我国领导干部城乡规划管控的离任审计

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 我国领导干部城乡规划管控的离任 审计 摘 要：城乡规划具有严肃性、 权威性和可持续性，但领导干部随意改 变城乡规划的事例时有发生，建立党政 领导干部城乡规划管控离任审计制度十 分必要。当前这项制度的推行面临下级 审计上级、离任审计的时间冲突、法律 法规不完善、存在审计风险等局限性。 委托代理关系决定了城乡规划管控中公 共责任机会主义行为的必然性，而政府 会计治理要求对党政领导干部公共资源 配置权力进行公共问责，有必要通过离 任审计加强城乡规划管控。可以从由上 级规划主管部门主导审计、适当引入外 部评价机制、建立审计结果社会公布制 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 度、试行城市建筑规划问责追踪卡、完 善离任审计的相关制度等路径推行党政 领导干部城乡规划离任审计。 中国论文网 /4/view-12786344.htm 关键词：党政领导干部；政府问 责；政府会计；离任审计；规划管控 中图分类号：D630 文献标识码： A 文章编号：1008-7168（2016） 01-0067-05 受政策调整、公共资源限制、自 然环境突变等众多因素的影响，城乡规 划体现出动态性、复杂性甚至非科学性， 由此带来人为控制的不确定性。但是， 城乡规划一方面决定了城市未来的发展 蓝图，另一方面直接影响到土地的集约 高效利用和地方政府土地开发的权力限 制，因此城乡规划的动态设计不能成为 短期频繁调整的借口。然而，有些地方 政府过度、过频干涉和调整城乡规划， 以至于出现“ 换一届领导改一次规划、 换一种城市发展行为” 的不正常现象， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 导致地方政府土地财政欲望的膨胀和耕 地红线的突破，甚至滋生诸多腐败问题。 城乡规划的管控不仅是城乡规划的严肃 性、权威性和可持续性的内在要求，而 且涉及政府职能转变和国家治理方式的 转型，必须扭转城乡规划中“权大于法” 的现象。近年来，关于城乡规划管理的 研究主要集中在信息系统建设与设计、 公民参与体制创新两个方面，鲜有从政 府治理视角探讨城乡规划管理，而事实 上挑战规划权威的主体通常是党政领导 干部。本文拟从党政领导干部离任审计 这一新视角，探讨城乡规划的管控问题。 一、党政领导干部城乡规划离任 审计的必要性和局限性 （一）城乡规划离任审计的必要 性 城乡规划包括城镇体系规划、城 市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。 由于城乡规划涉及土地集约利用、耕地 保护、土地财政等重大问题，关系政府、 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 企事业单位和个人等利益主体，因此， 城乡规划成为城市发展战略的体现和城 乡建设行为的纲领性指南。 中华人民 共和国城乡规划法第七条明确规定 “经依法批准的城乡规划，是城乡建设 和规划管理的依据，未经法定程序不得 修改”，其严肃性和权威性不言而喻。 但是，党政领导干部随意改变城乡规划 的事例时有发生，有时领导的一句话就 轻易改变了既定的城乡空间格局，以至 于业内流传“ 规划规划，纸上画画，墙 上挂挂，不如领导一句话”的戏言。当 然，这种突发性改变规划的行为有时也 体现了领导干部超人的雄才伟略，但更 多的时候隐藏了长久的结构性后遗症。 当前，地方官员的频繁调动是一个普遍 现象。以市长为例，虽然组织法规定了 市长的一届任期应为五年，但在 2002 年到 2006 年的市长任期中，只有 13.3%的 城市在任期内没有更换过市长。地方官 员更替导致辖区企业的投资支出增加， 投资效率下降；官员更替频率越大，辖 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 区内企业投资波动率也越大1。更进一 步，如果后任市长不愿拾人牙慧，又将 前任的规划重新调整，可能导致企业投 资的波动和公共资源的浪费。 当前，中国社会正处于全面转型 时期：一是从计划经济体制向市场经济 体制转型；二是从农业文明向工业文明 甚至向生态文明转型；三是从全能政府 向有限政府、由人治政府向法治政府、 由封闭政府向透明政府转变。三大转型 的推进使得改革步入深水区，也使得执 政党需要更大的气魄和智慧面临错综复 杂的矛盾。对于土地资源开发利用中地 方政府默许、纵容甚至主导下的土地违 规行为，不仅需要加强法规和制度建设， 更需要加强制衡机制、监督机制和问责 机制建设。挑战规划权威的主体通常是 党政领导干部，而国家治理的需求决定 了国家审计的产生，国家治理的模式决 定了国家审计的制度形态2，通过党政 领导干部的离任审计实现城乡规划的有 效管控十分必要。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 （二）城乡规划离任审计的局限 性 国际上通常把政府审计的业务类 型主要划分为报表审计、合规审计和绩 效审计三类，其中报表审计主要针对政 府会计中的财务信息和非财务信息，合 规审计主要针对政府的遵纪守法，绩效 审计主要针对公共责任履行、资源使用 和业务流程3。虽然国际审计业务类型 中没有单列经济责任审计，但由于城乡 规划的离任审计主要鉴别党政领导干部 在规划履行职责、土地资源开发、业务 流程管控和遵纪守法方面是否存在违规 行为，因此可以把党政领导干部城乡规 划离任审计视为合规审计和绩效审计的 结合类型，即十八大报告中强调的经济 责任审计。 国家新型城镇化规划 （2014-2020 年） 强调将城市规划实施 情况纳入地方党政干部考核和离任审计， 目的就是强化规划管控，通过问责机制 约束和规范党政领导干部在城市规划决 策中的违规行为。目前城乡规划离任审 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 计还存在以下局限性。 1.下级审计上级。对党政领导干 部城市规划管控的离任审计，虽然由上 级党委通过组织部门实施，但通常都是 由该届政府下属的城市规划局负责具体 执行。换言之，很可能是城市规划局局 长考核本届书记或市长。这里有两个突 出问题。一是利益冲突。由于规划部门 受本地政府和上级规划主管部门双重领 导，地方政府干预党政领导干部的城乡 规划离任审计非常容易，规划部门也得 综合考虑审计的利弊得失。二是价值冲 突。由于官场长期以来形成“和为贵、 重平衡”的潜在关系准则，这种非正式 的文化极易造成“ 象征性审计 ”。据此， 下级审计上级模式的党政领导干部城乡 规划离任审计缺乏公正性和可信度。 2.离任审计的时间冲突。党政领 导干部的离任审计是一个敏感性话题， 而城乡规划管控的审计报告只可能在离 任时或离任后才会出来。因此，党政领 导干部的离任审计只能是重结果轻过程 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 的审计，只能是规划部门被动的审计而 非主动的审计。郑石桥等在研究政府审 计非正式制度时提出“ 审计过滤 ”的概念， 即由于存在审计记录过滤、审计报告过 滤、审计处理处罚过滤和审计执行过滤， 使得政府审计处罚的正式制度不具有 “纳什均衡”的特征4。此外，离任审计 的时间冲突还表现为是否一定要有城乡 规划管控的审计结果才能决定党政领导 干部的调任换岗，到底是“先离后审” 还 是“先审后离 ”？这些制度冲突都会影响 到离任审计的程序质量和审计结果。因 此，离任审计的时间冲突往往使得党政 领导干部的城乡规划管控审计成为组织 部门“走过场 ”的形式考核。 3.审 计法的局限。 审计法第二条规定“审 计是指审计机关依法独立检查被审计单 位的会计凭证、会计账簿、财务会计报 告以及其他与财政收支、财务收支有关 的资料和资产” ，结合上文政府审计的 业务类型的划分，可知审计法界定的审 计主要指报表审计。城乡规划的离任审 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 计更多侧重于监督党政领导干部规划和 土地资源开发等方面是否存在违规行为， 以及这些违规行为可能引发的潜在经济 和社会问题，因此，审计法界定的“报 表审计”与党政领导干部城乡规划离任 的“经济责任审计 ”存在较大的偏差，也 就使得审计缺乏了明确的法律支撑。虽 然审计署经济责任审计司此后又出台了 经济责任审计指南（2012） ，明确了 建立健全组织管理体制、健全完善联席 会议运行机制、加大经济责任审计规范 化建设等操作细则，但在审计机关的权 限方面没有赋予其“ 独立公布审计报告 和处理处罚的职权” 。无论是独立的审 计机关还是城乡规划离任审计需要参与 的规划部门，其双重领导的行政型管理 体制都限制了审计的独立性和权威性。 因此，城乡规划离任审计也就成了体制 内的评估，即政府机关的自查自纠和内 部整顿，难免形成党政领导干部违规行 为“屡犯屡审、屡审屡犯 ”的怪圈。 4.审计风险。虽然说党政领导干 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 部的经济责任审计处于稳步推进阶段， 但各种不确定因素导致审计风险无处不 在。其诱因可以归纳为外部客观因素和 主观因素。对于城乡规划离任审计而言， 除上述影响因素外，还有一些因素也有 可能造成审计风险：一是党政领导干部 这一审计对象的特殊性，相关人员会不 会动真格审计；二是相关法律法规不健 全，存在有法不依、执法不严、有章不 循的可能；三是调整规划可能的潜在风 险评估本身是技术性很强的业务，习惯 于报表审计的审计人员是否能够适应审 计业务的新要求；四是城市规划管控水 平本身缺乏衡量标准，审计结果也就很 难进行优劣评价；五是城乡规划离任审 计需要建立审计联席会议制度，相关组 成部门的职责、权限仍没有明确规定。 二、党政领导干部城乡规划离任 审计的理论分析 （一）委托代理理论分析 从经济学角度看，公众与政府之 间存在委托代理关系，政府接受公众的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 委托承担公共责任，代理公众配置公共 资源、公共资金、公共权力并提供公共 产品。但是，由于信息不对称、激励不 相容、环境不确定、契约不完全等原因， 政府公共责任机会主义行为必然发生， 从而造成公共产品供给或资源配置的无 效率或低效率。具体表现为以下几个方 面：一是城乡规划管控中的违规行为难 以在短时间内得到验证，公共责任机会 主义很容易被高度主观性和无法统一量 化的“软信息 ”所掩盖；二是公众与党政 领导干部城乡规划的目标存在差异，党 政领导干部出于自身效益最大化原则， 可能采取隐蔽的方式甚至利用法规的空 白损害委托人利益，并通过“象征性治 理”报告城乡规划管控的公共责任；三 是城乡规划的环境处于变化之中，这也 为党政领导干部调整规划提供了契机， 由此造成“规划 ”赶不上“变化”；四是规 划管控有具体的职能部门，而职能部门 双重领导的行政体制造成了党政领导干 部规划管控的不完全契约，导致了党政 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 领导干部调整规划和由此承担责任的失 衡。因此，在公众与党政领导干部城乡 规划管控的委托代理关系中，难免发生 道德风险和逆向选择，也导致了党政领 导干部在城乡规划调整和土地开发利用 中存在违规行为，因此必须通过审计来 避免、减少或补救“ 政府失灵 ”，把公共 责任机会主义行为控制在社会可容忍的 范围之内。 （二）政府会计治理理论 改革开放以来，包括分税制在内 的政府内部分权改革，使得公共资源的 配置决策权更趋于集权，加上效率优先 的原有城镇化发展模式，使得城乡规划 更多体现了党政领导的个人意志，诱发 土地城镇化在推进中往往更多关注短期 经济利益而忽略长期社会成本，助长了 党政领导在城乡规划上的主观臆断和武 断决策。城乡规划涉及土地等公共资源 的配置，其社会综合效益的体现又存在 长期的滞后性，目前以收付实现制为基 础的预算会计不能适应现代治理需要。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 国家治理现代化驱动了会计领域的变革， 使得政府会计成为国家治理的基石5。 2014 年 12 月， 政府会计准则基本 准则（征求意见稿） 发布，标志着我 国政府会计改革迈出实质性步伐。党政 领导干部城乡规划管控的离任审计，不 仅有助于客观评价包括土地在内的公共 资源配置过程及配置效果，促进政府会 计体系的建设；而且有助于加强行政运 行活动控制，减少随意更改城乡规划中 的腐败问题。事实上，公共问责制是现 代民主治理的标志，也是民主治理的必 要条件，公共权力运行公开化是公共问 责制的前提和基础6。党政领导干部是 政府治理的代表，对其城乡规划管控责 任进行离任审计，既是对公共资源配置 权力的公共问责，也是构建政府会计治 理体系的“免疫系统 ”。否则，如果没有 必要的政府会计核算、没有相应的离任 监督，就极有可能助长城乡规划管控 “象征性治理 ”的蔓延，破坏政府的公信 力，形成“塔西佗陷阱 ”，甚至激发土地 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 开发利用方面的群体性事件。 三、推行党政领导干部城乡规划 离任审计的路径 （一）由上级规划主管部门主导 审计 一些国家采用独立审计模式。由 于我国审计独立的条件还不具备，为了 改变“下级考核上级 ”的窘境，一个可行 的办法是建立跨行政级别的审计制度， 即在对党政领导干部进行城乡规划离任 审计时，建立由上级规划主管部门主导 的联席会议审计制度。这样的改革有以 下几个方面的优点：一是加强了规划的 严肃性、权威性和连续性，强化了国家 土地督察制度；二是有利于克服审计中 的非正式制度，减少“ 审计过滤 ”，保证 审计的客观和公正；三是可以避免原来 下级考核上级的顾虑，也可以避免原来 审计模式中的职能部门领导与本届政府 党政领导干部的“ 合谋” 行为；四是强化 城市规划工作者相对独立的地位，减少 规划部门双重领导体制下地方政府干预 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 审计的行为。不管如何，必须改变当前 的城市规划、城市建设和城市管理的权 力分配，强化规划主管部门的权威性和 独立性，这样既有利于减少审计风险， 又能有效实施党政领导干部城乡规划离 任审计。 （二）适当引入外部评价机制 政府公共受托责任要求政府对公众和法 律负责，由于经济责任审计是政府问责 之前必不可少的一环，经济责任审计与 政府问责之间是“ 查责” 和 “问责”的关系 7。政府只是接受公众的委托，代理公 众履行城乡规划管控的公共责任，因此 公众理应对党政领导干部城乡规划管控 进行“查责”。但是，在当前公众有限参 与城乡规划的情况下，希望公众成为城 乡规划管控的参与者、知情者、监督者、 评价者就更困难了。为此需要注意以下 事项：一是建立公众参与规划编制的机 制，特别是让公众成为规划管控的评价 者；二是克服当前体制内“自查自纠” ， 逐步引入和推行领导干部离任的外部评 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 估机制；三是提高第三方评估的业务技 能和道德素养，确保第三方评估的公信 力和权威性。这里可以借鉴澳大利亚政 府绩效审计的一些做法，在持续推进绩 效审计的标准化管理和质量认证机制基 础上，引入万人评议和专业第三方评估 机构相结合的政府绩效审计办法8。 （三）建立城市规划离任审计结 果社会公布制度 从经济学的角度讲，公众作为公 共资源、公共资金、公共权力的委托人， 理应了解党政领导干部城乡规划管控的 代理情况，因而需要建立城市规划离任 审计结果社会公布制度。事实上，审计 法第三十三条规定：审计机关可以就有 关审计事项向政府有关部门通报或者向 社会公布对被审计单位的审计、专项审 计调查结果。但是，一些地方政府还是 习惯于内部的“ 自查自纠”，置公众的参 与权和知情权于不顾，甚至习惯于规划 调整的暗箱操作。事实证明，规划的调 整必须让社会公众参与，让规划调整的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 权力在阳光下运行：一方面有利于减少 腐败的几率，另一方面也有利于规划的 科学调整。否则，当公众从“规划告知” 中得知自身利益可能损失时，群体激化 下可能引起社会抗争事件。近几年，厦 门、大连、宁波、彭州、昆明等地相继 发生 PX 项目选址的“邻避运动”，使得 重大投资项目陷入“ 一闹就停 ”困局，这 对政府和公众都是“ 双输”的结果。因此， 建立城市规划离任审计结果社会公布制 度，不仅符合公共部门经济规律，也有 助于弥补公众委托与政府责任间的不透 明状态，增进互信和公平。 （四）试行“ 城市建筑规划问责 追踪卡” 在城镇化进程中，地方政府以公 共利益需要为由粗放开发和利用土地资 源，把土地资源投入作为经济增长的发 动机；此外，我国