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国有金融资产管理公司转型问题研究 (天津大学管理学院硕士研究生，天津 300072) 摘 要：本文从国际资产管理公司实际案例入手，对影 响 转型、退出机制选择作了概括，同时针对中国不良资 产市场实际和机构运作现状，提出了中国资产管理公司的 转型发展思路。 关键词：金融；资产管理；企业转型；资产管理公司 中图分类号：F20 文献标识码：A 文章编号：1007 6921(XX)06002004 上世纪 80 年代以来特别是 90 年代末东南亚的金融危 机，使一些国家和地区的银行业出现了巨额不良资产，极 大地影响了这些国家金融体系的稳健运行和经济的持续健 康发展，而且诱发了个别国家的政治危机。为防范和化解 金融业的不良资产风险，各国政府、国际组织和各国的金 融机构进行了积极探索，其中尤以美国重组信托公司在处 置金融不良资产方面的出色表现，使以资产管理公司为代 表的“好银行、坏银行”模式被认为是处置金融不良资产 的范例，也成为促进众多国家接收、管理和处置金融不良 资产的主要模式。同样，为了解决我国银行业在规模扩张 同时而产生的巨额不良资产问题。1999 年，国家成立了信 达、长城、东方和华融等 4 家政策性金融资产管理公司， 对口负责收购、管理和处置国有商业银行和政策性银行的 不良资产。到 XX 年三季度，几家公司都基本完成了政策性 任务，同时也在商业化收购、处置业务方面和托管、清算、 财务顾问等中间业务领域做出了有益的探索与尝试。但是， 作为政策性的资产管理公司，中国的资产管理公司必然要 对今后的发展做出选择。因此，对国际主要资产管理公司 所代表的不良资产处置机构转型、退出等机制进行研究， 对中国的资产管理公司的转型，有一定的借鉴意义。 1 典型国家的不良资产管理主体的转型或退出方式概 述 由于各国不良资产管理主体的最初设计原则、不良资 产市场结构、规模以及资产管理处置结构等方面的情况不 尽相同，其资产管理公司在完成使命，实现市场转型和退 出时也采取了不同的方法。概括起来大致可以分成三种情 形：清算后关闭；实现政策性业务向商业化经营行为 的转变；将国内同类型机构的整合并继续经营。 1.1 清算后关闭 清算后关闭的方式还可细化为两种情况，一种是在资 产管理公司关闭后，不设存续机构；另一种是虽然该资产 管理公司被关闭，但还会保留相应的接续主体和一定人力 资源来负责管理剩余资产。 1.1.1 以美国重组信托公司为代表的解决方案。 当上世纪 80 年代美国储蓄贷款协会陷入危机时，负担 金融稳定职能的联邦存款保险公司立即承担了重组工作， 1989 年 8 月，为了按照市场原则有序地接管和处理破产的 储贷协会的资产和负债，其有关部门分立成为 RTC。人事安 排方面，RTC 的工作人员主要来自 FDIC。董事会由 FDIC 董 事会组成，主席也由同一人担任，运作、管理由 FDIC 全权 负责。RTC 早期监事会由 5 人组成，分别是政府高官、中央 银行的专家或从前的官员，负责公司政策、目标、战略。 以明确的目标和优良的专业素质、能力为保障，在从 19891995 年间，RTC 以极高的效率完成了对国内 747 家 问题储蓄贷款机构资产负债的处置，处理问题资产总值达 4 025 亿美元，处理成本约 875 亿美元。1991 年，美国国会 制定和颁布了RTC 再注资、重组和改进法案，为 RTC 完 成处置任务后的平稳退出做了政策铺垫。1992 年 2 月开始， 按照该法案要求，RTC 设立首席执行官职位来主管先前由 FDIC 和监事会负责的业务，同时，新成立 7 人架构储贷会 存款保护监督委员会替代原监事会，负责制订 RTC 经营战 略、审查公司财务计划、审订公司规章制度等。经过改组， 财政部的地位在 RTC 管理架构中得到加强，保证了财政资 金的合规运作和政策性机构的政府控制力。 1993 年 12 月 17 日，美国国会通过了RTC 完成法， 确定 RTC 的关闭时间为 1995 年 12 月。RTC 完成法对 RTC 退出进行了机构规划，要求母体机构 FDIC 和 RTC 共同 成立一个联合任务小组，强化对其资产、人员和工作调配 的内部控制。联合任务小组成员由 FDIC 和 RTC 人员组成， 并由 FDIC 主席和 RTC 的首席执行官分别任命。RTC 于 1995 年 12 月 31 日结束运营。RTC 关闭时，剩余 77 亿美元资产 (账面价值)移交 FDIC 的清算部门继续处理，相关人员重新 回到 FDIC，并入 FDIC 内部的清算管理单位，继续负责清算 问题银行。 1.1.2 以马来西亚国民资产管理公司为代表的解决方 案。为解决因受到东南亚金融危机的影响而迅速产生的银 行不良问题。1998 年 8 月，马来西亚中央银行宣布成立国 民资产管理公司。Danaharta 依照该国公司法成立，以 管理、清算银行不良资产为主要职责，同时成立了 Danamodal 作为协作机构，主要通过追加投资来调整原本资 本金不足的金融机构的资本结构，以增强它们的生存弹性， 提高其融资能力。最初，该公司持有的 160 多亿美元的不 良债权中，有一半是以债权的票面价格的 46%购得，另一半 则是政府原有的坏账。按照政府规划，Danaharta 应在 XX 年之前以尽量小的亏损，处理掉至少 57%的坏账。 在经营过程中，Danaharta 充分运用了央行可以行使股 东优先购买权的优势，对银行机构进行了大规模的资本重 组，并整合优势银行组建银行集团。当时，该国央行为 Danaharta 提供了 15 亿林吉特的初始资本，但 Danaharta 也被允许尽量少的使用公共资金，主要依靠商业化和市场 化运作。政府方面还宣布，国际机构、跨国公司以及国内 外的机构投资者都可以成为 Danaharta 的股份持有人。因 此 Danaharta 的运作开始就保持着公开的特点，但参与该 公司运作并非无利可图，Danaharta 可以收购优良贷款，还 可以和商业银行进行利润分享。 XX 年 12 月末，Danaharta 在完成使命后被关闭，此时 马来西亚财政部和央行已经做出关于该公司存续资产的安 排。马来西亚财政部全资子公司 Prokhas Sdn Bhd 从 XX 年 1 月起和 Danaharta Nasional Bhd、Danaharta Urus Sdn Bhd and Danaharta Managers Sdn Bhd 等三家公司一起协 作管理 Danaharta 的剩余资产。截止 XX 年末，Danaharta 剩余资产约为 28.8 亿林吉特。这当中 Prokhas 只负责资产 变卖的工作，而其他资产则由其他三家机构处理。 1.2 实现政策性业务行为向商业化经营方式的转变 政策性业务行为向商业化经营方式的转变也可以细分 为两种情况，第一种是在基本完成政府指令性工作后，由 原来的政策性处置主体完全转型为市场化的企业；还有一 种情况是继续在政策性业务市场发挥主要作用，在基本完 成政府指令性工作后，在仍具有以往的政策性职能的同时， 还增加了商业性的业务功能。 1.2.1 以瑞典资产管理公司为代表的彻底转型的解决 方案。 我们认为，资产管理公司如果在管理和处置金融不良 资产过程中发现，其所拥有的资产在有效经营的情况下能 够保证持续获利，那么它适时对江机构转型，实施商业经 营就是可行的，实际上瑞典的资产管理公司就属于这样的 情况。由于瑞典资产管理公司的房地产资产比重较大，因 此，在市场转型中就把作为商业化机构存续作为了现实选 择。 1990 年，瑞典经济出现通货紧缩，房地产泡沫爆发， 高投资率和衰退给银行造成了大量的损失。货币出现了严 重贬值。当时瑞典政府在银行不良资产处理中借鉴了美国 RTC 成功的经验，并进一步发展了这种模式。当时瑞典政府 认为，由每个银行设立各自的资产管理公司，由于对自身 的资产情况比较清楚，可能会有利于加快处理速度。因此， 政府要求两家问题严重的银行(Nordbanken 和 Gota)先各自 设立资产处置机构，其他经营状况相对较好的银行则分别 设立下属的处置机构。瑞典政府在 1992 年和 1993 年成立 了两家资产管理公司 Securum 和 Retriva。一年后，这两家 公司逐步合并了其他商业性资产管理公司，进入商业化运 营轨道。两家公司独立经营，政府为其提供资金，规定存 续处置期为 1015 年，Securum 获得了 350 亿瑞典克朗， Retriva 获得了 73 亿瑞典克朗。这两家公司通过在内部设 立下属的专业子公司来管理不同类型的资产，如工业资产 管理子公司、房地产资产管理子公司等，并将无法归入这 些类别的资产交由其他类子公司管理，两家公司通过在各 个领域组成工作小组、充实专业人员以加强专业化经营的 程度。根据政府许可，两家机构还获准购买商业银行不良 资产，并针对不同资产制定相应促销策略。作为政策性机 构，两家机构的董事会都是由财政部任命，高级管理层由 董事会任命。公司经营行为受到代表瑞典国家的银行支持 局的监督，商业化业务则由来自各种商业组织的代表组成 的市场委员会监督。 1993 年下半年，瑞典经济已经开始恢复增长，加之两 家资产管理公司的努力也使许多不良金融资产重新成为好 资产，这使得两家资产管理公司比预期的 1015 年存续期 大大缩短。到 1996 年底，瑞典政府认为该国已成功解决了 不良信贷资产问题，于是在 1996 年 7 月政府取消了对银行 的担保。两家资产管理公司也在处置完大部分资产之后合 并成为一家商业性的处置机构 Venantius，所剩余约 100 亿 克朗的资产进入 Venantius，转化为房地产投资持股公司， 兼营商业化不良资产处置业务。 1.2.2 以韩国的资产管理公司为代表的业务兼营的解 决方案。1997 年，亚洲金融危机爆发后，为了拯救陷入困 境的企业，减缓金融危机对韩国国内金融系统的冲击，韩 国国会立法通过，扩大了成立于 1962 年的“成业公社”的 功能。明确该公司可以接收和处置国内银行和企业的所有 不良资产，而且当时的立法也明确将其作为永久性的机构。 随后，成业公社以面额 60%的价值买下了韩国银行持有的 530 亿美元的坏账，在后来还介入了大宇公司的重组。成业 公社从 1998 年底开始出售银行坏账，到 XX 年基本处置完 毕，所剩则大多是在 XX 年为拯救大宇集团而新接收的产业 类不良资产。XX 年 1 月 1 日，该公司正式更名为韩国资产 管理公司，商业化业务职能得到加强。 XX 年后，KAMCO 依据成业公司成立法将公司的职 能进行了扩展。它不仅接受政府安排完成政策性处置任务， 还将精力投入到了濒临破产、倒闭企业的资产收购、处置 工作，利用国际机构援助，KAMCO 成立了结构调整投资公司 (CRC)以推动经营不善的企业调整结构，但 KAMCO 的全部业 务活动仍接受韩国金融监管委员会和财政部的监督。XX 年 韩国财政和金融监管部门许可 KAMCO 进一步扩大商业化业 务范围。它可以购买企业重组债权并进行再投资，促进企 业结构调整，提升被重组企业价值。目前 KAMCO 属下的多 个股本基金，可以对企业投入新的股本金，或进行债转股， 通过下设的汉城产权交易所，该公司还可以把拟拍卖资产 和实物处置工作日常化。现在，KAMCO 投资海外市场的计划 也已得到政府的支持。就这样，KAMCO 从之前的商业银行贷 款保全机构逐步演变成政府政策型资产管理公司，后来又 演变为商业业 务份额不断增长的政府重组代理机构。 1.3 以泰国为代表的合并国内多家资产管理公司的解 决方案 现实当中，在某一个国家内，可能存在多家由政府成 立的资产管理公司，而在经营活动中，必然会出现利益冲 突的问题，出于利益和效率的考虑，可以选择将同类型机 构进行合并。 泰国设有多家资产管理公司，如建立于 1997 年的官方 金融部门重组、建立于 XX 年的泰国资产管理公司(TAMC)及 更晚建立的、源自曼谷银行资产处置机构的曼谷资产管理 公司等。最初，政府先通过行政方式搭建相应的平台，由 职能接近政府机构的 FRA 首先接管商业银行并将不良债权 进行公开拍卖，作为 FRA 主要买家，泰国国有的政策性金 融机构 Radhanasin 银行来购买 FRA 拍卖的优质资产。FRA 前后共收购了约 200 亿美元的不良资产，FRA 接下了大部分 资产并通过交易实现了这部分资产的价值。而无人应拍购 买的资产在多次拍卖后沉淀了下来，XX 年开始，政府将这 部分质量较差的资产交由 TAMC 处理。后来 TAMC 又陆续接 收了 200 多亿美元资产，总共持有了 300 多亿问题资 产。在这种体制安排下，实际是政府主导的国有资产管理 公司充当了官方批发处置机构的“最后贷款人”角色。FRA 的批发进程很快，成立当年就剥夺了已停业的多家银行和 金融机构财产，并将 58 家公司的 56 家资不抵债的公司关 闭。 在资产处置告一段落后，1998 年 1 月泰国政府表示 Radhanasin 将不再充当“好银行”的角色，而将其转为商 业银行。1999 年 Radhanasin 在与另一家国有银行合并的基 础上被私有化为股份制银行，其账面的不良资产转给 BAM 处理。XX 年开始，TAMC 和 BAM 都面临上游机构 FRA 不再大 规模收购不良资产的问题，两家公司随之启动商业化收购 和处置。但是由于体制局限，处置进度较慢，也在同业间 形成了不正当竞争。为解决这个问题，泰国银行管理当局 已决定合并 TAMC 和 BAM，使之协同工作加快存量不良资产 的处置效率。按照规划政府方面鼓励商业性资产管理公司 购买批发公司资产，形成多层次的市场体系。并希望目前 银行体系内一半的不良资产能够被购买，XX 年将不良率控 制在 2%以下。 2 国外资产管理公司发展、转型的经验启示 通过以上分析，笔者认为，无论选择转型、退出还是 选择合并，都与该公司的机构目标定位、所管理资产特征 和市场供求等三方面因素密切相关。 2.1 机构目标定位对资产管理公司未来发展的决定性 影响 一种情况是，若不良资产处置机构成立目标是为了快 速处理不良资产问题，即资产管理公司被定位为快速处置 机构，而该国内部不良资产市场规模经过处置后明显萎缩 时，那么该国资产管理公司也就会随之被关闭，这种情况 往往更多地在市场化程度高的国家出现。同时这类资产管 理公司在成立时，除了被给予职能定位之外，一般会附带 一个关于存续期的说明，这也表明政府方面对其未来发展 的定位。如果其资产处置过程进展较顺利，而事先的定位 也没有再经过政府方面的调整，例如，授权拓展商业化职 能或延长其存续时间，此类资产管理公司在完成任务后一 般都会被关闭。如马来西亚的 Danaharta，依法成立的机构 定位就是解决其国内不良资产问题，在处置中强调专门化 任务的小组分工模式，采用快速高效的批发处置，在处置 任务基本完成，随着经历危机的银行体系进入正常经营， 机构解散也成为必然。 还有一种情况，如果资产管理公司在成立之初，除具 备不良资产处置的业务功能外，还被政府方面赋予其他的 功能，而其所管理的资产还可能具备盈利性，那么政府就 可能把原有政策性资产管理公司进行商业化转型作为一种 选择。如前身为韩国“成业公社”的 KAMCO，除了对国内实 业、消费类不良债权进行转让、拍卖等处置外，还操作了 相当多的证券化、债转股和投资管理等其他业务项目，在 后期被附予了重点企业重组职能后，该公司也通过商业化 的投资、运营获得了良好收益。KAMCO 在政府许可下，选择 强化商业化职能并长期存续具有合理性。 2.2 所管理、处置的资产特征与资产管理公司发展前 景关系密切 资产管理公司接收的资产对其前景也有很大作用。如 果其所持有的部分行业景气前景向好的不良资产，经过有 效运作能够凸显出重组价值，且资产管理公司在成立时又 来自体制外，政府没有过多参与，则借助资产或经营的机 遇，资产管理公司可能会获得长期存续的机会，并得以强 化商业化职能。以瑞典的资产管理公司为例，其国内经济 规模总量不大，银行体系高度商业化且已具有很好的风险 控制能力。由于宏观经济环境突变，银行体系产生大量不 良资产后，剥离处置很快收到明显的效果。由于国内经济 复苏速度快于预期，且在后期经营中，房地产行业资产构 成了资产管理公司剩余债权的主要部分，确认经过资产管 理公司商业化的处置能够获得更好收益后，原来的政策性 机构转型成为商业性机构就成为选项。 2.3 不良资产市场发展前景决定着资产管理公司的商 业化前途 资产管理公司是关闭还是转型，商业化的前景归根到 底取决于市场的实际需要。国内或者周边的不良资产市场 如果业务机会多且具有参与价值和可能，则也意味着资产 管理公司的商业化方向不仅具有必要性，而且具有可能性， 反之则反是。特别地，对于经济体制尚不健全的发展中国 家，由于本身金融体系仍较脆弱，尽管不良资产经过剥离 后，国内银行等金融机构体系内的不良资产所占比例有明 显下降，但未来仍面临不确定的问题前景，这样，专门处 置不良资产和参与金融机构整理的资产管理公司的存续期 就可以长些。如美国的 RTC，其所处置的储贷机构资产占美 国国内金融市场资产比重极低，只有约 4%左右，在处置完 成后，鉴于美国本就良好的金融监管和经营环境，经常性、 大批量处置不良资产的机会很少，因此，RTC 缺乏作为专门 的不良资产处置机构继续存在的理由，但相关职能仍在 FDIC 的重组清算职能部门中得到了保留，以防范未来可能 的金融风险。 2.4 机构合并只能算作过渡性的操作手段 在目标、资产、市场三方面条件的制约下，作为国有 资产管理公司的未来发展方向，只能是选择转型或者退出， 虽然有些国家做出让市场中的多家不良资产处置机构合并 的选择，但笔者认为选择合并只是过渡性的制度安排，并 不是最终的目标；反之，如果在公司合并时，新公司业务 功能被重新界定，且有了新的目标定位，那么这样的合并 则可以被认为是一种商业化转型，实际上瑞典资产管理公 司在这方面的做法比较成功。 3 国际经验对我国资产管理公司发展的启示 经过近七年的发展，中国资产管理公司正面临着新的 挑战，当年与母体银行“对口剥离不良资产”而成立的四 家资产管理公司，在 XX 年底将基本完成政策性任务后，也 需要对下一步的转型、重组或退出做出选择。前文已经说 过，目标、资源和市场三个因素决定着资产管理公司发展 前途，当然，中国特殊的经济、市场条件和政治因素决定 了中国资产管理公司不良资产处置方式和转型选择也会与 其他国家有所不同。 3.1 国有金融资产管理公司在灵活拓展商业性业务领 域，为政府提供高效服务的前提下，根据转型发展的政策 指导原则继续存在和发展 目前，我国国内尚有万亿元以上的不良资产存量，由 于金融体系改革难点尚多，来自银行、信托、证券、保险 等多个金融部门的不良资产增量发展趋势尚难以判断，新 的不良资产可能仍会出现。特别地，由于以间接融资为主 的特殊融资制度安排，如果银行体系因为不良贷款问题出 现风险，则可能使整个中国金融领域都受到了影响，许多 大型企业，特别是关系国计民生的国有大企业也将被卷入 其中。从现实需要出发，中国的不良资产市场也需要国有 性质的专业化队伍。在此基点上，转型发展应成为中国资 产管理公司下阶段发展的趋势，而在管理体制、运作机制、 处置模式等方面进行创新也随之成为必然要求。 3.2 中国的资产管理公司仍具有成本低、效率高的优 势 金