公共财政对新农村建设的作用机制研究.docx

公共财政对新农村建设的作用机制研究 建设社会主义新农村，是从党和国家事业发展的全局 出发确定的一项重大历史任务，是贯彻落实科学发展观， 构建社会主义和谐社会的必然要求。一直以来，我国各级 财政都能在同级党委、政府的领导下，高度重视并积极支 持农村建设。但由于我国公共财政框架尚在构建之中，公 共财政支持新农村建设尚很多问题需要进一步研究。本课 题拟就公共财政对新农村建设作用机制问题进行探讨。 一、公共财政理论与我国公共财政制度建设与政策改 进 西方公共财政理论产生与发展的历程 公共财政产生的前提是市场经济，它产生与发展的过 程事实上也就是市场经济的产生与发展的过程，也就是人 们对于政府在市场中作用的认识的发展过程。17 世纪中叶 至 18 世纪中叶，西欧从封建社会末期过渡到自由资本主义 初期，经历了一个从自然经济向自由市场经济转化的过程。 1776 年，英国著名经济学家亚当斯密所著国富论的 出版标志着公共财政理论的诞生。亚当斯密崇尚经济自 由主义，把市场经济描述为“看不见的手”调节的经济， 他认为市场能够有效配置资源，供求双方在市场竞争的环 境中，每个人各自理性地追求自身的利益，可以带来整个 经济的高效率，因此，反对国家干预，主张自由竞争，极 力要求缩小国家活动的范围，提出“守夜人”、“廉价政 府”的口号以及“最好的财政计划是节支，最好的赋税制 度是税额最小”等观点。因此，这个时期的公共财政主要 是为了保证政府作为“守夜者”这一角色能够正常运转。 此后，约翰穆勒、威克塞尔、林达尔都进一步发展了他 的理论，公共产品理论的创立和福利经济学的兴起使得公 共财政理论越来越丰富，职能范围也有所拓宽。 20 世纪 30 年代初，西方资本主义爆发了空前严重的经 济危机，从而宣告了自由放任的古典经济理论的破产。从 罗斯福“新政”和随后应运而生的凯恩斯主义经济学开始， 政府必须干预经济逐步获得了人们的共识，各国政府和财 政开始对经济进行大规模干预，以便弥补市场缺陷，充分 利用市场的功能作用，促进经济资源的合理配置、收入和 财富的合理分配以及经济的稳定运行。 随着经济的发展，政府干预经济在实践中开始暴露出 自身的缺陷，70 年代的“滞胀”使得人们重新认识“市场 失灵”和政府干预的关系，理性预期学派和供给学派为代 表的新自由主义对国家干预提出了责难和质疑，开始主张 减少国家干预，恢复自由经济。进入 90 年代以来，又开始 重新重视国家干预政策。在这个过程之中，财政的职能也 相应地不断调整，但是，从大的趋势来看，在市场经济的 不断发展和完善过程中，政府干预经济的职能呈现出不断 增强的趋势，财政的职能也相应地不断增强。 随着许多经济学新领域的开拓，特别是随着宏观经济 学和福利经济学的发展和成熟，财政学经历了一个从公共 财政学到公共经济学的发展过程，与传统经济学相比，公 共经济学更注重财政收支对整个经济的影响。当然，公共 经济学仍然是围绕着财政而展开的，是对公共财政学的继 承和发展。 当代西方公共财政理论的主要内容 当代西方公共财政理论认为，财政存在的必要性，在 于市场存在缺陷，也就是“市场失灵”。社会经济的运行 应当以市场调节为主，只是在市场难以调节或者调节不好 的领域，才需要政府进行适应性调节，对市场进行干预。 “市场失灵”主要 有以下几种情况： 第一，公共产品的供给不足。公共产品是指这样一种 产品：每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也 消费该产品。它的使用价值由其使用价值所覆盖的全体消 费者共同享有。也就是说，公共物品和劳务具有“非竞争 性”和“非排他性”，这便容易出现“搭便车”现象，从 而也就使得这些公共产品无法通过市场来有效提供。另外， 介于私人产品和公共产品之间的准公共产品，也无法通过 市场来有效配置。 第二，无法解决“外部效应”问题。所谓“外部效应” ，是指一定的生产者或消费者的行为意外地影响了他人利 益，却无法通过市场价格来进行调节的情形。单纯依靠市 场，无法使受益者付费或使受害者获得补偿，导致了社会 收益和私人收益、社会成本和私人成本之间差异的产生， 也就使得市场机制本身无法实现这类资源的最优配置。 第三，经济的周期性波动。经济周期、经济波动是内 生于市场经济的，伴随者经济衰退和萧条的是收入水平的 下降和失业率的上升，而伴随着经济过热的又是通货膨胀， 这是市场经济自身难以克服的弊病。 第四，收入分配不公问题。由于历史条件、竞争能力 的差别，收入分配过程中通常会出现社会难以承受的不平 等现象，产生一系列的社会问题，这也是市场机制的一个 重要缺陷。 第五，垄断问题。市场的有效运行是以自由竞争为条 件的，然而许多行业在市场条件下又很容易形成垄断，垄 断便会限制竞争，以致于引起产量不足、资源得不到充分 利用和效率低下等问题，影响了市场效率的发挥。 第六，信息不对称问题。所谓信息不对称，是指供求 双方对同一个产品或服务了解的程度是不一样的，这很容 易造成交易量过小甚至市场消失，引起市场缺陷的产生。 由于市场机制在许多领域存在失效问题，政府的介入 和干预也就有了必要性和合理性的依据。政府的职能主要 是克服市场失效的问题，而公共财政则是支持政府行使这 些职能的主要手段，而且其他手段的运作也都需要政府财 政的支持。基于这样一种分析，公共财政的主要职能就可 以界定为以下三个：第一是资源配置职能，它是由政府的 介入和干预所产生的，它的作用和特点是通过本身的收支 活动为政府提供公共物品，提供财力，引导资源的流向， 弥补市场的缺陷，最终实现全社会资源配置的最优效率状 态；第二是收入分配职能，财政通过自身的收支活动进行 全社会范围的再分配，以实现社会分配的相对公平。第三 是经济稳定职能，由于市场在自发运行中必然产生经济周 期问题，政府必须推行宏观经济政策以实现宏观经济的相 对稳定。经济稳定又包括充分就业、物价稳定和供给收支 平衡等多重含义。 公共财政理论还认为，公共财政是为弥补市场失效， 提供公共产品的政府分配行为，它是与市场经济相适用的 财政模式。在市场经济条件下，政府不能是盈利性的市场 运营主体，不能参与市场的盈利竞争，因而也就决定了公 共财政的非盈利性。公共财政的活动范围只能限定在市场 失效的领域内，不能超出这一领域而损害市场机制的正常 运转。 中国提出公共财政的历史背景及其意义 中华人民共和国财政的前身可以追溯到革命战争时期 根据地的财政，是一种供给型的财政，财政总方针是“发 展经济，保障供给”。基本目标集中于支持前线的战争和 使根据地发展成全国政权。在新中国成立之初，继续在保 障供给形态下，支持当时的国民经济恢复、治理战争创伤 和支持抗美援朝，并一度实行了真正高度集中统一、统收 统支财政。当大规模经济建设以一五计划为标志展开时， 财政转为生产型财政，特点是依靠特定的集中型积累投入 机制，支持“156”项为代表的重点工程建设，以求尽快形 成自己独立的工业体系，并开始探索分级财政架构。其后 在运行中曾试图通过下放财权改变高度集中统一的状态。 1958 年虽然犯了大跃进这样急于求成、违反规律的严重错 误，然而，财政方面分权的改革方向并没有错，但在整个 经济发展指导思想错误的情况下，财政分权是搞不好的， 1959 年以后很快再次收权。1970 年曾布置再次分权，但在 文革动乱之中也很快就执行不下去。延续到 20 世纪 70 年 代后期，改革开放前夜，中国生产型财政主要的、最典型 的财政体制被称为“总额分成，一年一定”。 集中体制之下的生产型财政，取得了一些明显的成就， 也表现出一系列问题和弊端。实行改革开放之后，迅速推 行了中央和地方“划分收支、分级包干”的“分灶吃饭” 体制。1985 年中央书记处曾正面提出财政转型的问题，即 由生产型财政转型为经营管理型财政。20 世纪初，邓小平 南巡谈话之后，建立社会主义市场经济体制的目标随之确 立起来，财政方面也正蕴酿着关于财政转型新表述。20 世 纪 90 年代中期，中央决策层明确地把“振兴财政”写进了 中央文件。1998 年末，项怀诚出任财政部长后，重提他在 任财政部常务副部长时在中央安排的一个电视讲座中讲到 的公共财政问题。在 1998 年末全国财政工作会议上，李岚 请副总理非常明确地提出了建立公共财政框架的要求，并 提出了四个要点：一是把保证公共支出作为财政的主要任 务，该管的要管好，不该管的一定不要管；二是依法促进 公平分配；三是充分利用预算、税收、国债等经济手段做 好宏观调控，并做好转移支付工作；四是要调节市场配置 资源的偏差，体现国家产业政策，对国有资产和国有企业 搞好管理。其后，各个方面对公共财政的讨论得以正面展 开，党和国家最高领导层也非常强调公共财政问题，建立 公共财政框架正式写入了中央全会文件。近年，财政部长 金人庆特别强调：“要让公共财政的阳光逐步普照广大农 村”，并提出了对公共财政建设总结经验和进一步发展的 问题。 总之，中国财政形态的演变已经发展到建立和完善社 会主义市场经济新体制的阶段上。在中国搞市场经济，实 行现代化目标，财政怎样转型，政府理财怎样合理地形成 一个能够胜任的框架和形态？回答就是建立公共财政框架。 建设公共财政框架的实质性内容，就是要与时俱进地处理 好随经济社会转型、政府职能转变而来的财政职能转变和 财政转型问题。由于这个转变和转型是没有先例的，因此， 不可能按照一套已经设计好了的严丝合缝的管理体系或施 工蓝图来进行，而只能首先理解为一个适应社会主义市场 经济体制而发生的基本导向。这个导向是要在动态之中发 展和加入一些东西，排除和扬弃一些东西，从原来的供给 型财政、生产建设型财政、转轨工程中探索的“财政振兴” ，一步一步转变成相对成熟的能够跟新时期社会主义市场 经济新体制和总体社会再生产发展要求相适应、相匹配的 财政形态。显然，不论是对于财政改革还是对于全局配套 改革而言，这都是一个需要解决的基本的方向性、战略性 问题。这也就是提出公共财政的重大意义。 公共财政的基本特征和基本要求 公共财政的基本特征和基本要求大体包括四个方面： 1、公共财政首先是以满足社会公共需要作为财政分配 的主要目标和财政工作重心。这就要求财政工作要处理好 公共性和阶级性的关系。经过几十年的发展，我们的内外 环境发生了深刻的变化，“阶级头争”的思维应该逐渐淡 去，取而代之的是把注意力更多地集中在满足社会公共需 要、实现社会公共目标方面。社会主义初级阶段应该抓住 的主导性的东西，具体化在政府理财、财政分配的这个角 度，即是要搞公共财政，要体现和强调把满足社会公共需 要作为财政体系的主要工作目标和工作的重心。这是和历 史发展的大趋势相符合的。 2、公共财政要求合理地处理和把握政府与市场的分工 关系。我们已经认识到市场应该成为资源配置的基础机制， 以寻求生产力的最大解放。同时，市场也存在失灵的领域， 因而需要由政府相应的干预、调解。跟市场失灵相对应提 出的政府应尽职责之中，非常突出的就是要从理财的角度， 提供出那些市场不能有效提供的公共产品和公共服务。 3、公共财政以公民权利平等、政治权力制衡为前提的 规范的公共选择作为决策机制。这个基本特征的基本要求 和实质内容，就是理财的民主化、决策的科学化、以及社 会的法治化、宪政化。这种规范的公共选择，也是政治文 明建设的一个基本途径。在公共经济事务民主化和政治文 明互动的提升过程中，在发展法治化、民主化的公共选择， 并由这种规范的公共选择来形成财力运用的决策、监督机 制。在中国真正建立一套权力制衡的规范公共选择的制度 框架，显然还有一段很长的路。但必须要正视这个方向， 明确地提出这个问题，特别要注意避免在中国社会转型期 间由于矛盾的积累和触发，出现不规范的、代价高昂的公 共选择过程。 4、公共财政在管理运行上必然要以现代意义的具有公 开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为 基本管理制度。要让公众对政府理财方面的信息有知情权， 进而使公众愿意反馈到理财部门和立法机构，再提升和体 现到财政预算收支安排中，由立法机关批准预算之后，它 便成为有法律效力的执行文件。公共财政要求预算管理制 度具有完整性、公开性和透明度，同时，预算要得到严格 的执行，要建立起配套的绩效评估和官员问责制度，以求 更好地对公众利益负责尽责。 近年来公共财政制度建设与政策改进 1.建立公共财政框架的重点改革事项 自 1998 年提出建立公共财政框架，在中国的财政体系 内，积极推进了一系列改革措施， 以求实施公共财政所要 求的制度创新和管理创新、技术创新。其主要内容有： 实行部门预算改革。部门预算要求各部门在编报预算 时把其所掌握的所有政府性财力，包括预算内资金和预算 外资金，一览无遗地全部编入，实现和保证预算的完整性。 实行单一账户的国库集中收付改革。中国大部分地方 已经建立了有利于对财政资金实行全程监督、高效运作的 国库集中收付制度。 推行“收支两条线”改革。其内容是行使公权单位的 各项收费和罚没收入等，不再与本单位支出、福利待遇挂 钩，而进入财政专户和归为预算统筹，执收单位的支出另 由预算规范地作出安排。 推行以招投标集中采购为代表形式的政府采购制度改 革。我国 1999 年开始在中央单位部门预算中增加了政府集 中采购内容，现已在各级国家机关、事业单位和团体组织 中，全面推行政府采购制度改革，提高了资金的使用效率， 明显地抑止了腐败行为，提高了调控水平。 研讨和准备收支分类的改革。我国政府收支分类改革 目的是使预算收支的分类和科目体系与国际通行标准接轨， 并适应体制改革带来的诸多变化，也为今后“金财工程” 信息处理方案的运行提供前提条件。 研讨和探索财政绩效评估制度方法和绩效预算的逐步 构建。近年财政部门积极研究制定规范的绩效评价管理办 法，力求明确绩效评价的范围、对象和内容，争取初步建 立绩效评估体系，并逐步将绩效预算的理念和方法引入到 我国的财政支出管理中。 积极实施“金财工程”。中国财政部门正在组织实施 “金财工程”即“政府财政管理信息系统”的建设，旨在 建立一个全面反映政府财力，支撑公共财政科学决策的财 政管理和财政监督的信息平台，以实现中央部门预算编审 系统的修改完善、技术支持和应用服务。 2.在财政政策中积极强化公共职能的一些重点举措。 大力加强公共基础设施建设、国土整治和农林水利建 设、生态环境保护、教科文卫等方面的需要，突出和强化 了财政支出的公共职能属性。 积极促进社会保障体系的构建和逐步完善，实行城镇 低保的“应保尽保”，在东北等地进行社会保障制度的改 革试点，积极试验新型农村合作医疗。 增加教育投入，着力普及 9 年制义务教育，明确各级 财政对义务教育经费的分担机制和时间表。 大力支持“三农”，实行粮食直补和其他多种惠农政 策措施，逐步减征、免征直至全面废止农业税。 增加科技经费投入，支持基础科研和自主创新，以及 用贴息等方式促进大型骨干企业技术改造。为贯彻落实科 教兴国战略，财政不仅加大了科技投入力度，也着力优化 科技支出结构。 主动安排应急拨款，抗御 SARS、禽流感等突发灾害， 维护社会稳定。 重点支持西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛 起和资源枯竭型城市的产业调整。 加强和改进转移支付制度，缓解县乡财政困难，支持 欠发达地区扶贫和发展。 通过税收等手段，加大收入分配调节力度。 二、公共财政支持社会主义新农村建设的必然性 公共财政支持新农村建设的必要性 对于公共财政支持新农村建设的必要性，我们可以从 两个大的方面来分析： 第一， 从公共财政的基本要求来看 1. 公共财政存在的前提和基本职能决定了公共财政支 持新农村建设的必要性。在完全竞争市场条件下，市场经 济能够依靠自身的力量进行调节，达到社会资源有效配置 的状态。但是，对于具有消费上的非排他性的公共产品和 服务来说，难以通过市场机制得到有效供给，这就需要由 非市场的力量、通过非私人经济的活动来提供。在新农村 建设中的农村公共产品供给领域，医疗卫生、乡村规划与 基础设施、养老与救济等公共产品的特性决定了市场机制 本身并不能得到有效发挥，从而无法达到符合整个社会要 求的资源配置结果，为了解决公共产品供给领域的市场失 灵问题，政府有必要利用公共财政手段进行干预和支持。 2. 公共财政的作用对象决定了公共财政支持新农村建 设的必要性。公共财政活动的对象是为市场经济中的家庭 和企业提供公共服务，即广义上的公共产品。从我国农村 公共产品供给现状来看，分税制改革使中央政府放弃了对 农村公共产品供给的职能，并将此功能转嫁给地方政府， 相对于中央政府而言，地方政府的财力不足，所以地方政 府将有限的公共资源转向工业和城市。农民出于生产和生 活的需要，不得不填补中央政府、地方政府在公共产品供 给中的缺位，形成公共产品供给的“个体化”。这与公共 财政本义上的作用对象是相违背的，所以，应该发展公共 财政、使其活动对象“回归”，担负起新农村建设中公共 服务职能。 3. 公共财政本身的目的决定了公共财政支持新农村建 设的必要性。公共财政的目的是满足社会公众对公共产品 和服务的需要，所以，最大程度、最优地满足社会公众的 需要是公共财政的出发点和归宿。在新农村建设中，农业 技术服务、畜牧防疫、农田水利、财政金融、医疗卫生等 生产性和生活性公共产品对于农民生存和农业发展具有决 定性意义，在农村公共产品领域实现公共财政的目的的 “回归”，对于促进新农村建设具有重大意义。 第二，从新农村建设的现实需要来看 首先，新农村建设的任务和目标需要公共财政的支持。 新农村建设的任务和目标是“生产发展、生活宽裕、乡风 文明、村容整洁、管理民主”，其中，大部分属于纯公共 产品或准公共产品,因此其所需资金原则上只能来自政府预 算资金或预算外资金。而且，在一定意义上说，,社会主义 新农村建设本身在相当大的程度上就是一种社会公共需要, 属于公共财政支出的范围,原则上其所需资金理应主要由政 府财政提供。 其次，新农村建设巨额资金需求需要公共财政支持。 社会主义新农村建设是一项浩大、繁杂的系统工程,需要巨 额、稳定的资金来源。按照韩国经验推算,未来十几年中国 需要投入到农村建设中的资金总量可能超过 60000 亿元;如 果 2020 年实现这一议程的最终目标,仅在基础设施方面,从 现在开始就需要每年投入大约 2700 亿元。新农村建设主要 靠农民的自力更生和农村的自我发展,但目前我国农业基础 仍很薄弱,农民增收困难,农业和农村发展中存在的问题和 困难还很多,仅仅依靠农民、农村自身力量建设新农村是远 远不够的,对于广大农村特别是贫困地区来说甚至是不可能 的,因此需要国家政策的大力扶持。发达国家农村现代化的 实践表明,农村建设资金主要来源于政府投入。我国政府工 作报告中也提到了要不断增加对农业和农村的投入,扩大公 共财政覆盖农村的范围。由此可见,建设社会主义新农村需 要财政资金的大力扶持,否则,新农村建设就无从谈起。 再次，新农村建设需要财政体制保障。 财政体制既 是国家战略目标顺利实现的物质基础和财力保障,同时也是 国家引导和实施发展战略的政策工具和手段。一定的财政 体制总是与一定的发展战略相适应的,一定的发展目标又对 财政体制的安排起着决定作用。财政体制与发展战略之间 的关系始终处于一种动态的适应过程中,当财政体制与发展 战略不匹配时,发展战略的实现就失去了物质基础和体制保 障。建设社会主义新农村这一全新战略的提出,标志着我国 未来发展目标和取向上的重要变化,要求财政体制与保障机 制建设适应这种变化,进行积极调整。特别是当前我国财政 分权技术性安排还存在着事权与财权不对称、政府间财政 转移支付制度缺少透明度和公平性、财政支出责任划分不 明确等问题,导致新农村建设中财政资金使用的低效率,阻 碍了新农村建设的进行。因此,必须推进和完善公共财政体 制改革。 最后，农村公共产品供给不足需要公共财政支持。由 于我国长期以来是靠农业支持工业发展，农村支持城市发 展，因此，农村公共产品供给存在严重不足的情况。农村 医疗保障短缺，“有病难就医”是农民最为忧虑的问题。 据 XX 年中国卫生网公布的一项关于中国卫生资源现状的调 查显示，在农村，100 个人中只有 12 个人不同程度地享有 商业或社会统筹医疗保险，而在大中城市，这个数字为 54 人。 在医疗资源短缺的基础上又存在医疗资源分布不均的 问题，80%医疗资源在城市，20%在农村，与城乡人口分布 状况正好形成鲜明对比。 据劳动和社会保障部网站统计公 报栏目公布的农村养老保险有关统计数据，1998 年，全国 有 2133 个县(市)和 65%的乡(镇)开展了农村社会养老保险 工作，参加社会养老保险的农村人口只有 8025 万人，仅仅 是 8 亿农村人口的十分之一。从 1999 年开始，农村社会养 老保险的参加人数一直在减少。“九五”期间，我国预算 内教育经费在高等教育中的分配比例逐年增长，但在农村 义务教育中的分配比例却呈逐年下降的趋势。农村公共产 品供给不足，一方面造成农民生活质量下降，使城乡差别 进一步扩大；另一方面，医疗、教育、养老由农民自己负 担，造成农民负担加重，也从需求方面制约了农村消费品 市场的发育。就农村公共产品供给主体而言，由于收入相 对比较低的农民自我筹集资金的能力不足，由社会筹集也 存在一些问题，因而在今后的很长一段时间里，公共财政 必须加大对农村公共产品的供给。 财政支持新农村建设的可行性 第一，当前我国发展战略的调整为财政支持新农村建 设提供了契机。“十一五”时期是推进现代化农业建设的 关键时期,是构建新型工农关系取得突破进展的关键时期, 是我国农村全面建设小康加速推进的关键时期。但从当前 我国农村来看,形势并不乐观,面临着众多亟待解决的问题。 由于长期以来我国实行的非均衡发展战略主要表现为 对农业、农村基础性公共产品和公共服务投入严重不足,对 基础教育、公共卫生以及基础设施建设的滞后或缺失,工业 化和城市化快速发展后,社会、经济与文化发展的“城乡差 距格局”正在逐渐暴露出阻碍国家整体可持续、和谐发展 的弊端。现在来看,要从根本上遏制城乡社会经济发展差距 继续扩大的趋势,就必须按照统筹城乡发展的要求,贯彻 “工业反哺农业、城市支持农村的方针”,加大各方面特别 是财政对农村发展的支持力度。新农村建设正是在这个大 的背景下顺应国家发展战略调整而提出来的重大举措,它是 和谐社会、均衡发展、全面小康目标下的关键性内容。公 共财政的职能作用、本质特征及经济社会发展新形势的现 实需要,决定了公共财政必须自觉地站在调整国民收入分配 全局的高度,在统筹兼顾的基础上,向重点支持农业、重点 支持农村、重点让农民受益转变,既要大幅度增加财政资金 对农村的投入,给予“真金白银”的支持;也要着力财政体 制改革和创新,在社会主义新农村建设中更好地发挥财政职 能作用,把国家的优惠政策真正落到实处。 第二，经济实力的增强为财政支持新农村建设提供了 可能。 现今,我国经济实力有了显著提高,XX 年人均 GDP 达 1700 美元,税收收入突破 30 000 亿元大关,而韩国 19 世纪 70 年代初开始实施“新村运动”时,人均 GDP 只有 270 美元,所以说，目前我国总体上已具备了反哺农业、回 报农民、支持农村的实力。如果能够按 XX 年一号文件提出 的那样,国家财政支农资金增量高于上年,国债和预算内资 金用于农村建设的比重高于上年,那么,我国政府应该有能 力动员足够的资金来投入到社会主义新农村的建设中。 三、涪陵区财政对新农村建设的支持及问题 涪陵区财政对新农村建设的支持 涪陵区财政对新农村建设的支持主要是从四个方面展 开的： 一是逐步加大对农业农村的反哺力度。我区财政每年 安排 600800 万元农业专项资金、200 万元小城镇建设资 金、100 万元小农水资金支持农业发展和农村建设，另安排 100 万农业综合开发资金。XX 年又新增安排 200 万元新农 村建设专项资金。今年农业专项资金由 XX 年的 800 万元提 高到 1200 万元。 二是对畜牧、蚕桑、苎麻、烤烟等重点产业和种子种 苗工程、农机推广、农民工就业培训等重点工作给予倾斜 扶持。在蚕桑发展上，从 XX 年开始，建立蚕桑产业发展基 金，已经建立了 400 万元蚕桑发展风险基金，准备用 34 年时间累积到 8001000 万元。在种子种苗工程建设中， 重点对农作物、畜禽种子种苗在试验、示范、引进、推广 等各个环节进行重点扶持。从 1998 年以来，我区连续多年 狠抓了以粮食、榨菜、果品、水产、蔬菜、蚕桑、畜禽等 为重点的 7 大农作物和畜禽种子种苗工程，各级累计投入 资金达到 XX 万元。为扶持苎麻新产业的发展，从 1999 年 开始，连续多年由区财政购买优良苎麻种子无偿提供给农 民种植，累计投入种子资金 200 万元；XX 年仅畜牧业发展 区财政就补贴农民 250 万元左右。在扶持农机发展上，从 XX 年至 XX 年，3 年共计对农民购机补贴 609 万元。 三是着力提高支农资金的使用效益。区政府专门出台 了对加强农业项目的统筹管理办法，加强对农业项目 的统筹管理和资金的使用监督管理，提高了财政资金的使 用效益。 四是逐渐建立财政筹集农业资金的多渠道。建立区级 水利建设基金、蚕桑发展资金，严格执行关于土地出让纯 收益的 15%用于基本农田建设和土地开发的政策规定，将新 增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费的 70%以上用于 农村发展。 上述财政支农措施与其他新农村建设工作一起，促进 涪陵区农村经济社会发展发生了“两大明显变化、取得了 五个重大成效”。 两大明显变化：一是农村经济实力明显增强。XX 年， 全区实现乡镇生产总值 41 亿元，比 1997 年增长 2.5 倍； 实现农业总产值 24.07 亿元(现价)，比 1997 年增长 1.5 倍； 实现农业增加值 15.05 亿元，比 1997 年增长 1.7 倍；实现 乡镇企业总产值 77 亿元，比 1997 年增长 9 倍。二是农民 生活水平明显提高。XX 年全区农民人均纯收入 2853 元，比 1997 年增加 1353 元，年均增长 7.4 %。 五个重大成效：一是农村经济结构调整取得重大成效。 粮经作物面积比由 1997 年的 8418 调整为 6535；养殖 业在农业中的比重达到 45%左右；农村三次产业中，第一产 业比重由 55%调整为 23 %，二、三产业比重比 1997 年提高 32 个百分点。二是农业产业化发展取得重大成效。特色农 业主导产业基地和产业化经营体系基本形成。榨菜基地由 1997 年 22 万亩扩大到 50 万亩以上；建蚕桑基地 8.8 万亩， 常年产量 10 万担左右，多年以来一直居全 XX 市各区县首 位；建成苎麻基地 4.2 万亩。XX 年，全区出栏生猪 85.6 万 头、家禽 880 万只，建成了 6 大养猪片区和 17 个养殖小区， 年出栏商品猪 500 头以上的养殖场达 237 个；果园 12.7 万 亩，商品蔬菜 15 万亩，中药材 6 万亩，发展优质稻 15 万 亩。全区发展各类农业产业化经营龙头组织 245 户，其中 国家级重点龙头企业 2 户，市级重点龙头企业 9 户，区级 重点龙头企业 28 户，各类农民合作经济组织 259 个。XX 年，涪陵被评为“中国果蔬十强县”、“中国农产品深加 工十强县”和中国农产品加工示范基地。三是农村基础设 施建设取得重大成效。全区实现了乡乡镇镇通水泥路和 “两小时交通”，实现农村移动通讯全覆盖，完成了一、 二期农网改造，XX 寺水库主体工程建成投入使用，整治病 险水库 35 座，治理水土流失面积 94.9 公顷，耕地有效灌 溉面积达到 45.1%，解决了农村 4.5 万人饮水困难，全区森 林覆盖率比 1997 年提高 10.4 个百分点，发展农村沼气 29873 户，全区农业综合生产能力得到进一步提高。四是农 村改革取得重大成效。完成了农村税费改革，取消了除烟 叶以外的农业特产税、农业税及其附加。推进了乡镇机构 改革和村组建制调整。稳定完善了二轮土地承包，农村土 地使用权流转有序、规划推进。粮食流通体制、农村金融 体制、供销社体制、基层农业服务体系等改革取得阶段性 成果。五是农业科技推广取得重大成效。通过实施种子种 苗工程，建成了外种鹅原种场、黑山羊原种场和三峡库区 长吻鮠繁殖基地；成功培育出榨菜涪杂一号、涪杂二号和 水稻宜香 9303、中优 9801 等新品种，农作物良种普及率达 到 90%以上。蚕桑进行了全面改良换代，苎麻也是全国最优 的新品种，果品全面进行了高接换种，生猪改良也走在了 区县前列。建成了全国无规定动物疫病区示范区、无公害 农产品生产示范县。农业机械装备水平快速提升，农机推 广居全市第一。科技对农业增长的贡献率在 46%以上。 涪陵区财政支持新农村建设中存在的主要问题 尽管涪陵区财政在支持新农村建设方面已经做了一些 工作，取得了一些成效，但是，无论是从公共财政的应尽 职责，还是和新农村建设的要求来看，都还有很大差距。 其主要表现： 一是财政对农业的投入总量规模小。虽然从总体上看， 财政对农业的投入数量不低，XX 年国家、市级对我区各类 农业的投入达到 18000 万元，XX 年达到 25000 万元，但是 由于农业农村发展，涉及基础建设、产业发展等方方面面， 所需要的资金量大，因此财政投入仍显不足。特别是区、 乡镇级，由于本身的财力问题，基本处于吃饭财政，要在 财政投入上有较大的增量，感觉到心有余而力不足，难度 较大。如在 XX 年中，我区本级可用财力 8.53 亿元，用于 农业生产性支出 940 万元，占 1.1%；XX 年区级可用财力 9.95 亿元，用于农业生产性支出 983 万元，占 1%。区上 和各乡镇由于历史的原因，形成的负债较重，偿还压力较 大，全区负债达成 亿元；44 个涉乡镇、街道，XX 年财政 收入仅仅 14782 万元，仍有 22 个乡镇财政收入在 100 万元 以下，最低的乡镇年财政收入仅仅 1.3 万元，乡镇负债达 到 3.4 亿元，保持乡镇机构的正常运转靠转移支付来维持， 因此在目前的发展条件下要求乡镇对农业有超出实际财力 的投入十分困难。 二是财政资金投入农业农村发展的结构不够合理。近 年来，虽然我区财政在对农业的投入目标选择上，正在根 据农业农村发展的形势变化，不断优化投入方向，如加大 种子种苗工程的投入、加大农业机械化推广的投入，但是 如何进一步根据农业发展的内在需要，将有限的财力更加 有效地投入到农村发展最关键的环节，仍然需要不断研究 分析和调整优化。 三是财政投入资金的使用管理有待加强。各级通过各 个业务部门渠道安排下达的项目，如何更加有效的实现农 业项目集中整合，如何有效加强项目资金的管理，还处于 摸索起步阶段，对财政项目资金的追踪问效管理比较薄弱。 四、涪陵区公共财政支持新农村建设的作用机制 公共财政对新农村建设的作用机制，就是公共财政支 持新农村建设的构成要素及其运作机理。这里主要从六个 方面并加以简要分析。 建立财政支农观念更新机制，转变财政支农观念 我国现在的新农村建设，是在工业反哺农业，城市支 援乡村的历史背景下的新农村建设，是在市场经济体制下 的新农村建设，是在加入了世贸组织后的新农村建设。与 之相适应的财政支持新农村建设，是指公共财政对新农村 建设的支持。这就要求我们：既要从新农村建设这一新的 战略高度来认识支农工作的重要性，又要遵循公共财政的 基本要求和基本方法来做好财政支农工作。因此必须转变 观念，拓宽思路，让公共财政的阳光普照农村，构筑城乡 综合发展的机制。 一是由微观管理向宏观管理转变。在财政扶持农业发 展方面，坚持政策调控与资金调控相结合，产业结构调整 与所有制结构调整相结合，使财政工作的触角延伸到农村 经济和农业发展的各个领域。 二是由单一微观的所有制形式向多种所有制形式转变。 财政对那些能够左右农村经济发展速度、对财政回报率高 的项目或产业，不管是什么所有制形式，都予以大力支持。 三是由分散投入向集中投入转变。财政支农重点，由 重生产性投入，重点向农业基础设施、农产品转化和深加 工、生态环境保护、农业科技、农村教科文卫及社会保障 事业等方面倾斜。 四是由传统农业向现代农业转变。现代农业是指科技 含量高、劳动密度强、经济效益好的农业，具有生产经营 形式产业化、土地经营形式资本化、所有制形式多样化、 产业布局区域化、基础建设规范化和农业耕作机械化等特 点，发展现代农业，是新农村建设的首要任务。财政支持 新农村建设必须着重促进传统农业向现代农业转变。 五是由注重产品项目向注重整体结构转变。财政在安 排支农投入计划时，要从宏观上去把握，通过政策、资金 的调整，合理配置农村相关资源，有效调整生产布局，在 乡镇与乡镇之间生产要素的全面组合。 建立财政支农资金稳定增长机制，扩大公共财政覆盖 农村范围 财政支持新农村建设，最直接、最现实、最根本的， 就是要大幅度增加三农投入，切实体现“多予”的支农理 念。涪陵财政支持新农村建设最大的问题，就是支农资金 总量不足。因此，摆在财政支农工作第一位的任务，就是 建立财政支农资金稳定增长机制。 1.按照存量适度调整，增量重点倾斜的原则，建立健 全财政支农资金稳定增长机制 一是要大力增加财政支农资金。要认真落实中央关于 支农投入“三个高于”的要求，按照“存量适度调整，增 量重点倾斜”的原则，进一步调整财政支出结构，切实加 大对新农村建设的投入力度。同时，将其列入对区乡政府 的考核指标，以增加政府加大财政支农的动力。 二是全面落实财政支农的地方财政配套保障制度。对 于上级财政要求地方给予配套资金的支农项目，要按照有 关要求，坚决落实好地方财政配套资金，保证上级财政支 农项目及时启动和顺利推进。 三是创新政府的投融资机制，引导资金投入社会主义 新农村建设。积极运用资本投入、补助、贴息、担保、以 奖代补等财政政策手段，引导社会资金、银行信贷资金、 农民积累等投入社会主义新农村建设。对政府扶持的农业 生产和公益性事业，在确定补助区域、补助环节和补助标 准的基础上，将资金和实物直接补助到乡村、补助到农民。 通过贴息、担保、政策优惠等方式以及按照“谁投资，谁 经营、谁收益”的原则，引导并刺激银行信贷资金、外资、 民资、工商资本投入农业，提高农业投资的吸引力。 三是积极探索建立以“民办公助”为主要形式的的支 农方式。通过以奖代补、以物抵资、先建后补等形式，充 分发挥财政支农资金的导向作用。要在小型农田水利基础 设施、村社道路和农民住房建设、大型农机具购置等方面 积极推广“民办公助”的方式。 2. 紧密围绕农村财源建设，为生产发展和农民增收奠 定基础。 一要大力支持农业产业化发展，提升农业产业化经营 水平。探索有效扶持方式，集中资金，以农产品加工业为 重点，支持潜力大的榨菜、蚕桑、畜牧、苎麻、蔬菜、果 品、中药材等优势产业龙头企业，扩大规模，增加市场份 额，提高农业产业化经营水平。 二要支持农林特产财源建设，发展农林特产。重点扶 持一批具有区域特色和资源优势的农林特产品生产基地和 精深加工项目，培育和带动优势产业，拉长产业链条，促 进当地农业和农村经济发展。 三是要支持农业科技进步，提高农业的科技含量。支 持农业新品种、新技术引进推广工作，支持农业科技创新 和推广应用，推进农业高新技术发展；调整补贴重点，提 高农业机械化水平 四是要支持建立有效的动物疫情防控体系，促进全市 畜牧业健康发展。继续加大防疫经费投入，按照“强化公 益性、放开经营性”的原则，有保有压，着力支持防疫体 制改革，逐步形成有效的疫情防控机制。支持发展草食畜 牧业，优化品种结构，支持实施畜禽良种工作，重点支持 标准化养殖小区建设试点，推动草畜产业、特种养殖业发 展。 五是要加大支持农村劳动力转移培训力度。整合资金， 较大幅度增加农村劳动力转移培训投入，加强资金监督管 理，扩大农民培训规模，提高培训质量，帮助农民掌握先 进实用技术和一技之长，提高外出务工的本领。 3. 支持发展农村社会事业，为新农村建设创造和谐环 境。 一要支持农村义务教育事业发展。增加财政预算内农 村义务教育投入，支持中小学危房改造工程，农村中小学 现代远程教育工程、农村中小学布局调整等项目。通过实 行“一费制”，困难家庭“两免一补”，在农村基础教育 方面，减轻农民负担。落实农村义务教育阶段贫困家庭学 生“两免一补”政策，即对农村义务教育阶段贫困家庭学 生免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费。通过加大 农村义务教育政策性转移支付力度，基本实行保工资、保 运转、保安全、保贫困生入学的四保目标。 二要逐步建立农村社会保障制度。要建立规范有效的 农村社会救助和医疗救助制度。贯彻落实修订后的农村 五保供养工作条例健全完善农村特困群众定期定量救助 制度，探索建立符合农村实际的最低生活保障制度。逐步 解决进城农民工和被征地农民的社会保障问题，依法将进 城农民工纳入工伤保险范围，探索适合进城农民工特点的 大病医疗保障和养老保障办法。要加快推进新型农村合作 医疗制度建设，扩大新型农村合作医疗制度改革试点范围， 提高参加新型农村合作医疗农民的补助标准。 三要与有关部门配合，建立完善财政支持防灾减灾的 有效机制。要深入研究动员全社会之力应对自然灾害的有 效途径，把支持多种形式的农业保险做为一个重点课题来 研究，并积极探索。支持面向农业生产者的自然灾害救主 机制，尝试建立农业保险制度。在财政支农资金有限的条 件下，可以试行个别地区的农业保险制度，即由政府对特 定农产品进行强制性保险，而保险公司负责建立农业灾害 的预警系统，提高农业预防自然灾害的应变能力。对于政 策性的农业保险公司，农业保险基金可以由政府财政补贴 和农民投保费组成，并对其经营管理费用和保险费进行财 政补贴，以及实行免税待遇。要探索建立农业灾害救助和 动物免疫有效支持机制，适当提高灾民生活救助补助标准。 建立健全符合我国国情、适应救灾特点、反应快速高效、 满足救灾需要的财政支持体系。 四要继续支持林业生态建设。着重考虑林业生态建设 重点工程自身的可持续性问题，不断提高林业生态工程资 金使用效率，把生态建设与经济发展、农民富裕结合起来， 逐步找到一条节约投资、以林养林的道路。五要切实提高 农民整体素质。要以先进实用农业技术和务工职业技术培 训为主要内容，大力实施农民知识化工程，加大农民培训 力度，增强农民的科技致富能力和自主创业能力，鼓励农 民在城乡进行非农业领域创业。要以提高农民思想道德素 质为中心，深入开展村落社区建设，文明村镇创建和道德、 法律、文化、科普、四进农家活动，大力倡导文明新风， 增强农民的民主法制意识、生态环境意识、文明卫生意识， 培育有文化、讲道德、守法纪、懂技术、会经营的新型农 民。 六要优先解决农民关心的基础设施建设和公共服务问 题。财政支农必须考虑解决投资什么，怎样才能确定建设 项目等基本问题。项目选择的好，公共投资才会有效。项 目选择的好不好，不能由政府主管部门说了算，应充分尊 重农民意愿，要从农民实际需要出发，选准最适宜的项目 进行投资建设，重点解决农村经济发展起着瓶颈制约作用 的因素，让农民切身感到财政支农所带来的新气象。要支 持村社道路、住房、人畜饮水、有线电视、医疗、畜牧防 疫、整治脏乱差现象，改善农村生态环境和村容村貌。要 做好村社的绿化、美化，改善人居环境。 七要加强财政扶贫力度，完善财政扶贫机制。重点支 持整村推进、产业化扶贫等重点工作，同时改革资金分配 方式，完善扶贫开发机制，建立健全财政扶贫资金管理检 测信息系统，提高扶贫资金管理水平，努力减少农村贫困 人口，实现共同富裕。 建立支农资金的财政整合机制，支持现代农业建设 1. 做好支农资金整合工作，提高财政支农资金使用效 果 财政支农资金多头管理使用，影响了资金使用整体效 益和规模，与建设社会主义新农村的要求相背离，必须加 大整合力度和加快整合过程。 要采取制定规划，统筹安排，项目带动等措施，在现 行资金来源渠道和管理权限不变的前提下，通过建立有力 的组织协调机制，按照涪陵农业发展规划、区委区府的中 心工作和加强资金管理的要求，将各种渠道、不同性质的 资金有机地组合起来，使各项资金相互匹配，形成合力， 充分发挥资金的使用效益。一是坚持以区为主推进支农资 金整合。目前，多种渠道的支农资金最终都投到区一级， 故区一级最有整合的条件。只要区级党政领导重视，加强 组织协调，支农资金整合就会有所作为，找到整合支农资 金的有效途径。在坚持以区为整合资金的同时，也要探索 多级次资金整合的途径和措施。二是抓紧修订完善支农资 金管理制度。使各项制度相互衔接，避免相互抵触和彼此 交叉重复，为支农资金整合提供制度支撑。三是在整合过 程中，要加强支农资金的监管，确保支农资金安全使用。 2. 突出支农重点，发展现代农业 发展现代农业是当前建设社会主义新农村的首要任务， 也就是公共财政支持新农村建设的首要重点。现代农业， 主要指以现代经营管理为指导，综合运用现代科学技术和 现代生产工具，以提高土地产出率、资源利用率和劳动生 产率为主要特征的发达农业。建设现代农业的过程，就是 改造传统农业、不断发展农村生产力的过程，就是转变农 业增长方式、促进农业又好又快发展的过程。财政支持现 代农业建设： 一是支持基础设施建设，构建牢固的农业生产保障体 系，增强农业减灾、防灾、抗灾能力。在继续重点支持大 型水利工程建设的基础上，还要继续加大与农民生产生活 息息相关的小型农村基础设施建设，河道清淤疏浚、危房 改造，农村电网建设等等。要支持抗旱水源、排涝工程建 设，提高农业应对自然灾害的能力；加大对节水灌溉工程 的支持力度，提高水资源利用效率；支持中小型水库消险 加固，确保重点水利工程设施安全运行，发挥效应。结合 生态农业发展思路，加大农村水土保持，农田林网建设等 农业生态环境建设投入力度，把生态工程建设和农业产业 开发、区域经济发展有机地联系起来。 二是支持农业结构调整，提高农业效益水平。支持种 植业结构调整，建设区域特色明显、比较优势突出的农产 品产业带，发展特色农业，绿色食品和生态农业；支持主 辅换位，通过支持完善畜牧服务体系建设等有效措施，促 进畜牧业加快发展；支持农业产业化经营，做大做强农产 品加工龙头企业，全面提高农产品精深加工能力；支持各 类农民专业合作组织健康发展，提高农民组织化程度，搞 活农产品流通；促进外向型农业发展，拓宽农业发展空间。 三是支持农业科技进步，提高科技对农业的贡献水平。 要争取农业科研院所的技术支持，加强农业科技创新体系 建设，全面提高农业科技研发水平；支持良种化工程，扩 大优良作物品种的覆盖率，积极与农业科研院所等有关部 门开展农业科技合作共建，加快农业科技成果转化；支持 推广测土配方施肥技术，降低生产成本，提高耕作产出能 力。要集中力量支持重大和重点农业科技成果及先进实用 技术的引进、示范和推广；积极推动农业科技体制改革， 特别是要结合乡镇机构改革，探索建立符合农民需求和各 乡镇实际的基层农业科技推广体系。通过加大对农业科技 的投入，依靠科技进步提高经济效益，推进农业产业结构 调整。要继续推进农业三项工程体系建设，包括农业新品 种的引进和挖掘，农业新技术的运用和推广以及农业新知 识的更新和普及。要支持农业科技示范基