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关于当前依法行政工作的思考 所谓行政管理，是一种以国家为主体的管理活动，是在特 定的社会制度中，特定性质的国家机构依据其宪法、法律、 法规，运用国家权力对国家事务进行管理，以建立有得统 治阶级的社会关系和社会秩序。而依法行政，就是国家行 政机关待命行政权力，管理公共事务必须由法律授权，在 法律规定的职权范围内，依照宪法、法律、法规的规定进 行管理活动。提出依法行政要求，是控社会法治国家所普 通奉行的准则，是历史发展到一阶段的产物，是政治、经 济、法制建设发展的结果。十一届三中全会以后，我国进 入改革开放的新时期，伴随着改革开放发展起来的我国经 济民主的政治民主，为行政管理必须依法待命行政权力奠 定了基础。小平同志提出：“一手抓经济，一手抓法制。 ”使得我国社会主义法制建设得到迅速发展。1995 年，江 泽民提出了依法治国设计图，加强法制建设，坚持依法治 国，依法行政已忧为我国政治经济形势发展的历史要求， 同时也为我国确立依法治国、依法行政的原则提供了现实 的可能性。 一、依法行政内容及其建立的必要性 依法行政包含了行政管理的全过程和全面内容，依法 行政的基本内容也就是国家行政管理的基本内容。其一、 依法行政的主体是行政机关及其公务员。行政机关的性质、 任务、职权、组成、活动方式以及成立、变更和撤销。由 行政机关组织法和行政机关编制法规定。公务员的录用、 任命、晋升、奖惩、待遇等由公务员法规定。行政机关组 织法和公务员法统称为行政组织法。行政机关公务员的产 生以及活动，必有依据行政组织法，这是依法行政的重要 内容。不能把行政主体本身的依法行政排除在外，否则依 法行政将推动基础。其二、行政机关及其公务员行使行政， 即行政机关的行政行为，必有严格遵循依法行政的原则。 行政行为是行政机关及其公务员与公民、法人或其他组织 发生的各种关系的行为，它是通过具体的公务员个人而实 施的。它是依法行政的基本内容。其三，行政机关及其公 务员在行使行政权力时，必有依据法定程序。行政程序伴 随行政活动的全过程和一切方面，没有无程序的行政行为。 程序有时会决定着行政行为最终结果的决定性，维护着行 政相对人的合法权益。因此，行政程序法， 是依法行政的 重要组成部分。其四，行政机关及其公务员在行使行政权 力时须实施有效的监督。我国是人民民主专政的国家，一 切国家机关(权力机关、行政机关、以及待命司法级的审判、 检察机关)都是为人民谋利益，为人民服务的，国家对行政 机关及其公务员的工作和作风，是否符合社会主义民主和 法制，是否符合国家和人民的利益，实行自上而下和自下 而上的广泛监督，提高行政效能。行政监督搞好了，行政 机关的行政行为若有所领头，也可以得到及时的纠正和救 济。本身行政监督的体制、标准、形式及程序，都是依法 行政的体现，同样也须遵循依法行政的。其五，行政诉讼 法、国家赔偿法等法律制度，是依法行政的司法保障 。一 方面：有效地了一些“行政纷争”，使牌被管理的弱者地 位的公民、法人或者其他组织可以平等地与行政机关对簿 公堂，行政机关错了的，纠正错误，并可以因错误的具体 行政行为而造成财产损失的，而得到国家赔偿；公民、法 人或其他组织没有道理的，经过诉讼讲清楚，从而使大量 的行政矛盾通过诉讼而得到解决，必要时行政行为也将得 到司法强制。另一方面：行政诉讼、国家赔偿也是司法对 行政的。行政诉讼制度、国家赔偿制度的存在，本身就对 行政机关存在一种外在压力，具有制约作用。如果行政机 关不依法行政，将有可能被公民、法人或其他组织诉诸法 律，可能承担的风险和相应的责任，从而半无产阶级啊责 任意识，行政执法水平得到一定程度的提高。 依法行政制度的确立，对于旬我国缺乏法制传统的国 家，具有划时代的意义。 第一、依法行政是实现我国“依法治国”目标的核心 与关键。 依法治国能否取得成效，主要取决于依法行政依法治 国要求各国家机关都要严格依法行使职权，依法处理国家 事务治理国家。而国家机关中对经济和社会发展影响最大， 与公民关系密切联系，机构最多，人数最众的是行政机关。 那么行政机关能否依法办事，依法行政，对公民的榜样作 用也是最强的。从实践上看，依法治国的主体是人民，但 其重点和难点却在于行政机关。国家所颁发的法律、法规， 多数都须行政机关去执行。因此，实现依法设计图，就必 有坚持依法行政。 第二、保证行政管理为人民服务的目标。 人民通过权力机关制定法律，表达意志，行政机关依 法行政，将保证行政管理遵循为人民服务的目标，使行政 管理不致偏离航道。但我们也看到，行政管理范围的宽阔 和行政工作人员的众多，法律同时也赋予行政机关在行使 职权时以较大的自由裁量权，而国家公务人员又习惯于按 个人的意志行事，情绪化操作较为普遍，做出背离为人民 服务宗旨的行为，甚至侵犯公民的合法权益的事也时常出 现，要从根本上解决这些问题，只有信徒严格贯彻依法行 政的原则。 第三，能够促进行政管理的统一性、连续性和稳定性。 依法治国的最重要的特点是这一国家一切活动的统一 性、连续性和稳定性，这同时也是依法行政缎带行政管理 带来的保障。依法行政能够保证行政管理的统一，有了统 一性，才能有公平和公正。社会的不公平、不公正是产生 社会不满甚至不稳定的重要因素。连续性和稳定性，同样 也是社会稳定的重要条件。市场经济之所以是法治经济， 就是法治所带来的统一性和连续性，要保持行政管理的统 一性、连续性和稳定性，也只有信徒依法行政。 第四，有得提高行政效率。 依法行政要求行政机关在汗毛规定的范围内决策，依 照法律规定热潮，以保证行政管理符合国家和人民的要求， 避免不公、错误和违法，减少纠纷和矛盾。同时，按法律 规定的程序办事，遵守法定的规则，都将大大提高行政效 率，不能简单地将行政效率与依法行政对立起来。 二、当前依法行政工作存在的不足方面 行政砐其公务员在行政执法过程中，由于受国家法律 体系的不完备，规章制度的不完善，人员业务素质的参差 不齐，以及大的环境中拜金主义、享乐主义的影响，有法 不依，执法不严，违法不究，越权处罚，无权处罚，以罚 代弄等现象时有发生，乱罚款、乱设卡，乱摊派成为尖锐 的社会问题，人民群众反映强烈。具体表现为： 一是法律体系不完备。我国目前正处于社会主义初级 阶段，法律体系不完备，突出地表现在，原则规定多，具 体措施少；褓规范多，程序规范少；法律、法规之间衔接 不好或有抵触。法律体系不成熟，使得行政机关在行政职 权时，粗看早已“有法可依”，但细究仍无章可循。此外， 我园的法律、法规有 80%是行政部门起草的，有时行政机关 过多地行使应当属于人大的立法权，有的部门在起草法律 法规草案的过程中，从狭隘的部门保护出发，不适当地强 化本部门的利益和权力，争审批权、收费级、发证权和处 罚权等，在立法工作中存在着较为严重的部门保护主义、 地方保护主义。制定、颁布的法律、法规之间缺乏协调和 统一，甚至出现相互矛盾和冲突的现象；也出现有些法律、 法规规定过于简单，过于笼统，过于抽象，过于原则，难 以操作。 二是执法主体的不合格。我们知道，行政机关具有行 政执法权都是由法律、法规赋予的或者是法律、法规授权 的，也必有在法律、法规规定的权限内实施行政行为，而 不能赶赴职权实施行政行为。有些行政机关实施了不应由 该行政机关实施的行为；有些是下级行政机关非法行使了 上级行政机关的职权；有些部门之间相互赶赴职权；有些 是不同行政区域的行政机关之间赶赴职权；也有的表现为 行政机关之间对行政管理事务的相互推诿、相互扯皮。最 终导致了执法现象的混乱。 三是行政执法的目的不明确。行政机关实施行政行为， 目的是为了保障国家事务的正常管理，社会秩序牌有序状 态，并表现为一种法律秩序，是法治所追求的基本价值。 构成人类理想的要素和社会活动的基本目标。然而有些行 政机关，尤其是有特权的行政执法机关，其执法的目的是 一味追求经济利益。正所谓：“违反行政法规，给予罚款” 。以罚代刑。至于因违反行政管理法规而造成的负面影响， 甚至仍然存在的违法行为，却无人予以。长期以往，势必 导致行政特权的利益化，经济利益的部门化，经济利益的 个人化。最终导致腐败现象产生，梭鱼交易。于是，每年 年底前，各行政部门的行政处罚之一的罚款率超寻常，也 就不足为怪了，取其名曰：为了未完成指标。殊不知他们 的特权是法律赋予的赋予他们这些特权的真正目的，不同 性质不在于此，甚至连行政处罚中“罚款”的真正含义也 被他们搞错了。 四是执人员执法素质和热潮能力参差不齐。执法人员 的职业素质是指执法人员依法办事的一钏综合的潜在能力， 是执法人员正确理解和认识法律，并对有关问题做出恰当 判断和合法处置的能力。这既是对行政执法人员的专业知 识和能力的要求，也是对执法人员思想修养和职业道德的 要求。目前我国行政执法队伍的妨法素质、执法能力还比 较差，群众对一部分执法人员缺乏职业道德，甚至滥用职 权、敲诈勒索，徇私枉法的批评、意见常见报端，因执法 人员的专业知识欠缺，业务能力较低而使处置事务的情况 更是时有发生。当然造成这种情形与整个社会环境中社会 成员文化水平较低，民主意识欠缺，法制观念淡薄以及我 国行政执法人员的考试、选拔、淘汰制度不严格、不完善 分不开的。 五是重结果、轻程序。正如前面所述，行政程序伴随 着行政活动的全过程和一切方面，没有无程序的行政行为， 而有些行政机关在行政执法过程中，往往注意对行政法规 行为的处罚结果，而忽视了在处罚过程中的程序性规定。 要知道，程序的合法不但能有效地维护人诸多正常的合法 权益。有些行政执法人员又经常地受一些环境、心情、好 恶等因素的影响，执法过程中的随意性，个人情绪化操作。 因此加强行政程序法的制定和实施，规范、约束行政 机关的行政执法活动，将起到积极的作用。 三、完善依法行政制度的有效途径 对行政机关提出依法行政要求，是时代发的结果，民 心所向，如何提高我国依法行政程度，克服前进道路中的 消极因素。 第一，加强立法，提高立法质量，完善法律体系。实 现依法治国，坚持依法行政，道德要求的是必须是有法可 依。因此要不断加强行政法律、法规和规章的立法工作， 充分发挥人大权力机关的职能任凭。对那些过时的、相互 间存在相冲突、相抵触的法律、法规进行修改和清理。在 行政程序方面，规范行政为达到行政目的而必有经历步骤、 采用方式、以及实现这些步骤和方式的时间和顺序，制定 和完善行政程序法，从而完善行政法律体系，保障行政机 关依法行政。在加强行政法律、法规立法的同时，讲究立 法质量，在立法工作中认真总结以往立法和执法的实践经 验，根据社会需要研究和制定切实可行的立法规划、集思 广益、充分酝酿，在保证立法质量的前提下尽可能满足行 政机关在行政管理过程中对立法数量的要求，以推进我国 社会主义法制建设和行政机关依法行政的需求。 第二、树立职权法定原则，行政机关的职权。在我国 主要是指中央政府、地方各级政府及其所属部门的职权， 必须由法律规定。行政机关必须在法律规定的职权范围内 活动，非经法律授权，不可能具有并行使某项行政职权。 凡法律没有授予的，行政机关就不得为之，法律禁止的当 然更不得为之，否则就是超越职权。在内部，超越职权就 是行政机关横向超越了某行政机关的职权或纵向超越了上 下级行政机关之间的职权。在外部，超越职权就会侵犯公 民的合法利益。职权法定，越权无效，是依法行政的主要 原则之一。 第三、树立法律至上原则。国家法律在一个社会中居 于至高无上的地位，享有崇高的威望，得到普遍的遵守和 广泛的认同。自觉地遵守法律，自觉地维护法律的尊严， 这不仅包括全体社会公民、更应得到所有行政人员的模范 遵守。国家法律、行政法规能够得到实施，是由行政机关 的行政执法人员组织实施的，其实施的好坏、影响力的大 小，也取决于执法人员的业务素质、个人意志的影响。当 然势力法律的绝对权威并不排斥个人主观能动性和积极作 用，但它要求个人的意志必须为社会所接受，必须转化为 社会的公共意志，要通过法定的程序以及合理的、合法的 行政执法过程来实现自己的意志和主张。严格按照法律、 法规的规定、程序，从事行政管理、行政执法工作。 第四、树立职权与职责相统一原则。行政机关的职权 是宪法、法律、行政法规所授予的管理经济和管理社会的 权力。即职权法定，它又与公民的权利不同，公民的权利 可以行使，也可以放弃。但行政机关的职权不仅行使，而 且是必须行使，不能放弃。也就是说，法律授予行政机关 的职权，也就是赋予了行政机关的义务和责任，行政机关 必须尽一切力量去完成。放弃职权，不依法行使职权，就 是不履行义务，就是失职。因此，依法行政应该包含着行 政机关依法必须行政的涵义。同时也应建立职权与责任相 统一的原则。作为行政机关执行公务，应该是吃“皇粮”、 办“公差”，国家的权力的行使不能以赢利为目的，依法 收取的税款和费用应全部纳入财政。建立行政处罚的裁执 分离制度，实行收支两条线制度，对实现生活中存在着所 谓“自费行政”，靠权力吃“杂粮”，权钱挂钩的现象要 坚决予以杜绝，从而减轻人民的负担和防止行政机关腐败 现象的发生。建立和完善错案追究制、错案赔偿制。让那 些不依法行政的行政执法人员受到应有的惩罚，从而保障 和促进其依法行政，担负起应有的职权、责任。 第五、完善依法行政的法律监督机制。完善依法行政 的法律监督机制，是实现依法行政的根本保障。具体表现 为：1、加强和完善权力机关对行政机关的监督，在立法方 面、法律监督方面，充分发挥权力机关的应