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关于推进某市水务事业发展的思考 【摘要】随着*市人口增加、经济发展和城市化进程 加速，社会对水资源的需求量急剧上升，其供求矛盾日益 尖锐。同时，水污染、地下水超采、用水浪费现象突出、 管理不善、水工业基础设施薄弱等问题也变得越来越严重。 在特定条件下，对*市水务发展面临的困难进行探讨，才 能指导本地区的实际工作。本文从国内水务改革的实践出 发，借鉴成功的管理模式，依据*市本地水务发展实际情 况，以探讨科学合理的水务管理模式为目标，对*市现行 水务管理体制进行了全面分析，提出了可行性方案，努力 探索一种“官督官民合办”的市场经济体制，以“官督” 来保证城市水务的公益性，以“官民合办”来提高城市水 务的效率，从而彻底改变*市水务事业的现状，解决发展 中面临的问题。 【关键词】城市水业；管理模式；改革 目录 绪论 1 一、城市水务行业概述 1 城市水务的概念 1 城市水务主要经济特性 2 二、我国城市水务发展现状 4 我国城市水务事业的发展现状 4 我国城市水务发展取得的成就 8 三、我国城市水务事业发展存在的问题 9 四、推进*市水务事业发展的思考 13 *市概况 13 *市水务事业发展的现状 13 *市水务发展存在的问题 15 推进*市水务事业发展的原则 17 推进*市水务事业发展的建议 18 【参考文献】 23 致辞 24 绪论 众所周知，水是生命之源，是人类社会赖以生存和发 展的不可替代资源。随着人类对水资源需求的不断增加， 可供人类直接使用的水资源却在不断的减少，与 19 世纪相 比，20 世纪世界人口增加了 2 倍，而人类用水却增加了 5 倍。在过去 10 年中，全球的水销量已经上升到 500 亿美元， 而且每年以 15%左右的速度增长。 当前，*市正处于经济结构转型和社会转型的关键时 期。随着*市经济的发展、人口集聚、基础设施日趋完善， 对水资源的需求进一步增加，对水设施的投资进一步加大， 对水质量的要求进一步提高，但*市水务行业发展现状并 不令人乐观，面临严峻的形势。如何扩大融资规模，提高 水资源的有效利用率，推进水资源的可持续开发和保护等 问题已经成为*市面对的紧迫问题。 一、城市水务行 业概述 众所周知，水是人类社会赖以生存和发展的不可替代 资源。水资源是基础自然资源，同时又是战略性经济资源， 是一个国家综合国力的有机组成部分。近几年，我国城市 水务行业的发展情况受到了全社会的关注。 城市水务 的概念 城市水务是维系经济、社会可持续发展以及协调生产、 生活、生态三者之间合理关系的重要保障，是加快城市化 进程整体规划体系中的重要组成部分。城市水务产业是指 将江河、水库等地表水资源或从地下资源抽取的原水输送 到自来水加工厂，加入制水原材料后，经过多道加工工艺， 处理消除各种污染物，制成成品水，然后通过自来水输送 管道网络系统，把自来水分销给企事业、行政单位和居民 消费者的产业。各类消费者使用后的污水又流入下水道排 污系统，再汇集到污水处理厂，进行处理后流入江河湖海 或重复使用，以提高水资源的利用率。 城市水务主要 经济特性 城市水务行业具有比较显著的经济特性，这些经济特 性主要源自水的自然性、资源属性、社会属性、环境属性 等各个方面，具体表现在以下几个方面: 1、自然垄断性 水务行业有很强的自然垄断性质，其成因一方面是由 于政策壁垒阻止其它企业进入造成的;另一方面也是因为这 一行业具有规模经济的特点。自来水水厂和供排水系统等 固定网络系统的建设，首先最重要的目的就是要满足城市 的发展要求;通常认为对这种系统进行重复建设是不符合经 济效率原则的，因而只有一家或数量很少的企业进行经营。 城市规划体系的约束、不可能无限扩大规模的自身特点， 使得一个给水业或污水处理厂的服务也限制在一定的区域 范围之内;从而形成了很强的区域性垄断。 2、资本高度密集 自来水厂、供排水管网、污水处理厂是水务行业产业 链中最关键的环节，也都是重要的市政基础设施。基础设 施最重要的特点就是投资建设需要强有力的资金支持，水 务行业因此成为资本高度密集的行业。水务行业的自来水 管网和排水管网系统等固定资产具有很长的生命周期，水 处理设施的使用年限至少 20 年，输配水管线管网的年限一 般都是 50 年，甚至更长。因此水务资产专用性很强，其固 定资产投资一旦形成，就很难被用于其它用途，残值较低， 这就形成了巨额的沉没成本。 3、不可替代性 水务行业给消费用户提供的产品和服务缺少替代性。 一方面因为水属于稀缺性资源，水的资源功能在经济上相 对而言是不可替代的;另一方面，这种产品和服务是工业生 产和居民生活的必需品，消费用户的需求价格弹性较低。 这两种因素使得水务企业不用担心替代产品或服务的竟争， 从而能够在边际成本以上定价而不会导致利润的减少，收 益也会相对稳定。 4、一定程度上的“公益性” 水务行业中除了能够进行计量的那部分产品和服务之 外，常常具有使用的“非排它性”和“非竞争性”的特征， 水务行业提供的产品因而具有一定的公共属性，从基础设 施建设的目的出发，供排水设施的建设和经营必须同时兼 顾经济效益和社会效益，后者则直接包含了公众利益。其 次，从公共健康和人道主义的角度出发，政府必须保证低 收入人群也能够享受到安全和洁净的饮用水及污水处理服 务。 5、政府和社会舆论干预性 由于涉及到大多数城市居民的利益，以及消费群体的 利益诉求不同，政府和社会舆论常常会对市政公用行业的 企业进行“道义上的说服”或行政上的干预，影响了企业 的自主经营权。表现在水价上尤为明显，政府对自来水调 价往往是慎而又慎，认为水价事关千家万户，事关社会稳 定，而背离市场规律，牺牲企业利益，且各城市水价基本 上都是政府、供水企业、老百姓讨价还价、互相妥协的结 果，缺乏真正意义上的科学分析，最终使补偿成本、合理 收益、节约用水、公共负担的定价原则难以真正体现。 二、我国城市水务发展现状 改革开放以来，伴随经济的高速发展，全国的水务发 展环境有着较大的变化。 我国城市水务事业的发展现 状 我国城市水务行业的发展在管理体制、政策法律环境 等方面正趋于合理化、规范化，人民群众对城市水务的满 意度逐步提高。 1、管理体制方面 建国以来，我国实行的是高度集中的计划经济体制， 政府利用行政手段调配各种资源，城市水务事业也不例外。 在这样的经济体制下，水务企业不是独立的市场主体，在 很大程度上只是政府部门的附属和部分投资行为的执行者， 不承担任何经济责任。政府则垄断城市水务事业的经营， 包办城市水务的规划、投资、建设、生产和管理等所有的 环节，其运行轨迹可简单地描述为：由政府决定建设具体 的项目，通过财政拨款方式给予投资，由城建部门安排设 计和施工，建成后由城市水务主管部门任命厂长和安排产、 供、销，由政府对水务企业的生产成本进行补贴。需要上 新的项目时，再由政府重新安排，开始新的一轮循环。在 这种传统的计划经济模式下，我国城市水务事业的发展缓 慢。作为投资主体的政府，不仅承担着基础设施的投资， 而且承担着对直接生产部门的投资。集权体制下对经济增 长的内在冲动，必然使我国各级政府选择将有限的资金投 入直接生产部门，而“吝于”分配给投资几无回报，投资 期限长、投资额巨大的城市水务设施。因此，在这一时期， 我国城市水务基础设施发展滞后。 改革开放以来，我国经济体制逐渐向市场经济转变。 政府迫于财政资金的压力和对城市水务设施投资的巨大需 求，开始了水务改革。改革的过程可以分为三个阶段，即 八十年代末期以获得政府间贷款或国际金融组织贷款为代 表的纯招商引资阶段；九十年代中期以合作经营并且保证 固定回报的形式吸引外商投资城市水务事业的阶段；九十 年代后期城市水务事业以大量的 BOT 方式为代表的第三阶 段探索。同时，我国各地政府从 20 世纪 90 年代初开始， 以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为中心 对传统的国有水务企业进行改造，一个显著标志是企业名 称由“自来水公司”更改为“自来水(集团)有限公司”。 据不完全统计，约有 90%以上省会城市和 60%以上大中城市 的供水企业已经进行了这种改革。 自 XX 年起，我国各地政府又在国家计委城市水价改 革方案的指导下，逐渐建立和推行市场化的水价体系。 总体来说，我国各地政府对城市水务事业的改革取得了较 好的效果，缓解了各地政府的财政压力，促进了我国城市 水务事业的发展。通过逐步放开市场准入，目前我国形成 了政府投资为主，外资和民营资本少量参与的市场格局； 通过公司制改造，我国国有水务企业政企不分的问题得到 了初步改变；通过水价改革，我国城市水务事业的营利性 进一步增强。这些措施的实施，初步改变了我国城市水务 事业传统的计划经济机制，为更进一步的市场化改革打下 了基础。 2、政策和法律环境方面 改革开放以前，我国实行的是传统的计划经济体制。 在这样的经济体制下，政府是城市水务事业的唯一合法主 体。改革开放以后，考虑到城市水务事业固有的公益性和 自然垄断性质，我国政府一直将其列为必须由政府控制的 行业，通过投资审批制度严格限制其他资本的进入，甚至 在 1998 年我国政府修订的外商投资产业指导目录中， 也把城市水务排除在允许外商投资的基础设施领域以外。 近年来，随着对市场经济体制认识的深化，在研究一些试 点地区改革经验的基础上，我国逐步开始对非公有资本开 放城市水务事业。XX 年 12 月，建设部发布了关于加快城 市公用行业市场化进程的意见，以正式文件的形式确定 了允许外资和民间资本同时进入，公平竞争供水、供气和 公交等城市公用设施项目。XX 年 10 月，中共十六届三中全 会决定指出：要清理和修订限制非公有制经济发展的 法律法规和政策，消除体制性障碍。放宽市场准入，允许 非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及 其他行业和领域。可以说，我国城市水务市场主体多元化 的政策障碍正在逐步消除。 3、市场主体方面 当前，国有水务企业已经代替政府成为我国城市水务 事业的主要市场主体。在传统的计划经济时期，不存在城 市水务市场，政府是我国城市水务的唯一供给者。从上世 纪九十年代开始，我国逐渐改变了政府直接参与城市水务 事业投资和运营的体制，通过“政企分离”的公司制改制， 初步建立了国有城市水务公司。在新的体制下，政府减少 了对城市水务事业的直接投资。而国有水务企业则在很大 程度上代替了政府的位置，对城市水务事业投资、经营和 管理。由于各个城市的水务资产都是计划经济时期政府投 资形成的，因此改制以后的国有水务企业基本上都是各个 城市最大的，甚至是唯一的城市水务企业。所以，在目前 我国的城市水务市场中，国有水务企业占有了绝对多数的 市场份额，是最大的市场主体。 外资水务企业也已成为我国城市水务市场的一支重要 力量。早在 20 世纪 70 年代末，我国的一些城市已经开始 从世界银行、亚洲开发银行或外国政府贷款建设自来水厂， 但这一时期，外资仅仅是作为债权方而不是作为投资主体 参与我国城市水务事业的建设。至 90 年代，由于急于引入 外资的雄厚资金和先进技术，各地政府把城市水务事业也 列为对外招商引资的领域之一。出台了鼓励外商投资城市 水务设施建设的政策，洋水务开始直接投资。不过，外资 参与的方式主要以和合作公司的方式为主，能涉足 的领域也仅限于制水和污水处理两个环节，而不能控股输 排水管网的资产。目前，威立雅、苏伊士等多家国际水务 巨头已经在沈阳、天津、XX、XX、郑州等近 20 个城市兴建 了自来水厂；最早进入中国的法国苏伊士里昂集团已参与 了我国 100 多个水厂的建设。 与外资相比，我国民营资本进入城市水务事业的时间 较晚。出于对民营资本规模小，技术力量薄弱的担心，我 国政府一直没有对民营资本开放城市水务事业。然而，在 一些民营经济发达的地区，民营资本参与城市水务已经先 行一步。20 世纪 90 年代初，温州在全市的基础设施建设中， 进行大刀阔斧地改革，运用市场机制，大胆引入民间资本。 近 10 年，温州投入城镇的基础设施资金达 100 多亿元，其 中 70来自民间自筹，20集体积累，政府投入还不到 10，可见民营资本参与城市水务事业具有很高的热情。 但是，这一时期民营资本参与城市水务基本上都是试验性 的，都是在各地政府的默许之下进行的，可以说是“带着 镣铐跳舞”。直到最近几年，这种局面才有所改变，我国 开始对非国有的内资开放水务等城市公用事业。随着关 于加快城市公用行业市场化进程的意见和中共十六届三 中全会决定两个政策的出台，我国城市水务事业已经 正式对民营资本敞开了大门。 我国城市水务发展取得 的成就 在过去的几年里我国的城市水业取得了令人瞩目的成 就。自 1990 年以来，水业投资大幅增长。1990-XX 年之间， 行业投资总额约 4380 亿元人民币，供、排水的投资总额大 致相当。这一时期，我国城市水业的投资已经与国家的整 体高速发展持平，水服务已经不再被认为是政府提供的公 共产品，而是由用户承担大部分成本、在商业化运作下提 供的准私人物品。国内外的水务企业对中国的城市水业市 场兴趣浓厚，私人投资已经进入了水业。 XX 年末，全国供水投资达到 1045 亿元，与 XX 年相比 增长近 6 倍。XX 年，城市公共供水普及率达到了 95%以上， 城镇公共水厂已达 4000 多座，污水处理厂 XX 多座；城市 供水能力 2.66 亿 m3/日，城镇污水处理能力 1.05 亿 m3/日； 城市自来水管网 48 万公里，城市排水管网 31.5 万公里； 城市供水总量近 500 亿立方米，城市污水排放量 360 多亿 立方米。 据国家经济发展权威部门预测，水务市场从中长期来 看，年增长率将维持在 15%左右，投资回报率高于其他行业 平均水平，极富投资价值。如此高的投资回报率,吸引了各 类资本踊跃角逐水务市场，在很大程度上加快了中国水务 产业改革进程。 三、我国城市水务事业发展存在的问 题 经过二十多年的改革开放，我国城市水务事业无论是 在资产规模、管理水平还是经济体制上都有了长足的进步。 尤其是上世纪九十年代以来，我国对城市水务事业进行了 初步的改革，如以各种方式吸引外资和民间资本参与城市 水务事业，对原有的国有城市水务资产进行公司制改造等。 通过这些改革措施，我国城市水务事业取得了可喜的成绩， 但水务行业仍存在着以下主要问题： 1、法律体系缺位 目前，我国各级政府在城市水务事业改革中遇到的一 个突出问题就是缺乏市场化的法律法规。自 20 世纪 90 年 代以来，我国各地政府纷纷通过 BOT、特许经营等方式引入 外资和民资，建设城市水务基础设施，在这个过程中，由 于缺乏相关的法律法规的约束，出现了各种经济纠纷。一 是外资钻我国现行法律不完善的空子，利用各地政府引资 心切的特点，投机城市水务事业，损害了我国的利益。二 是我国地方政府不遵守合同，损害了投资者的利益。 在国外，各国都是先立法后市场化，因此，在市场化 的过程中大大降低了城市水务事业的政策性风险，使各种 资本能够顺利地进入城市水务事业。然而，在我国城市水 务事业改革的过程中，出现了一些损害投资者利益的行为。 当前许多规避风险的非公有资本都有意于城市水务“这块 大蛋糕”，然而真正投资的却并不多，其中最大的原因就 是我国城市水务市场极大的政策性风险使它们望而却步。 一些已经在我国城市水务市场“试水”的外资企业甚至准 备“抽身而出，再度观望”。针对这些问题，我国各地政 府一般都采用部门条例或者地方性法规的形式予以事后弥 补。然而这些法规条例普遍缺乏规范性、统一性和前瞻性。 缺乏规范性，表现为各地在改革过程中大多以政府红头文 件的形式解决具体问题，文件过于随意，并且时效性不足， 往往随政府换届而发生变化；法规条例缺乏统一性，表现 为各地制定相应的法规条例时，对先行地区的经验和教训 缺乏深入的学习和研究，过于强调地方利益和地方特色， 各地制定的法规和条例差异性极大，有的甚至产生矛盾。 而这种“一地一策”的情况使民资和外资难于在全国水务 市场开展业务，增大了它们参与城市水务事业的政策和法 律风险；法规条例缺乏前瞻性，表现在各地政府在制定相 关的法规条例时，不注意研究城市水务的改革趋势，而着 眼于解决当前的具体问题，制定的法规条例无法解决新的 问题而不得不经常修改。 2、管理体制低效 我国目前与城市水务有关的管理部门有水利局、建设 局、环保局、国土资源局等部门，这些部门实行的是条块 管理，制定的法规条例缺乏彼此协调，而侧重于部门利益， 造成城市水务管理的法律法规权威性不足，有的甚至相互 冲突。在市场经济下，政府必须对水务企业的价格、水质、 进入和退出等领域进行严格的管理，而我国目前在这方面， 要么就是流于形式，要么就是空白。管水源的不管供水， 供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回收利用 等现象比比皆是。同时，管理权利利益化，即各部门在各 项管理权利的重新调整中，为了拥有更多“权利寻租”， 纷纷抢夺更多的管理权利，而在实际管理过程中，则对发 生的问题采取相互推诿的态度。这样管理分割、职能交叉 的城市水务管理体制严重降低了管理的效率。 3、产权多元化尚未形成 随着我国对城市水务企业进行“政企分离”的公司制 改造，以及确定各级国资委作为国有资产的出资人，我国 城市水务的产权改革确立了排他性的产权。但是各地改制 后的城市水务企业仍然普遍是国有独资。在这样的产权结 构中，公司制的委托代理关系存在失衡的现象，即国 有资产委托人的天然虚置，或者“一股独大”下董事会等 制衡机制的失效，往往使代理人的绩效难以得到公平的评 价，同时造成代理人滥用权利。 4、投融资渠道不畅 根据测算，城市水务事业 XX 年前的建设需求超过 5000 亿元，如果加上存量资产产权改革对资本的需求，总需求 接近 10000 亿元，而这上万亿元的投资需求中，政府财政 仅能满足不到三分之一，可见今后我国城市水务事业的投 资供求缺口很大。而我国城市水务事业投融资的多元化体 制尚未形成，政府和城市水务企业融资渠道单一，无法有 效地将丰富的民间资金用于城市水务设施建设。总体上讲， 城市水务事业的投资来源分两大类：一是不需要考虑资本 收益的政府公益性投资，主要指来自税收和行政性收费的 投入；二是社会资本通过商业资本市场对水务事业的投入。 从理论上讲，抛开不计投资收益的政府财政投入外， 适于水务事业的资金来源最好是以政府信誉为基础的成本 低、周期长的国债、市政债券和政府专项基金，以及政策 性项目融资、国际金融组织和政府援助项目的低息贷款。 因此，政府应该在城市水务事业的融资中发挥重要作用。 但是，我国各级政府作为投融资主体面临效率和体制上的 两大制约。首先，中央政府广阔的融资渠道与水务事业项 目的地方性特征严重脱节，致使资金使用效率低下。以国 债为例，地方项目从立项到得到资金，需要上下多次多级 的反复，层层审批，周期过长、规模失控、责任主体缺位、 地方针对国债的专项配套资金到位率较低、项目前期准备 工作不足、管理不规范，根本上是由于中国缺乏有效的中 央与地方协调发展、分工负责的投融资机制。其次是财税 体制限制，预算法严格限定了地方政府的预算权限， 使本来国际上作为通行的地方政府水务事业融资手段市 政债券、地方专项基金不能发行，从而大大消减了地方政 府的商业融资能力。 目前，另一投资主体水务企业也存在金融工具单 一、融资成本过高等问题，难以适应水务事业投资特征的 要求。在融资结构上，水务企业融资过度依赖以商业银行 为主导的间接融资，利率过高，周期过短，难以适应水务 设施的收益低，投资周期长的特点。企业直接融资渠道不 畅，不利于降低融资成本。企业主体可利用政策性融资的 量与渠道有限、企业债券和股市融资的门槛过高、股本融 资经验不足相关，融资问题已经成为众多水务企业发展的 障碍。 融资困难直接导致水务基础设施落后等一系列问题。 例如，XX 年 11 月 22 日，郑州市自来水主管网爆裂，造成 市区京广铁路以东、中州大道以西、航海路以北、桥南新 区以南区域暂时中断供水，城市生产和生活受到了严重的 影响，主要原因就是管材年代久远老化，随着人口的急剧 增加，为满足群众供水需求，主管网不得不高压运行和超 负荷运行。 由此可见，虽然我国城市水务事业已经初步打破行 政垄断的格局，制定并正在推行水价制度改革，并从政策 上消除了非公有资本进入城市水务事业的障碍，但是仍然 存在许多问题，迫切需要进行改革。 四、推进*市水 务事业发展的思考 由于各地区目标定位的不同以及地区差异，管理模式 亦异彩纷呈。除全国水务发展存在的共性外，*市又有历 史形成的特定问题，结合*市实际情况，具体问题具体分 析才能有效的指导本地实践工作。 *市概况 *市地处黄河上游，东临鄂尔多斯高原，南与宁夏石 嘴山市隔河相望，西接阿拉善草原，北靠肥沃的河套平原， 是华北与西北的结合部，同时也是“宁蒙陕甘”经济区的 结合部和沿黄经济带的中心区域。*市由海勃湾、乌达、 海南 3 个县级行政区组成，总面积 1754 平方公里，人口 50 万，有汉、蒙、回、满等 25 个民族，是内蒙古自治区西部 的新兴工业城市。 *市水务事业发展的现状 *市城市供水公司众多，主要由清华紫光水业有限责 任公司、滨河水业有限责任公司、乌达自来水公司、乌达 矿业水电处、海南区自来水公司、华通物业公司等负责。 生态建设和绿化工程供水，主要靠自备水源供水工程和部 分黄河提水工程，这些供水工程有的由原建设单位管理， 有的转交给土地承包人管理。工业企业用水基本使用地下 水，除三个工业区部分企业由自来水公司供水外，大部分 企业由自备水源工程供给，部分企业使用中水和疏干水。 *市三个区的主要水务公司情况如下： 1、*市自来水公司 *市自来水公司成立于 1976 年，是一家集产、供、销 为一体的服务性供水企业。XX 年 4 月，*市紫光水业有限 公司正式挂牌成立，公司董事会由浦华控股公司、*市国 有资产管理委员会及职工转换身份的资产三部分组成，控 股金分别是 53.32%、36.31%及 10.37%。截止 XX 年底，公 司固定资产 4988 万元，员工 375 人。公司长期处于微利或 亏损状态，其中 XX 年亏损 260.65 万元。 2、乌达区自来水公司 乌达区自来水公司是一家国有小型供水企业，前身为 乌达区自来水厂，始建于 1964 年，1992 年由事业单位改为 企业，实行独立核算，自负盈亏，隶属于乌达区建设局， 是区建设局下属的二级单位。公司注册资金 2068 万元，现 有在册职工 121 人。自来水公司长期处于微利或亏损状态， 其中 XX 年主营业务亏损 18 万元，XX 年预计亏损 110 万元。 乌达城区污水处理厂受乌达区政府委托，由乌达区自 来水公司管理，始建于 XX 年 9 月，于 XX 年 4 月通过工程 竣工验收并正式投入运行。截止到 XX 年底，公司总资产 7405 万元(其中贷款 5700 万元)，职工 23 名。乌达污水处 理厂自运行以来，运行费用一部分来源于收取的污水处理 费(污水费从 XX 年 5 月 1 日开始征收)，一部分来源于区政 府补贴。XX 年政府补贴污水处理厂运营费 70 万元，XX 年 补贴运营费 100 万元。 3、海南区水务公司 海南区水务公司是海南城区集中供水唯一一家企业， 始建于 1976 年，当时为海南区水电站。1984 年水电分离后 成立了海南水厂，1998 年成立自来水公司，XX 年更名为海 南区水务公司，企业性质为国有企业，独立核算，自负盈 亏，隶属区建设局建设管理。目前，区水务公司发展成为 一家集自来水生产和供给、供水工程建设和第三产业为一 体的企业。公司总资产达 1.2 亿元，现有职工 163 人，公 司长期处于微利或亏损状态。 *市水务发展存在的问 题 *市水务在水资源供求矛盾、供水形式、管理形式等 多方面面临发展的困境，阻碍了*市水务事业的进一步发 展，影响了经济社会的发展和人民群众的生活。 1、水资源紧缺，供求矛盾突出 当前*市可供水量为 21415 万 m3，其中地下水可开采 量 12315 万 m3，黄河水指标 5000 万 m3，疏于水 1000 万 m3，中水 2600 万 m3。全市实际用水量 26093.51 万 m3，其 中地下水用量 15165.51 万 m3(超采 2850.51 万 m3)；黄河 水 9245 万 m3(超用 4245 万 m3)；疏干水 724 万 m3，中水 959 万 m3，其余疏干水和中水全部用于项目立项。地下水 严重超采，长此下去，将会威胁饮水安全。水资源供求矛 盾突出，目前海勃湾千里山工业园区德晟焦化厂、源通焦 化厂、黄河工贸公司焦化厂、黄河工贸公司洗煤厂这几个 建成项目就缺水 500 万立方米；加上千钢 200 万吨钢、200 万吨铁等在建项目缺水 2400 万立方米，年共缺水 2900 万 立方米。海南经济开发区仅神华焦化厂、矸石发电厂、甲 醇等项目就缺水 1100 万立方米，需水迫切。 2、供水形式分散，调配困难 *市供水公司众多，形式分散，有的企业拥有较多取 水权，却难以调配到其它项目上，项目建设与生产运行受 阻。例如：内蒙古宜化化工有限公司与乌达矿务局水电处， 均拥有较多的水源井，用水指标也较大，实际用水量远远 小于其取水能力，水资源闲置现象严重。由于缺少有实力 的统一供水公司，需水项目无法实现统一供水，项目要生 产运行，只能靠企业自行解决.这种供水模式已不适应经济 社会发展形势的需要。 3、基础设施薄弱，建设资金短缺 水利基础设施薄弱、建设资金短缺、水利工程建设步 伐缓慢，严重制约了地区水资源的开源节流进度，制约调 蓄工程建设、以及供水设施的完善配套，不能适应地区经 济社会发展需要。水利建设前期投资较大，一般的供水公 司、企业独立承担建设任务困难较大，融资渠道受到各方 面的制约，融资量难以达到预期的目的。供水投资全部由 政府投资建设不现实，目前的融资渠道无力承担水务基础 设施建设。 4“多头供水、管水”，管理体制低效 *市水务管理的一个特点是“多头供水”，海勃湾区、 乌达区、海南区三区水业独立运营。海勃湾区由紫光水业 公司和滨河水业两大供水企业供水，乌达区由乌达区自来 水公司和乌达矿务局水电处供水，海南区主要由海南区自 来水公司供水，三区的大型企业又拥有自备井，多头供水 的格局造成*市水务整体管理困难；另一个特点是“多头 管水”，即政府严格划分城市水务的管理环节，由各区政 府部门进行“条块分割”的专业管理，如建设局负责城市 供水、排水管网、排洪及污水处理设施的建设和运行；环 保局负责污水排放监督；国土资源局负责地下水资源开发 管理；水利局负责水资源管理。这样的管理体制在计划经 济下有其合理的一面，可以充分发挥分块管理的专业优势。 然而在市场经济中，这样的“九龙管水”却带来了种种弊 端。 5、普遍存在技术进步缓慢，管理落后，产品或服务质 量差，亏损严重的现象。 由于具有垄断地位，*市各国有水务企业缺乏追求技 术进步和提高质量的动力，普遍存在着成本居高不下，亏 损严重，管理手段落后，“跑、冒、滴、漏”的现象。由 于各水务企业严重依赖国家财政投入，因此受资金、条件 等的限制，其技术和设备的研究与开发十分落后。例如， 国际上先进的水输配送系统、污水监测和无害化处理技术、 电子化水气费用核算查收设备技术等等在我市至今尚未得 到开发、应用和推广。服务观念不足也是我市水务企业的 一个普遍问题。另外，由于缺乏竞争压力，在价格机制上 没有很好理顺，运营机制僵化，缺乏活力，我市水务企业 生产、经营困难。 推进*市水务事业发展的原则 *市水务事业在进行以市场化为导向的改革时，必须 坚持以下两个原则： 1、市场化不等同于民营化的原则 实际上，水务事业改革不应是纯粹的民营化，而意味 着政府对投资、建设、运营、服务等水务事业全过程的管 理责任。水务事业改革的根本目标在于实现公众利益和社 会利益，即通过市场化手段来提高水务事业的运行效率， 让公众在少量支付下得到优质的产品和服务，同时满足环 境保护的要求。 2、应该遵循因地制宜和循序渐进的原则 水务事业具有较强的公益型，因此改革必须循序渐进， 注意保持社会的稳定。在这方面，尤其要注意两个问题， 一是注意城市居民对水价的承受能力，注意水价的上涨幅 度和速度，对暂时不能达到收支平衡的水价，政府通过补 贴或减税的方式保证企业的营利性，待居民收入水平提高， 有足够的承受能力后，再逐步取消政府补贴。二是要注意 对现有职工的妥善安置，减少对社会的冲击。 推进* 市水务事业发展的建议 随着发展的深入和改革开放的扩大，在新形势下必须 尽快研究解决水务发展存在的突出矛盾和问题，以适应市 场经济的客观需要，为地区经济发展和人民生活提供保障。 1、建立水务一体化管理的水务行政部门 人类对于水资源的利用形成了一个水源供水用水 排水处理回用的系统循环。因此，必须把水资源作为 一个完整的系统进行统一的管理，而不是按地表水和地下 水、供水、用水、排水、处理回用以及节水等涉水活动进 行人为地分割管理。现行的水资源管理体制在保障*市的 社会经济发展发挥了重要作用，但从加快社会主义市场经 济体制，适应城市目前和未来发展对水的需求，以及遵循 水的自然循环规律等方面看，对于*这样一个严重缺水的 城市而言，城市涉水问题的分割管理己严重制约了生产力 的发展，现行的水务体制已不能适应经济发展的要求。 加快*市水务一体化管理体制的改革，实现水务统一 管理是当务之急。建议政府积极推进涉水事务管理方式， 建立适应发展社会主义市场经济要求的集中统一、精干高 效、具有权威性的水务一体化管理体制，在此基础上进行 系统性分析论证，加强对全市水资源的规划、管理、保护 和最优化使用。水资源开发利用过程中的不同环节，比如 取水、供水、用水、排水和再生水回用等，是一个有机的 整体，每一个环节的信息不相通、管理不到位都将影响水 资源利用的整体效益。*市水务管理体制改革，应着眼与 理顺城市水务规划、建设和管理部门的关系，建立统一、 高效、有序、协调的体制和机制，形成既有条块分工，又 有综合协调的分层分类的管理模式。遵循水资源统一管理， 政事、政企、政资分开，精简，权责一致、依法治水、依 法行政的管理原则，加强城市涉水事务管理的全局性整合， 建立水务局，使水务局成为市政府的综合水行政主管部门， 对地表水与地下水、水源地与河道、水质与水量、供水、 节水、排水、污水处理、回用回灌、水环境与水生态建设 等涉水事务进行统一管理。 建议水务局机构设置为:办公室、政策规划处、财务处、 公用事业管理处、规划处、水资源管理处、水环境管理处、 节水管理处、基本建设管理处、防汛排涝指挥处、人事处 等。改变计划经济体制下水务企业由政府直接投资、直接 管理、直接经营的做法，逐步向民间资本和外资开放城市 水务市场，强化水务局作为政府水行政主管部门在规划编 制、政策制定、监督检查、组织协调等方面的职能，推进 水务企业的深化改革。 2、组建*水务集团公司，明确业务范围 推进水务行业一体化改革，整合原有的供水公司，包 括紫光水业有限公司、滨河水业有限责任公司、乌达自来 水公司、神华乌达矿区水电管理公司、海南区水务公司、 华通物业公司，组建集城市供排水、水环境治理、水资源 开发利用、水资源节约保护为一体的多功能、全方位、具 有较强融资能力和经济实力的*水务集团公司，整合水务 资源，对城乡防洪、水源、供水、排水、节水、污水处理、 水利工程、水土保持等涉水事务实行一体化管理。 3、积极推行产权多元化，有效解决政企不分问题，扩 大融资规模。 *市现有的水务企业都是由原来事业单位转型而来， 由于改制后基本都具有国有独资的产权特点，“一股独大” 的资产体制，纵容了政府对企业的过多干预，政企不分问 题严重。而多元化的持股结构能够真正明确股东会、董事 会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、 有效制衡的公司法人治理结构。产权多元化将从根本上建 立现代企业制度和公司治理结构，能有力地约束企业内部 成本，提高效率。因此，在对原政企不分、政资不分的* 市水务事业进行公司制改制以后，要对其积极进行股份化 改制，通过产权市场和资本市场，吸引其他各种资本的积 极参股，逐步形成国有企业控股、非国有企业参股的多元 化的产权结构。 产权多元化是促进*市水务事业发展的有效手段，一 是解决了企业主体缺位问题；二是改善了企业结构，从根 本上建立了现代企业制度和公司治理结构；三是解决了融 资困难问题。目前，*市的水价体系难以支撑全部已有水 务资产的投资回报。因此，水务基础设施落后，管网新建 及改造的任务更加艰巨。多元化体制改革后，可以有