土地集约利用论文-城市土地集约利用的现状与思考建议.docx

土地集约利用论文:城市土地集约利用的现 状与思考建议 县城是一个县域政治、经济、文化的中心，聚集着县 域内大量的资金、人才等要素资源，土地在县城发展中占 有十分重要的作用，是最基本的生产要素。实践表明，在 许多地方，往往依靠大量的土地投入和房地产行业的急骤 膨胀推动县城的发展，土地低效、无序利用大量存在。本 文将就县城土地利用现状，从集约用地的角度进行粗浅的 思考并提出初步建议。 1、县城土地利用现状分析 县城是链接城乡社会的重要载体，长期以来，绝大多 数县城都经历了一个十分缓慢而渐进的过程，县城的发展 往往是在一种“有规划、无意识”状态下进行的，直到上 世纪 90 年代中后期，由于苏南等经济发达地区县城建设的 示范带动和土地储备制度的确立，县城建设出现了两个倾 向：一是以房地产开发为目的旧城改造，土地储备制度得 到发展；二是以大量圈占土地为代价的外延扩张，各类经 济开发区、新城区如雨后春笋。一方面一部分土地得到高 效利用，另一方面大量的土地被浪费、闲置。当前，县城 土地低效利用主要表现在以下方面： 表现之一：旧城区大量存在，土地利用率低下。 旧城区已经成为县城土地低效利用的主要方面，据不 完全统计，旧城区面积一般占县城建成区面积的 2040%。 在旧城区内存在大量一户一宅和低层建筑，土地容积率极 低。有关资料显示，目前我国城市土地约 40%左右被低效利 用，城市规划整体容积率一般为 0.40.45，而实际上我们 的容积率不及规划容积率的 70%。据此推断，旧城区土地利 用率、容积率应更低。一些县城的旧城区已有着相当长的 历史，一些房屋破旧不堪，长期空置，街巷纵横交错，给 土地的合理、高效利用带来不便。 表现之二：新区建设贪大求洋，土地利用结构失衡。 县城虽说在一县之内占尽地利人和，交通便利，但放 大到全国、全省来看，大多数县城区位条件一般，竞争力 不强。为加快县域经济的发展，一些县政府在畸形发展观 和政绩观的主导下，绝大部分都采取了拼资源的发展方式， 一些县政府的领导热衷于新城区、开发区等建设，热衷于 搞大片房地产开发。在新区建设中，县政府为追求快速的 经济和政绩效益，不惜采取牺牲农民利益和政府长期负债 的形式，大搞“七通一平”、“九通一平”，区内道路动 辄 50 米甚至更宽，绿化隔离带宽度也在 10 米、20 米以上， 规划效益十分低下。另一方面，一些工业企业以较低价格 受让土地使用权后，往往是使用一部分，闲置一部分，有 些企业甚至在厂区内搞大面积的绿化，土地利用率极低。 表现之三：住宅用地供应不合理，房地产空置率高。 近年来，房地产行业极度膨胀，极大地刺激了县政府， 据调查，一些县政府对房地产用地收益的期望值是逐年增 加，有的甚至直接与交通、城建等工程建设挂钩，以交通、 城建等工程建设投入测算需要抛售的房地产用地。由于县 政府追求片面的土地收益，往往不顾及本地区、所在县城 房地产供求现状，对房地产企业开发方向也不加以任何控 制，导致关系普通群众切身利益的安居房供应不足，大面 积的高档商品房因购买力不够出现闲置。 表现之四：城郊结合部非法土地转让严重。 由于县城“似城非城、似镇非镇”所特有的特点，县 城一些居民受传统居住习惯的影响，认为商品房不是住房， 总想千方百计地购买土地自建住房。在一些地方的城郊结 合部，以住宅用地为主的非法的土地买卖仍然大量存在， 虽然历经多次清理，但收效甚微。这种隐性的地下房地产 市场的出现，导致县城建成区内不断出现新的土地利用效 率、容积率、建筑密度低效区。 2、造成县城低效用地的原因 以上四方面问题的存在原因是多方面的，既有技术方 面的，也有主观思想方面的。我国是一个人口众多的国家， 人均耕地不足世界平均水平的四分之一，土地国情的现状 必须要引起我们思想上的高度重视。笔者将从主客观方面 进行进一步的思索： 2.1 主观方面原因： 2.1.1 政府畸形发展观。一些县政府领导往往不坚持 科学发展观和群众观，他们往往考虑的是在任期内的政绩 和短期利益，一届又一届的政府往往重复着“前人建设后 人还债”的怪圈，都热衷于搞大开发、大建设。前几年出 现的“零地价招商”才得到遏制，一些地方政府又采取了 所谓的“出让金返还”、“捆绑房地产项目”等手段，继 续拼资源，由于低廉的土地取得成本不足以让企业的学会 合理和节约利用土地，在一定程度上纵容了工业企业用地 宽打宽用，多用地、用好地。在一些县城新区或开发区建 设中，由于政府大打地价优惠牌，客观上诱使一些工业企 业想方设法受让土地，使用少部分囤积闲置大部分，一有 合适的机会就变相转让。 2.1.2 政府职能缺位导致低效用地。长期以来，我们 对用地的批后管理没有能形成有效的监管，虽然法律法规 对土地闲置规定了处置的办法，但在实际执行中由于受地 方利益的保护，政府职能部分往往不能很好地执行政策， 同时也没有能形成一套有效的土地批后集约利用评价体系。 虽然在供地环节对土地投资强度、容积率、建筑密度等进 行了形式意义上审查，但企业一旦取得土地后，想怎么用 就怎么用。对是否达到必要的投资强度、容积率、建筑密 度等，国土、建设、规划部门缺少必要的制约措施。 2.1.3 规划不合理导致低效用地。经过近十年的发展， 大多数县城面貌得到改善，但也由于规划滞后、规划意识 淡簿等方面的原因，一些县城建设存在规划布局不够合理 的问题，一些边边角角的土地由于规划原因处于低效利用 和不合理利用的状态，土地资产价值不能充分显现。一些 地方由于只注重新城区的建设，导致一些区位条件好的旧 城区长期得不到改造和利用。大多数工业厂房为一层，而 且厂区范围内道路等设施用地比重较大，厂房间距也较大。 一些县城大量存在单门独院的住宅区，房地产用地规划容 积率一般仅在 11.5 之间，七层、八层以上的小高层较少。 2.2 客观方面原因： 2.2.1 结构失衡导致的低效用地。根据建设部城市 用地分类与规划建设用地标准，居住、工业、道路广场 和绿地四大类主要用地比例：居住用地 20%32%，工业用 地 15%25%，道路广场用地 8%15%，绿地 8%15%，这四 类用地综合占比为 60%75%。笔者通过查阅有关县城城镇 地籍调查成果报告发现，大多数县城上述四类主要用地不 符合国家标准，存在“两低两高”的现象，绿地占比、公 共建筑用地占比偏低，房地产用地、工业用地占比较高。 随着以发展工业生产为主的县城新区、开发区的兴建，一 些县城工业用地、房地产用地急骤增加，有的地方工业用 地占比甚至达到 60%左右；一些县城近五年房地产用地的供 应总量接近过去几十年的用地面积。与此相对，绿地和公 共建筑用地占比明显偏低，绿地率仅在 2%左右。由于土地 利用结构性的不合理，导致房地产用地、工业用地供过于 求，闲置浪费、低效利用等现象客观存在。 2.2.2 资金不足影响旧城改造。目前绝大多数县级财政 都是“吃饭财政”，因农业税取消等原因，一些县级财政 很难在短期内消化收支不平衡的状况，更加不可能再进行 旧城改造。而且与发展新城区相比，旧城改造既费时又费 钱，同样建设一片新城区，改造老城区的费用是前者的几 倍甚至十几倍，而且时间更长，据统计，改造一片旧城区， 一般建设周期在 23 年左右，多的长达 5 年左右，如果考 虑到拆迁过程中的不确定因素，时间会更长。 2.2.3 传统居住方式难以一下改变。对旧城区的普通群 众来讲，一些人也不愿意进行旧城区改造，一是因为居高 不下的房价让一部分人在改善居住环境后，也同时背负着 数额不菲的住房贷款压力，二是由于传统的居住习惯，旧 城区一些单门独院的居民不愿意改变居住现状，对旧城区 改造不是很积极。 3、推进县城土地集约利用的几点建议 目前我国有 2853 个单独建制的县，按每个县城平均 6 平方公里计算，仅县城建设面积就达到 1.7 万平方公里， 超过目前全国 660 个设市城市的建成区面积的一半以上， 因此推进县城土地集约利用十分必要和迫切。笔者认为， 推进县城土地集约节约利用，必须从以下四方面入手： 3.1 建立科学的政绩评价体系。科学的发展观和政绩 观有赖于建立科学的政绩评价体系，因此当务之急是要建 立综合的、绿色的政绩考核体系，其中包括对县政府主要 领导任期内耕地保有量、建设用地增加量、经济发展水平 与建设用地增加等的考核评价等。 3.2 提升土地利用总体规划的地位。在上一轮土地 管理法修订中，明确了土地利用总体规划与相关规划相 衔接的关系。从土地的定义来看，土地是一个历史的、空 间的概念，包括地上、地下、地表部分，土地利用总体规 划是对一个地区未来土地利用结构、方向、总量等的控制， 是一个总规划。笔者认为，在一个区域范围内，土地利用 总体规划应高于其它规划。现行的土地利用总体规划是以 耕地保护为价值取向，在新一轮土地利用总体规划修编中， 土地利用总体规划应体现两个目的：一是落实严格的耕地 保护制度，二是必须对规划建设用地特别是城市建设用地 作出严格的控制。 土地利用总体规划对城市土地的控制主要包括三方面： 一是对城市进行总体上的安排，实行概括的功能分区，可 以在土地规划文件中单列城市土地利用的有关章节。二是 对土地利用结构的总体安排。三是对城市土地总体容积率、 建筑密度的控制。城市建设规划、交通规划等必须在土地 利用总体规划控制下进行。建议国家尽快制定土地规划 法，明确土地利用总体规划的地位和作用。 3.3 严格控制城市发展权。我国的土地国情决定我们 不能无限制地扩大城市建成区面积。针对目前城市发展制 约机制不够健全等方面的考虑，笔者认为，对城市的发展 权应该加以限制，把城市发展权分为决策权和实施权，按 照我国政体制度，将城市发展决策权纳入人大代表大会及 其常委会的审议内容，城市发展实施权由政府组织。辅助 于两权分离的需要，笔者认为，县城土地利用总体规划的 确认和决定权也应纳入人大代表大会及其常委会决议范围， 凡县城重大的发展和建设都必须由人大代表大会及其常委 会讨论决策。 3.4 建立城市土地集约利用评价体系。主要包括四个 层面：一是县政府国土部门要结合土地利用总体规划、县 城建设总体规划制定详细的土地集约利用指标体系。作为 考核土地集约利用程度的主要指标，笔者认为，土地投资 强度具有很大的不确定性和合理性，目前国土部门主要依 据发改部门提供的文件或批复，而企业在取得土地后实际 的投资规模往往有变数，因此当前必须要尽快建立和完善 行业用地指标体系，根据行业、投资规模等综合确定供地 指标。二是在土地出让合同增加土地容积率、建筑密 度、投资强度等条款。三是加强批后土地集约利用评价， 发展、国土、建设、规划等部门建立批后土地定期评价制 度，对达不到规定集约利用指标，在整改宽限期内仍无法 达到要求的，国土部门有权收回多余的土地，建设、规划 部门不认定工程竣工，发展部门取消有关投资优惠政策。 四是推进标准厂房建设，应鼓励社会资金的多元化投入， 鼓励房地产企业建设标准厂房用于出租或出售，工业企业 配套的居住、食堂等用地应实行社会化服务。一方面有利 于企业减少非生产性投资和建设时间，快速投资见效，另 一方面通过土地要素的再次市场配置，有利于避免企业不 合理的用地。 3.5 推进县城土地整理。与目前正在进行的以土地储 备为手段、以房地产开发为目的的旧城区改造要有区别， 今后土地整理必