制 工程建设监理是指监理单位受项目法人的委托，依照国家批准的工程项目建设文件、有关建设工程的法律法规和工程建设监理合同，对项目建设实施的监督管理。 4、合同制 1999 年 10 月 1 日起，国家正式实施中华人民共和国合同法，根据该法第十六章的规定，建设工程的勘察、设计、施工、材料设备的采购和建设工程监 理必须依法签订合同。各类合同的内容均应符合法律规定，明确合同各方的责任和义务，工程、货物和服务均应符合相关质量要求，违约方要承担相应的法律责任。 二、项目前期准备 （一）项目前期涉及的部门和工作环节 1、涉及发改委、主管部门的工作： 报送项目建议书立项批准后，编制可行性研究报告或项目申请书，批准后下达建设计划。 2、涉及建委的主要工作： （ 1）将下达的建设计划抄报建委； （ 2）向建委登记拟建项目的报建审批手续； （ 3）将建设项目的施工图纸报建委设计处施工图审查办公室审查； （ 4）办理建设项目的 委托招标代理； （ 5）在建委工程交易中心发布单项建设工程招标公告； （ 6）编制单项建设工程招标文件送审； （ 7）进行施工招标以及监理招标 3、涉及国土资源与房管局的主要工作 （ 1）办理项目建设申报要求所需的资料 14 a)项目论证材料 b） 1/500 或 1/2000 的现状地形图（标注项目用地范围） c）土地权属证明技有关协议 （ 2） 办理建设规划设计条件的申请所需资料 a）国有土地使用证 b）当年度建设项目投资计划批准文件 c）实测地形图 d）规划审批成果、选址意见书、工程可行性研究批复文件、各级专业部门的 审批文件和有关协议 4、涉及测绘院的工作：对建设项目进行具体坐落位置测绘与放线。 5、涉及消防局的主要工作 （ 1） 提供资料对该工程的方案技施工图进行消防审查； （ 2）提供施工现场平面图进行施工现场消防审批。 6、涉及市配套办的工作：办理建设大配套手续及交纳配套资金。 7、区一级的规划管理处的土地确权工作、对拟建项目所坐落位置的核验批准工作。 8、供热办、环卫局、环保局、园林局、电力局、自来水公司、排管处。 三、项目申请报告 项目申请报告，是企业投资建设应报政府核准的项目时，为获得项目核准机关对拟建项目的行 政许可，按核准要求报送的项目论证报告。 按照投资体制改革的要求，政府不再审批企业投资项目的可行性研究报告，项目的市场前景、经济效益、资金来源、产品技术方案等都由企业自主决策。但为了防止和减少投资失误、保证投资效益，企 15 业在进行自主决策时，仍应编制可行性研究报告，作为投资决策的重要依据。 （一）可行性研究报告与项目申请报告的区别： 1、适用范围不同 （ 1）可行性研究报告适用于所有投资建设项目。 （ 2）项目申请报告适用于列入“政府核准的投资项目目录”的，不使用政府投资建设的重大项目和限制类项目。政府投资项目和实行备案制的企业投资项目，均不需要编制项目申请报告。 2、目的不同 （ 1）可行性研究报告的目的是论证项目的可行性，提交企业内部决策机构审查批准；以及提交贷款方评估。 （ 2）项目申请报告是对政府关注的项目外部影响，涉及公共利益的有关问题进行论证说明，以获得政府投资主管部门的核准。 3、内容不同 （ 1）可行性研究报告的内容包括了项目的内、外部影响 （ 2）项目申请报告主要是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、保障公众利益等方面进行论证，对项目的“纯内部影响”不应作为主要内容。 四、建设项目审批 （一）咨询 评估 工程咨询评估是指咨询工程师接受委托，对其他单位编制的项目建议书、可行性研究报告、核准申请报告、资金申请报告等进行的评估论证，提出明确评估结论和建议。 （二）工程咨询评估的种类 （ 1）企业委托的咨询评估。主要是对企业投资项目建议书和可行性研究报告进行咨询评估。 16 （ 2）金融机构委托的咨询评估，是受金融机构委托对企业投资项目借款偿还能力及违约风险等进行评估。 （ 3）项目核准机关委托的评估。主要是对企业投资项目申请报告进行评估。 （ 4）政府投资管理部门委托的咨询评估。主要是对政府投资项目进行咨询评估。包括：需 要履行审批手续的政府直接投资、政府资本金注入项目的项目建议书或可行性研究报告。 （ 5）政府部门委托对资金申请报告的咨询评估。企业投资项目申请政府投资补助、贷款贴息或政府外债资金，政府主管部门接到资金申请报告后，委托工程咨询机构进行咨询评估。 （三）审批 政府直接投资和注入资本金的项目，应按照政府投资项目的特定要求，编制项目建议书和可行性研究报告 ,报送政府审批机关审批。 （四）核准 国务院出台的关于投资体制改革的决定提出，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，如果项目的投资建设涉及公共利 益，属于政府核准的投资项目。核准属于行政许可，凡列入政府核准的投资项目目录内的企业投资项目，均应履行相应的核准程序方可投资建设。 核准制的实施机关包括国务院、中央有关部门和各级地方政府。核准机关应从维护国家经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等角度对企业投资项目进行核准。 1、政府对企业投资项目核准的类型 在新的投资体制下，政府直接管理的企业投资项目数量大幅度减少，核准项目范围仅限于政府核准的投资项目目录内的项目， 17 并根据变化的情况适时调整。政府对企业投 资项目的核准分为三类： 对内资企业在我国境内投资建设项目的核准，对内资企业在我国境外投资建设项目的核准，以及对外资企业在我国境内投资建设项目的核准。 2、核准的程序 项目申报单位在向项目核准机关报送项目申请报告时，需根据国家法律法规的规定附送以下文件： （ 1）城市规划行政主管部门出具的城市规划意见； （ 2）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见； （ 3）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见； （ 4）根据有关法律法规应提交的其他文件。 3、核准的程序 项目核准机关如果认为申报材料不齐全或者 不符合有关要求，应在收到项目申请报告后 5 个工作日内一次告知项目申报单位，要求项目申报单位澄清、补充相关情况和文件，或对相关内容进行调整。 项目申报单位按要求上报材料齐全后，项目核准机关应正式受理，并向项目申报单位出具受理通知书。项目核准机关在受理核准申请后，如果认为有必要，应在 4 个工作日内委托有资格的咨询机构进行评估。接受委托的咨询机构应在项目核准机关规定的时间内提出评估报告，并对评估结论承担责任。咨询机构在进行评估时，可要求项目申报单位就有关问题进行说明。 项目核准机关应在受理项目申请报告后 20 个工作日内 ，做出对项目申请报告是否核准的决定并向社会公布，或向上级项目核准机关提出审核意见。由于特殊原因确实难以在 20 个工作日内做出核准决定的，经本机关负责人批准，可以延长 10 个工作日，并应及时书面 18 通知项目申报单位，说明延期理由。项目核准机关委托咨询评估、征求公众意见和进行专家评议的，所需时间不计算在上述规定的期限之内。 对于同意核准的项目，项目核准机关应向项目申报单位出具项目核准文件，同时抄送相关部门和下级项目核准机关；对于不同意核准的项目，应向项目申报单位出具不予核准决定书，说明不予核准的理由，并抄送相关部门和下 级项目核准机关。经国务院核准同意的项目，由国务院投资主管部门出具项目核准文件。项目申报单位对项目核准机关的核准决定有异议的，可依法提出行政复议或行政诉讼。项目申报单位依据项目核准文件，依法办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、设备进口和减免税确认等手续。 4、核准制与审批制的区别： 第一，适用的范围不同。审批制只适用于政府投资项目和使用政府性资金的企业投资项目；核准制则适用于企业不使用政府性资金投资建设的重大项目或限制类项目。 第二，审核的内容不同。过去的审批制，政府既从社会管理者角度又从投资所有者的 角度审核企业的投资项目；在核准制的情况下，政府只是从公共管理的角度审核企业的投资项目，审核内容主要是“维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断 ”等方面，而不再代替投资者对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行审核。 第三，审核的程序不同。在过去实行审批制的情况下，政府对企业投资项目一般要经过批准 “项目建议书 ”、 “可行性研究报告 ”和 “开工报告 ”等审批环节，而在核准制的情况下，政府仅审核企业投资 “项目申请报告 ”一个环节。 （五）备案 19 关于投资体制改 革的决定规定，除不符合国家法律法规的规定、产业政策禁止发展，或需要报送政府核准或审批的项目之外，地方各级项目备案机关均应对需要备案的企业投资项目予以备案。项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，并依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续。 实行备案制的主要目的是要及时掌握和了解企业的投资动向，以便更加准确、全面地对投资运行情况进行监控，以贯彻实施国家法律法规、产业政策和行业准入制度，防止低水平盲目重复建设，及时发布投资信息，引 导全社会投资活动。 项目法人基本信息，包括股权结构、经营范围、单位名称、联系人及联系方式等； 项目名称、项目性质、建设地点、建设规模、主要建设内容及技术标准，或生产工艺方案及技术来源； 项目实施进度计划； 投资估算、资金筹措方案及落实情况； 劳动用工、安全生产等情况； 拟建项目对区域经济、社会发展的影响； 与区域规划、专项规划等相关规划的衔接情况； 资源开发、行业准入等资质证明材料，以及其他有关专业性材料。 （六）竣工验收管理和后评价 1、竣工验收 按照我国政府有关部门规定，所有 完工的新建项目和技术改造项目都必须进行竣工验收。竣工验收是国内投资项目在后评价之前最重要的环节，项目竣工验收的内容、方法和资料又是进行项目后评价的 20 重要基础。 项目的竣工验收是投资由建设转入生产、使用和运营的标志，是全面考核和检查建设工作是否符合设计要求和工程质量的重要环节，是项目业主、合同商向投资者汇报建设成果和交付新增固定资产的过程。 项目的竣工验收分为两个阶段进行，即项目的竣工报告和验收报告。 2、竣工报告 项目竣工报告是由项目业主编制的项目实施总结，主要从工程质量、进度和造价方面总结项目的建设工作。 竣工报告包括以下主要内容： （ 1）对项目施工和供货商的预验收。 （ 2）编制竣工决算书。 （ 3）竣工资料准备。 （ 4）项目竣工报告。 3、验收报告 政府投资项目的竣工验收实施分级管理，即按投资计划分为国家、省市和市县三级项目。大中型和限额以上项目由国家或地方投资主管部门组织，成立验收委员会或验收小组。验收委员会可由政府投资、建设、规划、国土资源、质量监督、环保、卫生消防等行政主管单位组成，项目业主、勘察、设计、监理、施工单位等参加验收工作。验收委员会负责审查项目实施的各个环节，听取各有关方面的工作报告，审阅资 料，实地考察工程及运营情况，全面评价项目的设计、施工、设备的质量、进度和成本，分析财务执行情况，考核投资效果。最后提出项目的竣工验收报告，报送主管部门。 企业投资项目的竣工验收可以由投资人自行决定组织方式与报 21 告内容，也可参照政府投资项目的方法执行。 （七）项目后评价 1、什么是项目后评价？ 项目后评价是指对已经完成的项目的规划目标、执行过程、效益、作用和影响所进行的系统的客观的分析。通过对投资活动的检查总结，评价项目的成功度，并找出成功的经验及失败的原因，总结经验教训，通过及时有效的信息反馈，为未来项目的决 策和提高投资决策管理水平提出建议。同时也对受评项目实施运营中出现的问题提出改进建议，以达到提高投资效益的目的。 2、项目后评价的目的体现在以下方面： （ 1）及时反馈信息，调整相关政策、计划、进度，改进或完善在建项目； （ 2）增强项目实施的社会透明度和管理部门的责任心，提高投资管理水平； （ 3）通过经验教训的反馈，调整和完善投资政策和发展规划，提高决策水平，改进未来的投资计划和项目的管理，提高投资效益。 3、项目后评价的任务 项目后评价应由独立的咨询机构或专家来完成，也可由投资评价决策者组织独立专家共同完成 。 4、项目全过程的回顾和总结 （ 1）项目效果和效益的分析评价 （ 2）项目目标和持续性的评价 （ 3）总结经验教训，提出对策建议 5、项目后评价与项目竣工验收的区别： （ 1）项目后评价比竣工验收涉及的内容要广泛，一般应在竣工验收之后再进行后评价 22 （ 2）项目后评价不仅仅是对项目工程和技术的总结评价，更重要的是对项目经济和效益的分析评价。 （ 3）从时间上讲，后评价要对项目周期全过程的各个阶段进行分析评价。 （ 4）从内容上讲，后评价要对项目涉及的工程技术、财务经济、环境生态、社会发展、管理制度等进行全方位的分析评价 。 6、项目后评价的特点 （ 1）独立性 评价不受项目决策者、管理者、执行者和前评估人员的干扰，不同于项目决策者和管理者自己评价自己的情况。 独立性是评价的公正性和客观性的重要保障。 没有独立性，或独立性不完全，评价工作就难以做到公正和客观，就难以保证评价及评价者的信誉。 （ 2）信息的反馈 后评价的最终目标是将评价结果反馈到决策部门，作为新项目立项和评估的基础，作为调整投资规划和政策的依据。 因此，评价的反馈机制、手段和方法便成了评价成败的关键环节之一。 7、政府投资项目稽察与后评价 项目稽察是项目监督的 一种重要形式，是从投资宏观管理角度对项目的一种有效的管理。 我国从 1998 年起开始试行“国家重大建设项目稽察特派员条例”，目前正在顺利实行。 实行项目稽察制度是为了加强国家出资的重大项目管理，监督国家投资的有效使用，提高投资效益。 五、项目稽察的目的和任务 （一）目的：规范项目建设管理。依照政府行政法规、政策文件、 23 部门规章、行业规范，对项目建设进行监管，及时纠正不规范建管行为，以达到规范被稽察项目及同类建设项目建设的目的。 （二）任务：提出政策措施。通过稽察，针对建设项目出现带有共性性的问题，提出供上级部门 和领导参考的有普遍意义的决策、政策建议，供行业主管部门和有关单位参考的有指导意义的规划、管理建议。 （三）稽察工作方式 稽察工作一般有几种类型： 1、专项稽察 : 按行业、专题大规模稽察，是目前采用的主要形式，但稽察成果应用不理想； 2、经常性稽察：目前此项工作未全面展开，应是将来的主要形式； 3、个案（单项）稽察：某一项目（事项）稽察，较好； 4、举报核查：部分核查较好，需加大稽察比例，更需强化各级配合、协作方面； 5、领导批办事项：完成较好； 6、专项检查：配合较多，自行开展少，成果应用需加强； 7、重大 问题调研：目前开展很少，应是将来的主要内容。 （四）稽察工作程序 1、确定稽察目的、目标、任务 2、选择具体项目，编制总体稽察工作计划和方案 3、发出稽察通知书 4、成立工作组，研究具体稽察工作方案 5、现场检查：听汇报、看现场、查资料、沟通情况 6、交换意见 7、撰写稽察报告并上报领导 24 8、反馈决策部门意见和建议 9、下发整改通知或通报 10、跟踪检查和复查整改情况 11、研究规范项目建设的政策措施 （五）稽察内容 1、全过程稽察：项目建设前期、实施、投产全过程 2、建设程序：项目报批、计划执行等方面 3、实施各环节：勘察、设计、招投标、合同等管理，工程施工和监理，进度、质量、投资控制，资金使用和财务管理、设计变更、工程结算、投产：财务决算、工程验收和资产移交、资料管理项目后评价等环节。 （六）稽察工作存在的问题 1、职能定位不够明确，未能实现与发改委投资计划实施管理工作的有效衔接。多年来，稽察工作侧重于对具体项目违法违规的追踪，这种做法造成项目稽察与发改委年度投资计划实施监管工作不能有效衔接， “两张皮 ”的问题突出，稽察工作时常游离于发改委中心工作之外。这种状况已经完全不适应当前形势的需要，亟待改变。 2、项目稽察多为一次性行动，缺乏日常、连续、动态的监管。稽察工作开展以来，无论个案稽察还是专项稽察多为一次性行动，缺乏对一个行业、一个项目日常、连续、动态的监管，因而导致稽察工作一直存在两方面问题：一方面，稽察仅限于小部分项目，大部分项目处于监督范围之外，即使是稽察覆盖的这部分项目也未能做到全程跟踪；另一方面，在这种 “跳跃式 ”的稽察方式下，稽察工作难以对各行业项目开展长期稳定的日常监管业务。这不仅削弱了稽察工作的效力，而且不利于干部队伍的管理。 3、重单个项目查处，忽视对共性问题的制度性规范。 国家发改 25 委稽察办做了很多点上的工作，但对规范项目建设中共性问题研究不多，加强项目管理的制度也很少制定，各省稽察办也不同程度地存在这个问题。虽然严肃查处单个项目对其它项目有一定震慑作用，但由于缺乏对项目共性问题的统一规范和制度性约束，稽察作用未充分发挥，不利于从源头上防止项目犯同一类错误，也不利于项目管理水平的不断提高。 （七）项目稽察工作存在的困难 1、稽察工作法制环境不健全； 2、稽察工作机制未形成； 3、稽察工作缺乏程序化、标准化； 4、稽察查处手段不足； 5、稽察队伍水平待提高。 （八）项目稽察工作急 需研究的课题 1、稽察工作缺乏完整成熟的稽察理论和有效运作的机制； 2 稽察工作缺乏规范和程序化工作的稽察指南； 3、稽察工作缺乏问题定性和处罚对应的法规规章依据； 4、稽察成果缺乏有效的运用； 5、稽察工作缺乏国家和地方有效的联动； 6、稽察工作缺乏与其他监督部门的协作。 第四部分 建设项目的常见病 一、基本建设程序常见病 （一）立项审批程序不规范 项目未经立项批准，或先开工建设、后取得立项批复。 潜在风险风险：一旦项目立项申请得不到批准，项目将成为违规建设 26 项目，面临被拆除、停建及其他的处罚，造成 极大的浪费。 （二）可行性研究报告未经批复 具体表现形式： 1、未编制可行性研究报告。 2、可行性研究报告未经审批。 3、工程项目先开工建设，后报审可行性研究报告。 4、项目在可行性研究报告批复前已陆续完工。 潜在风险：总投资估算将无法确定，初步设计及概算的编制失去意义，项目投资控制也就无从谈起。 （二）初步设计及概算未编制、未审批或审批不规范 具体表现形式有： 1、未编制工程初步设计及概算。 2、初步设计及概算未申报相关部门审批。 3、行业主管部门违反规定越权审批工程初步设计及概算。 潜在风险： 未编制初步设计及概算，将会造成施工图设计及预算编制无依据，整体建设项目投资控制无依据；初步设计及概算未经批准不能保证其合法性，降低其投资控制功能；行业主管部门越权审批初步设计及概算将会影响社会整体投资计划安排。 （四）未办理建设项目规划许可证 具体表现形式有： 1、项目先行开工建设，建设过程中办理建设工程规划许可证。 2、项目建设完工后补办建设工程规划许可证。 3、项目未办理建设过程规划许可证。 潜在风险 : 可能导致建设项目不符合地方整体建设规划，对地方整体建设规 27 划实施产 生不利影响；严重影响国民经济发展的项目及不符合国家产业发展政策的项目可能被拆除。 （五）未办理施工许可即开工建设 具体表现形式有： 1 建设项目未办理施工许可证。 2 建设项目先开工建设，建设过程中办理施工许可证。 3、建设项目鞠躬后补办施工许可证 潜在风险： 可能导致工程施工质量问题及工程施工安全问题。 （六）质量监督注册登记滞后。 （七）建设规模、范围及投资超批复概算未经过重新审批。 （八）、基本建设程序稽察案例分析 案例一：某项目缺前期手续，原想后期补办，但一直未办妥，至今土地证没批、没有开工证、无法竣工 验收，建成后无法正式投产，处于停滞状态，造成极大的浪费，想融资也无法进行。 案例二：某项目急着开工，在仅有结构图、其余图纸还没有的情况下，就开始施工，典型的“三边”工程，结果导致各专业衔接不上，施工过程中出现大量的图纸修改，大量变更洽商，造成小合同、大结算，严重超过算的结果。原批复项目总投资 元，最终决算为 案例三：某项目建一煤改气锅炉房，没有按规划部门的要求就是，结果被勒令拆除，浪费 1000 万元。 案例四：某特大型项目技术被叫停，原因有二点 ;其一是违规审批，本应由国务院主管部门批准的项目 变成了地方政府擅自审批；其二是未获环保部门批准即擅自开工。 二、征地拆迁管理“常见病” 28 （一）建设项目用地审批存在的问题 具体表现形式有： 1、项目在未取得拆迁许可证的情况下开展征地拆迁工作。 2、未经国土资源管理部门批准或超过批准数量占用土地。 3、擅自变更土地用途用于概算外项目建设。 潜在风险：未经批准擅自使用土地，擅自改变土地用途等将导致非法占用土地，浪费土地资源的现象蔓延，加剧国家土地资源的紧张状况，显然违反了土地管理法的相关规定。一经查实必然会受到相关部门的鼹严肃处理。 （二）个别征用土地 公告和征地补偿、安置方案公告管理不规范 具体表现为以下两种情况： 1、项目征地拆迁未及时进行征用土地公告和征地补偿、安置方案公告。 2、征地补偿、安置方案公告过于简单，仅有对拆迁补偿方法及拆迁补助的简单描述。 潜在风险：征地拆迁补偿公告是防止暗箱操作，保护被征地拆迁人或者其他权利人合法权益的重要措施，是征地拆迁的重要环节。不及时进行征地拆迁补偿公告或者公告内容过于简单，通常隐藏着暗箱操作的动机。 （三）项目拆迁补偿安置方案不合规 具体表现形式有： 1、房屋产权确认标准。国家规定相关房屋建筑物以合法的产权证明 为确认依据，而个别项目存在以现场实物或“航拍图“为确认标准以”宅基地集体使用证“为确认标准。 2、违章建筑补偿。国家法律规定违章建筑不予补偿，而个别项目实际给予补偿。 29 3、房屋附属物补偿。国家规定补偿包括房屋的重置成新价和区位补偿价，项目单位未经批准增设房屋附属物补偿价。 4、停业停产综合补助费。国家规定了停业停产综合补助费发放标准，但在实施过程中项目单位对不符合条件的（如有营业执照）也发放停业停产综合补助费。 （四）拆迁补偿依据资料不充分，套取拆迁资金 具体表现形式有： 1、一栋房产在评估时分为两户或散户 分别进行评估、补偿，套取提前搬家奖、工程配合奖等按户支付的拆迁补偿款。 2、提供虚假或缺少完备的经营性用房的证明资料，套取停业停产综合补助费。 3、缺少被拆房屋影像资料，套取房屋装修补偿费。 4、房屋补偿协议未附相关评估报告，直接支付房屋补偿费。 5、评估报告与房屋补偿协议的重要内容不一致，如房屋面积、房屋地址等基础信息，同时没有两者一致的原因描述，存在人为套取拆迁资金的风险。 6、房屋附属物的确认不同，项目产权人与评估公司登记人共同签字确认的“房屋及附属物清登表”与评估公司出具的“评估结果通知书”对部分附 属物在项目、数量等方面存在差异。 7、非住宅产权的确认不规范，项目非住宅的产权确认仅依据评估报告和清登表，缺乏“房屋所有权证明”或规划部门批准的相关文件，存在套取拆迁资金的风险。 （五）拆迁资金支付管理不规范 项目拆迁资金支付管理不规范，拆迁补偿资金没有直接支付给被拆迁人，拆迁资金先支付到被拆迁人所在街道或村委会后，再支付给个人；同时拆迁资金收款人与拆迁补偿协议所列被拆迁人名单不一 30 致。 另外，支付被拆迁人所在政府（主要是村委会、街道办）拆迁配合费缺乏相关依据，甚至没有签订协议。 （六）征地拆迁难度大、风险大 、不规范的情况较严重 拆迁公司不规范，评估报告不严谨。 三、招投标管理“常见病” （一）规避招标 1、项目从勘察、设计、监理、施工一直到重要材料设备采购均未执行招投标程序， 2、项目工程施工实施招标，而勘察、设计、监理不招标，或重要材料设备采购未招标。 3、项目只对主体工程实行招标，对专业分包工程则采取直接指定的方式。 4、项目单位存在人为肢解工程以规避招标的情况。 5、项目单位对主体工程实行招标，而对于新增项目则采用以补充协议方式纳入已招标合同工作范围而规避招标。 （二