中医药管理体制的改革方向

中医药管理体制的改革方向 中医药管理体制的改革方向 中医药是中华民族千年 传承的瑰宝，是几千年来我们的祖先在悬壶济世、治病救 人过程中的智慧结晶和经验积累，是我国传统文化的精华 和前人留给我们的宝贵财富，为中华民族的繁荣昌盛做出 过巨大贡献。经过几千年来无数中医药大师的探索和总结， 逐渐形成了一套系统中医药理论体系。1949 年新中国成立 后，中医承担起了治病救人的重任，促成建立了新中国的 初步医疗体系，一批中医药人才脱颖而出，整个行业进入 繁荣期。 随着医疗体系的改革和西医主导地位的确立，中医药 行业管理机制中存在的问题开始显现，影响了整个中医药 行业的发展。因此，推进中医药管理体制改革，形成系统 的中医药管理体制和管理构架，是目前我国中医药改革的 第一重任。 1 中医药管理体制的建立 1949 年新中国成立后，中医药的发展工作得到了我国 各级领导和政府的重视。毛泽东同志多次接见过我国中医 药行业的代表，高度称赞了中医在抗日战争和解放战争期 间做出的突出贡献，并指出中医药行业的发展是我国发展 的重要奠基石，可以在改善我国几亿人口的卫生环境方面 做出重要贡献，提出中医药的主要任务就是要获得快速发 展，使其承担治病救人，提升广大人民群众医疗水平的重 任。1958 年，毛泽东同志就曾做出指示，中医是祖先留给 我们的一个巨大的宝藏，要充分的挖掘并努力提高中医医 学水平。在中共中央的政策引领下，中国医疗体系出现中 医、西医和中西医结合三足鼎立的局面。 1954 年，卫生部在关于加强中医工作的请示报告 中指出：我国中医工作目前还存在大量问题，因此要加强 中医的学习和研究，发掘中医学的精华部分，并设立中医 院校，培养专门的中医人才，为中医的储备大量的后备人 才，推动中医药事业的蓬勃发展。并着手开始中医药管理 体系的建设，由此形成了完善的中医药管理体系构架。 改革开放后，中医药事业重新获得党和国家的重视， 开始步入发展快车道。在关于卫生工作的决定及国 民经济和社会发展十年规划和第十一个五年计划纲要两 个报告中，我国明确提出中西医并重的发展策略，第一次 确立了中医的地位，成为推动我国中医药事业的蓬勃发展 有效保障政策。 为推动中医药事业健康发展，国务院通过建立监管部 门、监察制度和法律建设来完善中医药管理体制，确立了 完整的中医药事业发展管理构架，推动了我国中医药事业 健康发展。1988 年，国务院专门批准成立了国家中医药管 理局，隶属于卫生部，成为中医药管理的最高行政机构， 负责管理全国的中医药事业发展。XX 年，国务院出台了 中华人民共和国中医药条例 ，这是我国第一部为中医药 行业制定的行政法规，从法律上规范了中医药行业的行医 准则，为保障中医药事业健康、有序发展提供了法律依据。 与此同时，各地地方政府也专门针对辖区内中医药事业的 发展，出台了系列规章制度，中医药发展全面获得政策保 障。党的十八届三中全会提出：完善中医药事业发展政策 和机制，为中医药发展指明了方向，XX 年 12 月 25 日，第 十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过 中华人民共和国中医药法 ，成为我国第一部中医药方面 的专门法律，将于 XX 年 7 月 1 日正式实施，将为我国中医 药管理体制改革与发展提供法律保障。 2 香港、台湾地区的中医药管理体制 台湾地区和中国大陆的中医药行业同宗同源、一脉相 承，受限于各种现实因素，台湾地区的中医药管理体系在 不断发展中逐渐形成了自己的特色。了解臺湾地区的中医 药管理体制，能够为大陆中医药管理体制改革与完善提供 借鉴。 台湾地区在行政院专门设立了卫生署，中医药管理是 其职能之一，负责制定中医医疗机构的行医标准，审查中 医药行业执业人员资质，并出台中医执业人员标准对中医 执业人员进行规范化管理。同时，针对中医药行业人才需 求特点，发展成熟了一套中医人才培养体系，扩大了中医 行业的人才储备。此外，专门设立台湾中医药委员会，以 此推动中医的现代化、国际化和中西医的融合，推动中医 走向世界。 在中药管理方面，台湾地区专门设立了卫生署药政处， 其职能之一就是加强中药生产、采购和使用各环节的监管， 通过出台一系列中药生产规范、采购规范和使用规范，使 中药从生产到使用的整个流程都处于透明监管之下，可以 避免因药物问题而出现重大医疗事故，推动台湾地区中药 事业健康发展。 由于长时间被英国侵占，港英殖民政府不重视中医药 事业的管理，西医占据主导地位，1997 年之前香港的中医 药管理体系非常混乱，问题频出。1997 年之后，香港地区 中医药事业逐步走上正轨，1999 年成立了香港中医管理委 员会，明确其主管中医药的职能，通过制定完善法律法规 规范管理体制、人才培养、科研创新和药物生产等环节， 推动香港中医药事业有序健康发展。 3 现行中医药管理体制存在的问题 随着医疗体系中西医主导地位的确立，重西医、轻中 医趋势越来越严重，采取一刀切方式，用西医模式管理中 医药导致国务院的一系列中医药扶持性政策难以有效落实， 严重制约了中医药发展。 管理主体不明确 中医中药实行分别管理，管理主体不明确是我国中医 药管理体制中存在的首要问题。中医管理方面，国家中医 药管理局是主要管理机构，负责总体指导全国中医工作， 管理职责较为明确。而中药管理体制方面则较为模糊，相 关职责分别属于发展和改革委员会、商务部、农业部、工 信部、林业总局、食药监局、科技部、教育部、质检总局、 中医药管理局等多部门，每一个部门都有在某一个环节管 理中药生产的职能，各部门的职权范围重叠。这种九龙治 水的多头管理模式造成部门职能交叉、管理主体缺乏、职 责不明确，同时违背了中药源自临床、用于临床的特殊性 和药为医用、医因药存的相依相成的自然规律，导致中医 中药学科分离，中医药整体发展战略规划缺失，阻碍了中 医药学科的正常发展，严重影响中医药发展。 管理体系不完善 与中央层面缺乏明确的管理主体相同，地方各级政府 也没有相应的管理机构与之匹配。虽然国家中医药管理局 负责指导全国中医药事业，但是各级地方政府的管理体制 却较为松散，缺乏固定有效的地方管理机构，难以与国家 中医药管理局实现有效对接，没有形成上下统一的管理体 系，政策落实难度增大。目前，在管理机构设置方面，全 国有 15 个省区市设立了副厅级中医药管理局，有 16 个省 市区成立了处级中医药管理机构，54 个地级市成立了中医 药管理局，仅占全国 280 个地级市的%，不少地级市甚至没 有设置中医科。至于县市区等基层政府机构设置方面，更 是缺乏统一的中医药管理机构，许多县没有专人负责中医 药工作；在管理职能分配方面，各省市对中医药管理职能 的分配不明确，也没有统一规范中医药管理机构的行政级 别和职能范围。这种纵向不健全的中医药管理体系导致国 家颁布的各项中医药政策和方针难以得到真正贯彻落实。 管理梯队不健全 1998 年以来，我国各级政府进行了多次政府机构的精 简与调整，处于政府机构边缘的中医药管理部门受此影响 较大，部分省级地方政府中的中医药管理单位人员被调整 到其他岗位，由此导致这些机构中的人员配置不合理，出 现工作体制不健全等问题。在地级市和县市区等基层政府 中，中医药管理人员队伍更为薄弱，有些地方甚至没有专 门的管理人员，造成人员梯队不完善，政策难以执行等问 题。同时，受到财力和物力等条件的限制，我国中医药各 级管理部门的机构编制、管理人员素质和监管设备等都没 有达到应有的要求，难以开展正常的检查管理工作，限制 了中医药事业发展。 配套制度不匹配 近年来，借鉴西方发达国家经验与做法建立的西医西 药管理体制逐渐占据中国医疗行业的主导地位，相关组织 机构认为西医和中医同属于医学范畴，两者在本质上不存 在任何差别，因此西医西药的管理体制同样适用中医药管 理，由此导致没有根据中医药的特点制定合理的法律法规 和政策，以此为基础建立的管理配套制度并不能很好适应 我国中医药事业的实际发展情况。简言之，在中医药管理 机构、人员、技术准入、中医药人才培养、从业资质、中 医药的研究与开发等方面，我国都没有形成一套符合中医 药行业发展实情的配套管理制度。 4 中医药管理体制改革方向 随着中医药行业的整体发展，现有的管理体制已经不 再适合中医药市场现状，制约了中医药事业的发展，改革 管理体制，提升管理水平，是当前我国中医药事业发展的 首要任务。应当遵守循序渐进，逐渐深入的原则，对中医 药管理体制进行由内到外、自上而下的彻底改革。 健全管理组织体系 建议将保护促进中医药发展上升为国家战略，根据中 医药行业的特点和内在要求，做好顶层设计，完善中医药 发展政策和机制，建立垂直领导体系，实现国家中医药管 理局、省级中医药管理局、地市级中医药管理处、县市区 中医药管理科的四级机构有效对接，全面提升中医药组织 管理水平。 在中央组织机构层面，明确国家中医药管理局的主体 地位，将分散在其他相关机构中的中医药管理职能划归中 医药管理局，建立中央领导，一部门主管，多部门配合模 式，集中中医药生产、运行的各个环节，统筹协调各部门， 加强互联互动，实现有机融合，形成多元主体共治的合力， 促进中医中药协同发展。 在省级组织机构层面，规范地方政府中医药管理机构， 建立省级中医药管理局，按照国家中医药管理局改革模式， 将原本属于省级政府其他直属部门的中医药管理权力划归 省级中医药管理局，赋予其更多中医中药方面的管理权， 以便与国家中医药管理局相关职能衔接，解决政策难以有 效贯彻的问题。 在地级市和县市区基层政府层面，需要改革地方政府 行政机构，增加人员编制，设立与省级中医药管理局对接 的中医药管理处（局） ，其中尤为重要的是建立健全县市区 地方政府的中医药管理机构，鼓励有条件的地方设立中医 药管理科（局） ，形成完整有效的自上而下管理体系，并赋 予这些部门以明确权力和责任，使其充分发挥管理组织引 领作用，促进中央政策能够得以贯彻落实。 强化各级中医药管理机构的监督管理权，使其具备强 大打击各种中医药行业犯罪行为的能力，维持中医药行业 的行业秩序，维护广大中医药从业者和消费者的根本利益； 明确中医药管理部门对中医药行业衍生行业的监管职权， 避免出现监管真空地带，避免出现损害消费者利益的现象， 使中医药行业衍生的行业得到有效监管，实现衍生行业健 康有序发展。 推动中医药法顺利实施 XX 年 7 月 1 日， 中華人民共和国中医药法将正式实 施，这是我国第一部中医药方面的法律，其顺利实施将是 中医药发展的关键，因此，需要做好相关配套工作，确保 各项条文落地生根。首先要清理现行的中医药政策和法规， 废止和修改不符合中医药法的法规条例；其次需要面 向社会和民众做好普法宣传工作，为民众解读相关热点和 难点问题，同时在中医药管理系统内部做好学法用法培训， 使相关管理人员能够做到依法行政；再次尽快出台配套文 件及实施细则，确保相关法律条文顺利实施，避免中医 药法成为纸上空法。 完善人才培养机制 建立高效的支撑体系，鼓励高等院校扩大中医药专业 的招生规模，加强中医药特色高校建设，加大对中医药专 业教育的财政投入，持续培养大批中医药人才。完善院校 教育、师承教育以及家传、自学等多层次、多元化的中医 药教育与培养体系，以全体中医药工作者传承为基础，以 名老中医学术经验继承为重点，重视民间医疗和民族医疗 的传承与发展，确保中医药可持续发展。学习免费师范生 培养模式，采用院校与师承相结合