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关于食品安全监管职权划分的探讨 众所周知的阜阳奶粉事件，震惊了全国，也暴露了食品安 全监管体制的缺陷。 为恢复和提高我国食品信誉，确保人民身体健康和生 命安全，为解决行政管理中长期存在的多头执法、职权交 叉重复，建立“精简、统一、效能”的行政管理体制，国 务院及时采取切实有效措施，发布了国务院关于进一步 加强食品安全工作的决定。其中关键措施之一，就是进 一步理顺有关监管部门的职责。规定“按照一个监管环节 由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为 辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。农 业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食 品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产 加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食 品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环 节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、 组织协调和依法组织查处重大事故。”。 一、决定的合法性 应该说，国务院的决定，监管职权划分明确，职 责清楚。但是，执法实践中的多头执法、职权交叉重复现 象并不因此消失，相反却造成更大的混乱。宜昌市卫生局 按照食品卫生法对宜昌市福冠食品有限责任公司进行 的一次执法行为，却被当事方以国务院文件诉为“超越职 权”，并提起行政复议，执法监督为此陷入困境，宜昌市 卫生局也因此发出了“暂缓执行函”；河南邓洲工商和卫 生执法人员为争夺一箱问题奶粉，当街大打出手，为政府 脸上抹了黑。 大家可能会问，“法大还是政府文件大？”，也就是 说，国务院的决定合法吗？决定能改变法定的执 法主体吗？对此，各部门往往都作出有利于自己的解释， 甚至能根据不同“利”、“害”关系，随时作出不同且矛 盾的解释。可以说各部门面对“利”、“害”，进退自如， 游刃而有余。法律怎么能如此随意解释？当然不可以。我 的观点是：国务院的决定合法有效，国务院有权改变 法定的执法主体。 国务院是全国人民代表大会的执行机关，也是国家最 高行政机关。国务院决定“关于进一步理顺食品卫生 有关监管部门的职责划分”，符合宪法中第 89 条第 1 项、第 3 项的规定，国务院有权依据宪法和法律的授权， 规定各部门和各委员会的任务和职责。该文件对卫生部等 部门在食品卫生安全方面有关监管职责的划分，是行使宪 法性权利，并得到行政处罚法第十六条明确授权，同 时也没有违反食品卫生法第 3 条规定，而是对各部门 职责的进一步细分。不能因为食品卫生法还没有修改， 就认为食品卫生法的执法主体还只是卫生行政部门， 进而认为只有全国人民代表大会及其常委会才有权改变 食品卫生法的执法主体。 国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试 点工作的通知规定，行政处罚权相对集中后，有关部门 不得再行使已统一由一个行政机关行使的行政处罚权；仍 然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。据此，卫生行 政部门对生产加工环节的食品，不再有处罚权。最高人民 法院关于如何认定质量监督检验检疫部门在产品流通领域 中行政管理职权问题的答复行他字第 15 号）规定，国办发 56 号文和 57 号文根据第七十条的授权明确规定，国家质检 总局负责生产领域的产品质量监督管理，国家工商总局负 责流通领域的产品质量监督管理。有关部门在行使行政管 理职权时，应当以此为依据。据此，同样也可得出卫生行 政部门对生产加工环节的食品，不再有监管权。 另外，1999 年药品监督管理法执法主体的变更； 最近职业病防治法执法主体的部分变更；上海食品 卫生法执法主体的变更为食品药品监督管理局，也都是 上述法律原则的具体应用。也许有人问，行政处罚法 第十六条的规定，只是可以决定一个行政机关行使有关行 政机关的行政处罚权，而行政处罚权和监管权是不一样的。 我想，行政处罚权的行使难道不是以享有监管权为前提吗？ 二、通知中“卫生监管”得含义 如果说在生产加工环节，职责分工依照上述法律原则， 还可以说是明确的话。那么，在流通领域的对食品监管权 划分的理解也就更加混乱。造成混乱的关键原因，是随后 中央编办发布的关于进一步明确食品安全监管部门职责 分工有关问题的通知中，增加了卫生部门对流通环节的 卫生监管。那么，这里的“卫生监管”含义到底是什么？ 是对食品的监管，还是对场所的卫生条件，卫生防护和从 业人员健康卫生状况的监管？通知的“质量监管”和 “卫生监管”是什么关系？对此，各部门同样根据不同 “利”、“害”关系，也作出有利于自己的不同解释。上 面举的“河南邓洲工商和卫生部门执法人员为争夺一箱问 题奶粉，当街大打出手”的例子，正是这种“有利就抢” 真实写照。为了扩大管辖权，卫生部门把通知中的 “卫生监管”认定，包括“对食品的卫生监管”，认为卫 生部门有权监管流通领域的食品；而工商部门却把通知 中的“卫生监管”认定为“对场所的卫生条件，卫生防护 和从业人员健康卫生状况的监管”，认为卫生部门对流通 领域的食品无监管权，只有工商部门才有权对流通领域的 食品进行监管；但在消费者冯珉诉南京市工商行政管理局 下关分局不履行法定职责案中，被告为了推卸责任，却又 将“卫生监管”认定为包括“对某些食品的卫生监管”， 同时认为通知中的“质量监管”不包括“对某些食品 的卫生监管”，认为工商部门只能依据产品质量法查 处食品质量违法行为，拒不承认自己是食品卫生法在 流通环节的执法主体，更否认可以依据食品卫生法查 处流通领域食品质量违法行为。这不正是“麻烦就推”的 真实写照？ 要搞清通知中“卫生监管”的含义，必须认真研 究决定出台背景，认真领会决定的指导思想和原 则，而决不能断章取义。从决定出台背景、指导思想 和原则，很容易看出，决定是立足于解决行政管理中 长期存在的多头执法、职权交叉重复，建立“精简、统一、 效能”的行政管理体制。因此规定了“一个监管环节由一 个部门监管的原则”。基于这一原则，我认为通知中 的“卫生监管”只能指，“场所的卫生条件，卫生防护和 从业人员健康卫生状况”，而且这一点也很容易从通知 中得出，“工商部门严厉查处销售不合格食品及其他 质量违法行为，卫生许可的主要内容是场所的卫生条 件，卫生防护和从业人员健康卫生状况的评价和审核，要 严厉查处上述范围内的违法行为”。这样理解，通知 也就符合决定的指导思想和原则了，我国的法制也就 统一、和谐了，所以，只能这么理解！同理，对食品“质 量监管”得理解，也应当包涵对食品卫生的监管。如果按 照被告工商部门的理解，通知中的“卫生监管”是 “对流通环节的食品监管，是对某些食品的监管”，这样 岂不又成了多头监管吗？这样岂不又和决定“一个监 管环节由一个部门监管的原则”相悖吗。 为了证实对通知中“卫生监管”的理解，冯珉在 南京悦家超市有限公司购买了违反食品卫生法第十条 的加药食品，并向南京市工商行政管理局下关分局申诉举 报，在该分局以无管辖权为由移送卫生部门处理后，又对 其提起履行法定职责的行政诉讼，希望得到审判机关的认 定。 该案经过三个月的审理，最后法院作出判决：确认被 告南京市工商行政管理局下关分局，对冯珉反映的违禁加 药食品享有管辖权，责令被告限期依据食品卫生法履 行法定职责。至此，历经数月的管辖权争议，随着法官审 判锤的重重一击，顺利的拉下了帷幕。这一审判也为我国 依法行政体系和谐、统一，交上一封满意答卷。 三、中编办通知的法律地位和效力 我们都知道，国务院决定是相当于行政法规的其 他规范性文件，是行政法的渊源。那么，通知又是个 什么性质的文件，其法律地位又如何，对行政执法有拘束 力吗？从通知签章的党徽标志，可以认定这是一份党 的文件。根据法理，党的政策还不是法的渊源，党的政策 只有转变为国家政策，才是法的渊源。 既然通知不是行政法的渊源，那么对行政执法就 没有拘束力了吗？当然不是。首先，坚持共产党的领导， 这是一项基本原则；其次，从中央机构编制委员会工作规 则，可以看出”管理党中央各部门、国务院各部门的职能 配置及调整工作，协调各部门之间、各部门与地方之间的 职责分工。”,正是其职责之一；最后，我想中编办这种 “党政一体”的机构，应该是我们社会主义初级阶段的一 个特色，做到党政分开恐怕还得有个历史过程。 四、决定的合理性探讨