浅析城市基础设施项目中两种融资模式

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 浅析城市基础设施项目中两种融资 模式 摘要：政府购买服务融资模式与 PPP 模式是城市基础设施项目建设的主 要融资模式。本文对政府购买服务融资 模式与 PPP 模式的F 实背景、基本内 涵、基本结构进行阐述，进一步分析各 自存在的局限性和适应性，为各地政府 在城市基础设施项目建设中选择适应的 融资模式提供思路。 中国论文网 /3/view-12940020.htm 关键词：城市基础设施；政府购 买服务；PPP 模式 中图分类号：F294 文献识别码： A 文章编号： 1001-828X（2017）009- 00-03 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 Analysis of two financing modes in urban infrastructure projects Zhou Chang， Yu Jian-ping Chongqing Land Group Co.， Ltd.， Chongqing， 401121 Abstract：The government procurement service financing mode and PPP mode are the main investment and financing mode of urban infrastructure projects. In this study， the reality background， the basic connotation and the basic structure of the government procurement service financing model and the PPP model are elaborated. The limitations and adaptabilities of the two models are further analyzed. This study will provide some ideas for local governments to choose the appropriate investment and financing mode in the constructions of urban infrastructure projects. Keywords ： urban -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 infrastructure； government procurement service； PPP model 引言 城市基础设施项目建设多为政府 行为，随着市场经济的逐步活跃，国家 的简政放权，资金来源由最初的中央财 政全额拨款逐步转变为以地方政府财政 拨款为主，地方政府土地出让收入成为 城市基础设施项目建设的主要资金来源 1。城市基础设施项目建设所需资金的 特点表现为垫付资金量大、投入集中、 回收期长，地方政府为城市基础设施项 目建设承担巨额债务。在经济形势新常 态下，我国财政收入进入低速增长期2， 为稳步推进城市基础设施项目建设，地 方政府需转变原有传统融资模式，探索 新的融资模式和渠道，利用社会力量， 加大政府购买服务和 PPP 融资力度。 本文将对城市基础设施项目建设 中推广的政府购买服务融资模式和 PPP 模式进行对比分析，阐明两种融资模式 的现实背景、基本内涵、基本结构，进 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 一步分析各自存在的局限性和适应性， 以期为城市基础设施项目建设的融资模 式提供借鉴。 一、政府购买服务融资模式和 PPP 模式的现实背景 党的十八届三中全会指出，完善 和发展中国特色社会主义制度，深化经 济体质改革，切实转变政府职能，深化 行政体制改革，创新行政管理方式。 国务院办公厅关于政府向社会力量购 买服务的指导意见国办发201396 号） 明确要求在公共服务领域更多利用社会 力量，加大政府购买服务力度， “十二五” 时期，政府向社会力量购买服务工作在 各地逐步推开，统一有效的购买服务平 台和机制初步形成，相关制度法规建设 取得明显进展。根据党的十八届三中全 会有关精神和国办发201396 号文的部 署，制定了政府购买服务管理办法暂 行） 财综201496 号） ，确定了政府购 买服务应遵循的基本原则，明确了购买 主体和承接主体，政府购买服务的内容 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 及指导目录，购买方式和程序，预算及 财务管理等相关内容3。 国务院关于创新重点领域投融 资机制鼓励社会投资的指导意见国发 201460 号）中指出，在基础设施等重 点领域创新投融资机制，充分发挥社会 资本特别是民间资本的积极作用， 关于推广运用政府和社会资本合作模 式有关问题的通知财金201476 号） 要求运用政府和社会资本合作模式 Public-PrivatePartnership，PPP） ，立足 国内实践，借鉴国际成功经验，积极稳 妥做好项目示范工作，尽快形成有利于 促进 PPP 发展的制度体系。 中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见 中发201618 号）指出创新融资机制， 畅通投资项目融资渠道，建立健全政银 企社合作对接机制，搭建信息共享、资 金对接平台，协调金融机构加大对重大 工程的支持力度。综上，政府购买服务 融资模式和 PPP 模式将在城市基础设施 项目建设中扮演着越来越重要的作用。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 二、政府购买服务融资模式和 PPP 模式的基本内涵 政府购买服务方式融资的银企合 作新模式，是指金融机构为支持政府和 社会资本合作，为项目提供较长期限、 差别化的优惠利率贷款，政府财政支出 的政府购买服务的资金作为贷款项目的 还款来源的融资模式。政府购买服务所 需资金，应当在既有财政预算中统筹安 排，建立跨年度财政预算体系、实现财 政预算中长期规划管理，为政府购买服 务方式融资的银企合作新模式提供保障。 PPPpublic private partnerships） 被译为政府和社会资本合作。加拿大国 家委员会将 PPP 定义为了满足私人与公 共需求，实现公共资源分配、风险分担 和利益共享机制，私人部门和公共部门 之间的一种经营合作模式4。美国将 PPP 定义为兼具外包和私有化特点的公 共产品的提供方式，私人资源设计、投 资、建设、经营和维护公共项目，满足 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 公共需求5。 国家发展改革委关于开 展政府和社会资本合作的指导意见发 改投资20142724 号文件）指出，政府 和社会资本合作 PPP）模式是指政府为 增强公共产品和服务供给能力、提高供 给效率，通过特许经营、购买服务、股 权合作等方式，与社会资本建立的利益 共享、风险分担及长期合作关系。叶晓 d 等6认为 PPP 是为了实现公共项目 的公共效益，私人部门和公共部门建立 了项目全生命期合作伙伴的契约关系。 程哲等7认为 PPP 是企业获得政府的 特许经营权，由企业提供传统上由政府 负责的基础设施、公用事业的建设与服 务的方式。 财政部关于推广 运用政府和社会资本合作模式有关问题 的通知财金201476 号）指出，政府 和社会资本合作模式的实质是政府购买 服务，要求从以往单一年度的预算收支 管理，逐步转向中长期财政规划，这与 深化财税体制改革的方向和目标高度一 致。即政府购买服务应该包含 PPP，其 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 内涵和外延较 PPP 项目更为广泛。 三、政府购买服务融资模式和 PPP 模式的基本结构 1.政府购买服务模式 政府购买服务方式融资流程主要 操作分为以下步骤：第一，确定政府购 买的服务已纳入政府采购目录；第二， 确定采购主体，由市人民政府、财政部 门、国土或住房城乡建设部门自身或者 委托相关部门作为城市基础设施建设服 务的采购主体；第三，确定承接主体。 由采购主体通过公开招标、竞争性谈判、 单一来源采购等招标流程后确定城市基 础设施建设服务承接主体；第四，签署 政府购买服务合同。采购主体与承接主 体签订政府购买服务协议，确定服务内 容、期限、资金安排等；第五，评级授 信。银行根据项目可行性研究报告、城 市基础设施建设方案以及借款人财务状 况等进行评级授信，确定贷款信用结构、 还款来源、金额、期限和利率等；第六， 签订融资合同。承接主体以政府购买 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 服务协议权益向银行提供质押担保或 建成后形成的资产抵押担保进行融资贷 款，银行与承接主体签订项目融资合同； 第七，贷款发放和还本付息。按照合同 约定条件发放首笔贷款，同时按照约定 还本付息，还款资金来源是已将签署的 政府购买协议纳入未来年度财政预算3。 政府购买服务模式的基本结构如图 1 所 示： 2.PPP 模式 项目公司是 PPP 模式的核心单位， 以特许经营公司的形式建立， 。项目公 司直接对项目进行经营和管理，是 PPP 管理模式的主体。PPP 模式经营模式如 下：第一，政府公共部门通过 PPP 合同 授权，形成项目公司，政府公共部门履 行其监管职能；第二，民营部门通过股 权或合作协议成为项目公司的直接投资 者；第三，项目公司向金融机构融资， 取得建设资金，还款责任为项目公司， 不纳入政府债务，一般是为中长期贷款； 第四，项目公司一般通过公开招标方式 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 确定城市基础设施的承建单位，项目公 司对项目建设的工程质量和安全负责； 第五，项目公司一般通过公开招标方式 选择城市基础设施项目的经营承包商， 委托经营承包商对城市基础设施项目进 行专业日常运营和管理8。PPP 模式的 基本结构如图 2 所示： 四、政府购买服务融资模式和 PPP 模式的比较分析 1.资金需求方面 政府购买服务融资模式下的项目 建设总体成本较低，有利于节约财政资 金，运营期财政压力较小，但是建设期 投资较大，政府财政近期压力较大。而 PPP 模式下政府在项目建设期投资较小， 可缓解近期财政压力，有利于加快项目 的启动速度，但是项目建设总体成本较 高，财政资金支出较多，运营期财政压 力大9。 2.可行性方面 采用 PPP 模式符合国家投融资体 制改革的相关要求，项目公司债务不会 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 认定为政府债务，政府不承担贷款融资 担保。而政府购买服务融资模式在政府 购买服务范围、承接主体确定、承接主 体债务界定等方面仍存在一定的制度不 确定性，仍需完善相关制度。首先，城 市基础设施项目是否被纳入政府购买服 务采购目录。其次，能否采用竞争性磋 商或单一来源等方式确定平台公司作为 服务商需进行合规性界定。第三，平台 公司政府购买服务协议下的各种权益作 为质押进行融资易被认定为政府债务， 仍需深入探讨。 3.项目管控方面 政府购买服务融资模式下的建设 项目所有权为国有企业，公司结构简单， 项目操作顺畅，政府管控力度强，有利 于项目质量、工期、造价和安全等方面 的控制。而 PPP 模式的股权结构复杂， 沟通协调效率较低，且前期工作内容较 多，程序繁杂，所需时间长，影响项目 开工的时间要求，由社会投资人主导项 目工程建设，政府管控力度较弱，不利 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 于项目管理和降低造价。 4.适应性方面 两种投融资模式在资金需求、可 行性和项目管控等方面各有特点，城市 基A 设施项目建设在选择投融资模式 时应根据本市财政能力和国有企业的建 设运营能力等情况选择适合的投融资模 式，从而经济高效的完成城市基础设施 项目建设。 如果近期政府财政状况良好，财 政承受能力可满足建设期资本金和运营 初期还本付息的资金需求，市场中拥有 实力较强的城市基础设施建设和运营的 国有企业，且时间紧迫，建议在城市基 础设施项目建设中选择政府购买服务融 资模式。如果近期财政承受能力难以满 足较高的建设期资本金和运营初期还本 付息的资金需求，市场中城市基础