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农村土地承包合同纠纷产生的原因及对策 【关键词】农村土地承包 土地承包合同纠纷 对策 中华人民共和国农村土地承包法的实施，第一次 以法律的形式肯定了农民的土地承包经营权，把农村土地 承包政策上升为法律，使农村土地承包有法可依，有章可 循。但随着时间的推移，不可避免地出现一些矛盾和纠纷。 一、农村土地承包合同纠纷的基本情况和特点 今年 15 月份，山东省莒县人民法院院共受理农村土 地承包合同纠纷案件 21 件，是去年同期的 4.2 倍，也是历 年来该类案件发案最多的一年。而且在调查中发现，实际 存在的农村土地承包合同纠纷远不止这些，没有诉诸法院 的还大量存在。它与其他合同纠纷存在着较大的差异，主 要包括土地合同纠纷的主体具有特定性；客体具有特殊性； 合同内容的稳定性；矛盾的激化性；土地流转艰难性等。 1、农村土地承包合同主体具有特定性。从我院受理的 农村土地承包合同纠纷看，95%的案件主体是村民委员会和 该村村民。主要是农村土地承包合同的发包人只能是农村 集体经济组织，包括村内各农村集体经济组织或者村民小 组、村经济组织或者村民委员会、乡农村集体经济组织等。 非农村 集体经济组织不能成为农村土地承包合同的发包人。 农村 土地承包的承包人一般是农村集体的成员，既包括本 村集体经济组织的成员，也包括其他村集体的成员，或者 是本村与他村集体的成员的联合。在有些情况下，承包人 也可以是非农村 集体的成员。 2、农村土地承包合同客体的特殊性。农村土地承包合 同的客体是集体所有或国家所有依法由集体使用的农村土 地的使用权。农村土地承包法第 2 条规定的农民集体 所有和国家所有依法由农村 集体使用的耕地、林地、草地 以及其他依法用于农业的土地是农村 土地使用权的载体。 通过调查发现，这些案件中果园、桑园承包案件占 70%，家 用耕地占 12%，其它案件占 8%。 3、农村土地承包合同内容的稳定性。土地是一种可以 永续利用的生产资料。经营者只有拥有长期稳定而有保障 的土地使用权，才有增加投入、用心养护、改善地力的积 极性，从而提高土地生产力。因此，农村土地承包合同的 期限较长，短的几年，长的十几年，甚至几十年，土地承 包法也规定国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。 但因多方原因这些土地承包合同纠纷中的合同均已中断或 中止，合同不能履行或无法履行，在这 21 件农村土地承包 合同纠纷中有大部分合同已无法履行，只能判决解除合同， 只有少数农村土地承包合同虽中止履行，但通过法院审理 后可判决或调解继续履行合同。 4、矛盾的激化性。这些案件即使当事人不多，但是判 决结果涉及多人利益的改变，社会影响大，矛盾易激化， 必须引起高度重视。如果处理不当，引发民事案件转为刑 事案件 可能性较大，在我院受理的土地承包合同案件中已 经有土地承包过程中因矛盾激化，而发生的故意砍伐他人 经济农作物，故意伤害、集体上访等现象的发生，虽然数 量不多，危害大，影响大，已经成为影响农村社会稳定的 重要因素之一。 5 、土地流转的艰难性。承包法第一次规定了承包人 作为主体有权将自己承包的土地承包经营权依法转包、出 租、互换、转让或其它方式流转。但实际执行中，往往发 包方的人为非法限制阻挠土地经营权的流转。当前侵害农 民土地流转权的现象较多，一是以权力剥夺了农户的自主 决策权。二是以土地规模经营为借口，以所谓“反租倒包” 等花样，以低价强行“租用”农户承包地。三是在土地流 转过程中与农民争利。四是随意调整承包地，分出所谓 “口粮田”、“机动田”，在本应分到各户的承包地中切 出机动田，由村集体甚至村干部个人掌握，变相剥夺农户 土地。 二、农村土地承包合同纠纷产生的原因 农村土地承包是一项政策性、法律性很强的工作。特 别是中华人民共和国农村土地承包法实施以来，农村 土地承包又出现了新情况、新内容。通过诉诸法院的农村 土地承包合同纠纷看。造成纠纷的主要原因是由于合同签 订和管理不规范、发包方非法变更解除合同、干涉承包方 生产经营自主权、承包方进行破坏性、掠夺性经营、改变 土地的农业用途，用于非农建设、承包方没有依约交纳承 包费、政府干预过多等等。具体体现在： (一)合同签订和管理不规范，是造成纠纷的重要原因。 一方面，合同签订不严密，存在纰漏。由于部分村干 部和村民的法律意识薄弱，在签订承包合同时不采用书面 形式，只是口头说说了事，权责不清导致纠纷；有的虽然 签订了书面合同，但条款不完善，权利义务不具体，不能 体现平等原则，有的直接违背法律规定。比如有一份承包 合同规定：“乙方在承包期内不管遇到多大的自然灾害， 甲方概不负责”，与法律规定的不可抗力可免责的规定相 悖。还有一份合同规定：“乙方不履行合同，罚款 40%；擅 自变更合同的罚款 500010000 元”，把违约责任错当成 “罚款”，而且比例过高，违背公平原则。有的采用不公 平的格式合同，有的圆珠笔书写，保存时间根本达不到承 包期的要求。 另一方面，合同管理不到位，留下隐患。农村土地承 包合同一旦签订，即具有行政权威性和法律的严肃性，但 由于管理不规范，土地承包合同填写模糊混乱，有的地名 甚至面积，由村社干部甚至农户都可以自己填写和涂改， 有的还重签合同，一份承包合同在一年内重签多次，造成 了案件审理中的不必要地麻烦。 合同履行中单方违约是引发纠纷的主要因素。 土地承包过程中，存在着发包方违约和承包方违约二 种形式。我院通过调查发现，发包方违约的案件占所有案 件的 72%，承包方违约的案件占所有案件的 28%，可见在土 地承包合同纠纷案件中，主要是发包方违约造成的。发包 方的主要违约的三种情况有： 发包方非法变更、解除合同。承包合同依法成立即具 有法律效力，双方当事人必须认真履行，任何一方均不得 擅自变更、解除合同。根据农村土地承包法第 26 条和 第 27 条的规定，家庭承包的，在承包期内非发生法律规定 的事由，并经过法定程序，发包方不得收回和调整承包地。 这是该法赋予农民长期而有保障的土地使用权的核心内容。 同时，发包方不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者 变更土地承包经营权。当前，有的乡村干部不注意尊重农 民的生产经营自主权，强制收回承包地。农民如不接受， 发包方便通过不正当手段操纵村民会议或者村民代表会议， 达到少数服从多数产生有关决议，强迫农民违背自己的起 初意愿，放弃或者变更其土地承包经营权。 如审理的杜 XX 诉莒县桑元乡 XX 村果园承包合同纠纷 一案，该合同的约定期限为 12 年，但在第五年上，发包方 即村委发动群众将原告所栽的果树全部刨了，致该合同无 履行，原告杜 XX 诉来法院，要求处理。此外，发包方不得 以划分“口粮田”和“责任田”等为理由收回承包地搞招 标承包，也不得将承包地收回抵顶欠款。但实践中，发包 方往往以自己 的意志为转移，做了一些违背法律的行为。 干涉承包方依法享有的生产经营自主权。承包方依照 农村土地承包法第 16 条第 1 项的规定，依法享有承包 地使用、收益的权利，有权自主组织生产经营和处置产品， 这就是承包方的生产经营自主权的基本内容。目前，在一 些村庄，不尊重农民生产自主权的问题还比较突出。有的 发包方为了完成上级布置的任务，如搞样板田、示范基地 等，不顾承包农民的意愿，强迫他们种植某种作物；有的 发包方为了发展农业产业化、实行规模经营等，强迫承包 方统一耕种某种作物；有的发包方假借统一管理等名目， 强迫承包方购买指定或代销的种子等农业生产资料。承包 方如不同意，有的发包方即采取不正当手段强制推行，甚 至砍毁承包方已经耕种的作物。当承包方按照发包方的强 制要求耕种，产品出现卖难、减产等 问题时，发包方却不 予解决或者无力解决，给承包方造成损失。 发包方未依合同约定交付承包标的。农村土地承包合 同生效后，发包方应依合同约定的时间或条件将标的物交 付给承包方经营使用，否则，即构成违约。最高人民法院 关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定第 26 条规定：承包合同转包后，因发包方的原因，致使转包合 同不能履行，给 转包后的承包方造成损失的，转 包后的 承包方起诉承包方时，人民法院可以通知发包方作为第三 人参加 诉讼，并根据其过错，确定其应承担的相应责任。 2、承包方的主要违约形式。 承包方进行破坏性、掠夺性经营。有的承包方由于建 筑、取土、采矿以及其他不合理使用土地的行为， 造成土 地荒漠化、盐渍化、破坏耕作层等严重破坏耕种条件。以 一般的人力、物力难以恢复种植条件的损害。农村土地 承包法第 60 条第 2 项的规定：承包方给承包地造成永久 性损害的，发包方有权制止，有权要求承包方赔偿由此造 成的损失。若干规定第 28 条规定：因承包方随意改变 土地用途或者对承包经营的标的物进行 破坏性或者掠夺性 生产经营，发包方要求承包方 对造成的损失给予赔偿的， 人民法院应当予以支持。 承包方改变土地的农业用途。根据农村土地承包法 第 17 条的规定，承包方又有维持土地的农业用途、不得用 于非粗浅建设的义务。土地管理法对于农业用地转为建设 用地规定了严格的转用审批程序和征地、用地批准程序。 将农业用地转为建设用地，必须依照土地管理法的规定， 经过有关人民政府的土地行政主管部门给予处罚。此外， 根据农村土地承包法第 56 条的规定，当事人一方不履 行合同义务或履行义务不符合约定的，应当按照中华人 民共和国合同法的规定承担违约责任。如承包方在承包 经营活动 中出现上述行为，即是严重的不发履行合同义务 不符合约定的行为。就应承担相应的违约责任。 如近期审理一起原告莒县东莞镇西沈庄村村民委员会 诉被告刘桂远农业承包合同纠纷一案，原告于 XX 年春天将 区域内的土地一亩发包给被告，前提是让其栽桑，制定优 惠政策的目的也是鼓励村民发展桑园，被告栽植的桑苗由 于管理不善，造成死亡，桑苗死亡后，被告未及时补栽， 而是将桑苗刨除，改变土地的用途，构成违约行为。原告 起诉要求其赔偿损失是正确的，故法院依法判令被告刘桂 远付给原告承包费并赔偿经济损失。 承包方没有依约定交纳承包费。 农村土地承包合同的承包方，有依合同约定交纳承包 费的义务。承包方应当依承包合同约定的时间、期限、数 额交纳承包费， 不得无故逾期交纳、拒绝交纳或少交纳， 否则，即构成违约。构成违约的，应当按照中华人民共 和国合同法的规定承担违约责任，对于因承包费或交纳 承包费等方面产生争议的承包合同的双方当事人，可请求 人民法院给予解决。若干规定第 9 条规定：农业承包 合同中，对承包金额或交纳承包金的比例或者范围没有约 定或者约定不明确的，人民法院可在查清事实，分清责任 的基础上主持双方当事人进行调解。当事人不愿调解或调 解不成的，依照本规定 第 8 条的规定处理。即人民法院在 审理农业承包合同纠纷案件时，对承包合同中所约定的承 包方应当承担的义务中，超过有关法律、法规的，超过的 部分不予保护。但是，以招标、拍卖方式承包的，承包费 通过公开竞标、竞价确定；以协商等方式承包的，承包费 由双方议定。 法院在审理的农村土地承包合同纠纷案件中，这类案 件所占比例较大。如莒县东莞镇西沈庄村村民委员会诉被 告徐以新农业承包合同纠纷一案，被告徐以新于 XX 年承包 原告莒县东莞镇西沈庄村村民委员会的土地一亩种植黄烟， 欠土地承包费 200 元，XX 年又承包原告土地一亩种植桑园， 欠土地承包费 110.40 元，两项共计 310.40 元。法院经审 查认定，依法判决被告付还原告拖欠的承包费 310.40 元。 政府干预过多，是土地承包合同纠纷产生外部因素。 一方面，有些乡镇政府工作不到位，缺乏必要的村干 部规范指导，造成农村承包合同的订立和履行中不必要的 失误，成为纠纷产生的重要因素。 如有的村干部漠视农民权益，往往巧立名目，采取行 政强制单方更改承包合同，有些农民土地、经济林等承包 经营权尚未到期，就被强行收回或者另行发包，也不给原 承包的农民合理补偿，有些村庄在发包土地时，违反民主 议定原则，采用村委部分负责人“暗箱操作”的方式，根 据个人好恶、亲疏远近擅自进行发包，引起群众不满，有 些对外发包的土地承包手续不完备，未履行土地管理法 所要求的程序，造成合同无效引发纠纷等。有的乡镇政府 缺乏市场调研，未因地制宜，主观地运用行政命令，强迫 农民进行模式经营，或者改变土地用途，打击了农民的生 产积极性，也导致失败。部分村干部确实存在素质问题， 由于他们对政策法律了解少，有的还非常缺乏对政策法律 正确的认识，他们在具体工作中，当然难以正确地执行国 家的法律和政策，甚至有违反法律政策发包土地的现象出 现，也很容易引发纠纷的。 另一方面，在履行过程中常常因为村委会负责人更换， 新班子对前任村委订立的合同不满意，就否认原合同的效 力，私自变更合同条款或对标的物重新发包。因为前几年 订立的合同，一般期限较长，承包费基数较低，随着人均 收入的提高，有的发包人以合同承包费不合理为由，单方 决定提高承包费或者单方终止合同，另行发包，导致纠纷 发生。 土地流转不顺畅是引发纠纷的新情况。 适当引导农户搞好土地经营权流转，是活跃农村经济 的重要举措。但是，土地承包经营权的流转，必须是在尊 重农民意愿的基础上，由承包方自愿进行。农村土地承 包法第 10 条规定：土地承包经营权流转的主体是承包方。 承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转 的方式。承包方在进行土地承包经营权的流转时，除以转 让方式流转须经发包方同意外，其他流转方式，发包方一 律无权干涉。但是，目前，有一些地方的农业结构调整和 产业化发展过程中，发包方以结构调整和发展农业产业化 为借口，以各种手段强迫承包方将承包地进行流转，集中 土地搞所谓：“规模经营”和“产业化”。这些方式都是 严重侵害了承包方的土地承包经营权的违法行为。 情势变更和第三者原因使纠纷产生不可避免。 在第一轮承包中，有的合同签订时承包费偏低，目前 仍在合同履行期内，村组于是提出要么提高承包费，要么 让给价高的其他农户承包，由此产生纠纷。 有一件承包合同纠纷案件，签订合同时约定每亩 10 元， 随着物价的变动，明显偏低，法院根据“情势变更”原则 进行调解，适当提高了承包费，双方均表示接受。有的地 方由集体统一进行中低产田改造后，地力增强，村组要求 提高承包费；有的地方土地征用、村镇建设、道路建设影 响到承包时，承包合同双方经常对土地调整、补偿意见不 一；还有的农户因人口变动，为增地减地而发生纠纷。这 些客观情况，都会导致承包合同纠纷的产生。 另外，有的土地起初比较贫瘠，承包费较低，承包户 经过多年开发后获得较