公共部门战略管理研究的兴起与发展.docx

公共部门战略管理研究的兴起与发展 世纪、年代以来，由于公共部门在管理实践 中遇到了来自各方面的困难与挑战，带来了新公共管理运 动的兴起。学者波兹曼和史陶斯曼认为，政府部门必须进 行战略管理，才能解决公共部门中所发生的问题，提高公 共部门的效率。 公共部门战略管理研究的兴起 战略一词在我国古代是指指导战争的谋略，即克敌制 胜的良策。比如，春秋时代，孙武的孙子兵法就蕴含 着丰富的战略思想。在西方，战略一词来源于希腊语 或演变出的，前者意 为将军，后者意为战役、谋略，均指指挥军队的艺术和科 学。二战后，战略概念开始应用于工商管理领域。在 世纪年代至年代，西方的学者们主要强调战略计 划的必要性，在年代后，人们又在企业战略研究中引 入了战略管理一词，战略管理的思想和方法随后得到了广 泛地应用。战略管理能提高企业的经济效益，已成为不争 的事实。 在世纪年代初，战略管理引起了公共部门的 重视。自年代末年代初起，特别是年的 第一次石油危机过后，所有西方发达国家无一例外地出现 了经济停滞、高失业和高通货膨胀并存的滞胀现象。滞胀 导致了政府的严重财政危机、人们对政府的信心受挫。然 而，对于政府所面临的一系列社会、政治问题，传统的公 共行政学根本无能为力。因此，为了提高政府行为能力， 增强公众对公共权力效能和未来的希望，政府部门迫切需 要采用新的管理技术或管理系统，以提高政府管理绩效， 摆脱困境。新公共管理运动就是在这一历史背景下兴起的。 新公共管理运动以世纪年代末西方各国的政 府改革为先导，迅速席卷了世界各国。尽管各国政府改革 的起因、议程、战略、改革范围和改革力度等不尽相同， 但都具有一个相同或相似的基本取向，这就是采用商业管 理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管 理水平，例如，波立特在管理主义和公共服务：盎格鲁 和美国的经验一书中认为，新公共管理主义主要由本世 纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即它强 调商业管理理论的理论、方法、技术及模式在公共部门管 理中的运用。在这一时期，私营部门的大量的管理理论、 方法和技术被应用到公共部门中，比如，绩效管理、目标 管理、组织发展、人力资源开发和战略管理等。由于公共 管理研究没有一个统一的研究角度，来自不同学科背景的 学者通常从自己的学科角度来研究公共管理。布鲁得利、 沃图勒和雷利指出，公共管理研究者主要来自三个领域： 公共行政学、商业或管理学和公共政策学。其中，一些来 自工商管理领域的学者从战略管理理论出发，试图将企业 战略管理理论应用于公共部门；同时，一些公共行政学者、 公共政策者也认识到战略管理理论对公共管理研究的重要 意义，他们开始大胆地借用企业战略管理理论。正是来自 于工商管理领域、公共行政学和公共政策学的学者们的推 动，公共部门战略管理于世纪年代初在公共管理 研究的浪潮中诞生了。比如，哈伯德将管理主义模式的内 容归纳为十大趋势中就提到战略管理，主管的战略角度和 战略管理实践的强化；政策制定与执行的分离，即核心部 门集中于战略管理和计划，设立独立执行机构来执行政策。 公共部门战略管理研究内容的发展 世纪年代初，战略计划在公共部门中出现。 和私营部门相同，公共部门采用战略管理的最初阶段旨在 计划而非管理，即形成战略计划。在最初阶段，战略计划 被当作政府中的冒险行为，人们对能否将产生、成长于军 队、工商部门的战略计划模式运用到公共部门中持怀疑态 度。学者们集中讨论的是：战略是什么？如何形成战略计 划？私营部门战略计划能否适用于公共部门？ 对于战略概念的理解，主要来自于企业战略概念。这 一时期的战略观点，大致可以分为四类。第一类，战略是 一种模式。战略是一系列的活动，它是组织为了实现战略 目标而进行的重要决策、采取的途径和行动以及对资源进 行分配的一种模式。第二类，战略是一种计划。战略是有 意识、有预计的行动程序。第三类，战略是一种决策，是 一种关于组织方向、性质的决策。第四类，战略是一种组 合，即战略是计划、计谋、模式、定位、观念等的某种适 当组合。 在这一时期，侧重于战略计划，忽视战略执行是政府 中的一种普遍现象。战略计划被当作是涉及高层管理者的 根本决策，它弥补了传统的公共行政学关注中低层决策， 而忽视高层决策的缺陷。比如，奥尔森和伊迪认为，战略 计划是在宪法规定范围内，为确定政府计划性质和方向的 基本决策所进行的专业性努力。战略计划过程被认为是正 式的、程序化的管理过程。比如布莱森认为，战略计划是 一整套用来协助领导和管理者完成任务的概念、程序和工 具。并且，学者们参照私营部门战略计划模式，提出了公 共部门战略计划模式。比如，布莱森的八步骤计划模式。 这八个步骤是：开始制定战略计划过程并取得一致意见； 明确组织权限；阐明组织任务和价值；对外界环境进行评 价；对组织内部状况进行评价；确定组织面对的战略性问 题；制定战备处理问题；制定有效的、未来的组织蓝图。 对私营部门战略计划能否适应、在多大范围内适应于 公共部门的问题，学者们争论不休。对于这个问题，通常 的回答是是，但是。原因就在于：一方面，公私部门存在 着相似之处，某些私营部门的管理方法、技术能为公共部 门所借用。比如，波兹曼和史陶斯曼认为，所有的组织都 是公共的，公共性是理解组织方式的关键。虽然这种将所 有组织都称为公共组织的观点有点极端，但不可否认，所 有组织都具有公共特征，受到公共因素的影响。从某种意 义上来说，战略管理既适应私营部门，同样也适应公共部 门。另一方面，公共部门在目标、运作方式、组织结构、 资源获取等方面存在着差异。比如，与私营部门相比较， 公共部门战略管理涉及到法律、法规、管辖权限、稀缺资 源、政治因素、客户和委托人的利益等因素。因此，不能 将私营部门战略管理完全照搬到公共部门中。 世纪年代后期，学者们发现，许多成功的战 略并未产生预期的结果。与私营部门一样，学者们再次把 注意力投向战略执行行为，并引入了战略管理一词。对战 略执行行为的关注，意味着公共部门战略研究已经由战略 计划阶段进入了战略管理阶段。在战略管理阶段，由于受 公共管理运动和企业战略管理研究的发展的影响，公共部 门战略管理研究在方向、内容、方法等方面都发生了一系 列的变化。杰克科廷认为，为适应严重的财政紧缩时期 的迅速、急剧的环境变化，公共部门战略管理开始不断地 演进、调整。它主要有六个方面的新变化。一是出现了大 量用于重塑政府或变革非赢利组织的备选战略方案；二是 从侧重于战略计划，转向关注战略执行；三是战略计划过 程分权化，许多项目管理者参与战略制定；四是战略过程 变得灵活；五是在传统的战略计划的有限的、但为所有战 略所共有的组织部分上，增加了新的战略特征；六是政府 和非赢利组织间的相互依赖和合作。 综合而言，近多年来，公共部门战略管理研究的 变化主要表现在以下方面。 在战略概念的理解上，增加了新的内容。在这一时期， 人们进一步加深了对战略的认识，代表性的观点大致有三 类。第一类，战略是一种意象，即战略是组织渴望得到的 远大前程和领先地位。这种观点要求组织更加注重未来， 寻求发展机会。它强调的是组织的突破和创新。第二类， 战略是一种选择，即战略是对组织方向、服务对象等的选 择。这种观点要求关注战略分析、战略决策。第三类，战 略是一种革命，即组织应当以战略为杠杆，进行组织变革， 以适应环境的变化。这种观点认为，在当代社会，公众需 求不断变化、科学技术飞速发展、公共部门环境变得更加 复杂和不确定，公共组织应该积极进行战略性的思考，以 战略为杠杆来变革组织，从而适应环境的快速变化。这种 观点最终引发了学者对战略变革的研究。 战略管理被作为既包括战略制定，又包括战略执行、 战略执行过程的控制和战略结果评价的全面、动态的管理 过程。比如，有的学者认为，从某种角度来看，战略管理 包括战略计划的两个方面，并把战略扩大到包含战略执行 和战略控制在内的更大范围。在这一时期，学者们逐渐加 强了对战略执行、战略控制、战略结果评价的研究。比如， 杰克科廷在公共部门和非赢利组织的战略管理的修 订版中，特别增加了战略执行、战略控制、战略评价三节。 强调对特殊战略的研究。一些普遍适用的特殊战略引 起了学者的兴趣，比如公私合作战略、政府间合作战略、 顾客导向战略等。学者们从不同角度对这些战略的内容、 运作过程、方法、成效等进行了详细地研究。比如，奥斯 本和普拉斯特里克提出了政府再造的五项战略：核心战略、 后果战略、顾客战略、控制战略和文化战略。 总的来说，战略计划阶段和战略管理阶段在时间上并 没有明确的界限，主要差别就在于它们的研究内容不同。 在战略计划阶段，学者们侧重于战略计划的形成过程，而 在战略管理阶段，其研究的内容更广，包括战略计划、战 略执行、战略控制、战略评价等一系列功能活动。 公共部门战略管理研究的几点建议 公共部门战略管理是新公共管理运动中涌现出来的新 的研究内容，也是公共管理的核心主题。学者陈振明认为， 公共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变， 由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效，这 使公共管理的政治环境、战略管理、绩效评估、公共责任 制等成为公共管理的核心主题；可以说，在传统的公共行 政学中，战略性思维是没有地位的，政治官员被假定为制 定战略和对其负责。然而，随着社会的迅速变化、信息技 术的迅猛发展、全球竞争的日益激烈和顾客需求的多样化， 传统的公共行政存在的只考虑组织内部和短期目标的倾向， 已完全不适应管理的需要。公共部门迫切需要加强对组织 外部环境的管理，而战略管理的外部取向和未来导向的特 征恰恰迎合了公共部门的需要。在实施战略管理的公共部 门中，公务员不再只是简单地接受政治官员的政策，他们 可以通过分析组织外部环境和内部能力，自己确定组织目 标、愿景和任务，战略性地配置组织资源，以有效地实现 组织目标。例如，伽森和欧弗曼指出，公共管理中的战略 管理主要涉及通过一个有意识的理性决策过程使组织形成 自己的目标，执行目标并进行监督，当环境和组织条件需 要时进行适应。目标是根据组织资源及内部的能力与弱点， 以及外部环境中的存在的机会和威胁而制定的。 在西方国家，战略管理过程正在被应用于无数的非赢 利组织和政府组织中，例如，商会、教育机构、医疗机构、 公共设施、图书馆和政府机构。在年，美国国会 通过了政府绩效与结果法案，该法案要求不迟于 年月日，每一个机关的首长要向管理和预 算局局长和国会提交计划活动的战略规划。自此以后，各 政府机构纷纷制定、实施和评价自己的经营战略，以证明 自己能更好地提供服务，以最高的成本效率使用纳税人的 金钱。学者们也纷纷展开了对公共部门战略管理的研究， 并对战略管理在公共部门管理中的正面效果给予了充分的 肯定。布莱森提出，就最好的情况而论，战略计划要求大 范围收集信息，研究预备方案，强调决策对未来的作用。 它可以促进沟通与参与，协调利益与价值差异，推动有序 决策的制定和开展。然而，由于公共部门的特殊性质，在 发展公共部门战略管理研究时，应考虑以下因素： 加强对公共部门的战略分析和战略选择研究。一 个组织要变得有效，就必须了解组织内外部环境，因此， 也就必须对公共部门进行战略分析。在进行战略分析时， 除了充分运用战略分析工具，包括分析、 分析和利益相关者分析外，还应该考虑公共部门 特殊的环境因素，包括公共权力的设立依据和范围、预算 拨款、利益相关者的需求和影响力以及政治形势的变化等 因素。在对公共部门进行战略分析之后，接下来就是战略 选择阶段，即制定备选方案和评估备选方案。战略选择实 质上也就是对战略分析中识别的大量压力和影响因素作出 回应。在战略选择阶段，公共部门要广泛地制定备选方案， 并客观、公正地评估备选方案，以有利于最终作出决策。 并且，公共部门在进行战略抉择时，必须慎重考虑效率和 公平。 关注公共部门战略执行行为。战略管理是指包括 战略制定、执行、监督和控制的全面、动态的管理过程。 在公共部门中实施战略管理，不仅要关注战略计划的形成， 更要关注战略执行行为。战略制定过程所形成的战略计划 只不过是一纸文本，它不会自然地付诸实现。在战略执行 过程中，公共部门战略将受到一系列因素的影响。在研究 公共部门战略执行时，除了考虑影响战略执行的一般因素 外，还应该考虑公共部门的特殊的影响因素，包括如何获 得和分配预算资金，如何按程序规范地执行战略，如何抵 制组织内部员工、政治家、政府官僚和公众舆论的干扰以 及如何应付政治突变等因素。 在公共部门中，培养进行战略性思维和行动的能 力。正如布莱森所指出的，战略计划本身不是目的，只是 一套协助领导者制定决策和采取重要行动的观念。确实， 如果任何战略计划过程能通过战略思维和战略行动方法得 以采用，那么，可以被剔除的是过程，而非思维和行动。 因此，在公共部门中运用战略管理时，制定书面的战略只 是第一步，更重要的是培养组织领导人、组织成员进行战 略性思考和行动的能力。要长期维持组织的战略管理能力， 保持组织战略的灵活性、创新性和适应性，就必须变革组 织文化，培养一种战略性思维的文化氛围。然而，组织文 化的变革是一个长期的过程，它不可能一蹴而就。要在公 共部门中培养战略性的思维方式，除了推行战略管理实践 外，政府领导者还应该不断加强组织成员对战略管理的理 论认识。 研究战略管理与政治决策的关系。从决策角度而 言，战略管理，作为一种客观、逻辑的决策方法，能降低 政策过程的政治性，提高政策决策的质量。然而，战略管 理是政治总体的组成部分，当政治官员的利益