治理改革情境下高等学校财务风险问题研究

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 治理改革情境下高等学校财务风险 问题研究 摘要治理改革情境下高校财务 风险治理与防范工作是现阶段高等教育 改革的重要内容之一。本文评述高校财 务风险的演进历程，解读高校财务风险 的时代特征，回顾政府及高校自身的财 务风险治理路径，总结高校财务风险治 理实践中的经验教训，并构建了包括目 标层、管理层和基础层，涉及防范目标、 程序方法、保障措施、防范主体和防范 基础五个要素的高校财务风险防范体系 框架，分析其在高校财务管理中的作用 机制，以期为高校财务风险的防范以及 财务管理制度的完善提供有益思路。 中国论文网 /4/view-12736433.htm -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 关键词 高校治理改革；高校财 务风险；财务风险防范体系 中图分类号：F235 文献标识码： A 文章编号： 1008-4096（2015）04- 0090-07 一、引言 伴随经济社会体制转型，高等学 校运营模式也发生了变化，学校由政 府统一管理的公益性事业单位逐渐转变 成为面向竞争环境、按经济规律办学的 实体。增强高校自主权的时代要求与高 度集中的高校管理制度之间的矛盾成为 高校治理的顽疾，建立与时代发展相适 应的高校管理制度成为高校治理改革的 迫切需要。2014 年 10 月，教育部核准 发布了包含北京大学在内的 9 所学校章 程，由此吹响了高校治理改革的新号角： 2015 年“两会 ”召开之际，学校治理改革 再次成为热点话题。治理改革情境下， 改革高等教育体制与优化高校内部治理 机制成为高校工作的核心内容。作为高 校治理工作的重要一环，高校财务风险 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 的治理与防范被赋予了新的时代意义。 纵观十八大以来，教育部和财政 部等相关部门一直将高校财务风险的治 理作为高等教育工作的重中之重，2013 年正式实施的高等学校财务制度彰 显了政府完善财务制度以规避财务风险 的决心；2014 年以来教育部又接连印发 了关于加强直属高校直属单位财务队 伍建设的意见 、 关于加强直属高等学 校内部审计工作的意见等重要文件， 为治理改革情境下高校财务风险治理与 防范工作的进行指明了道路。 二、中国高校财务风险的演进述 评 中国高校财务风险是社会变革的 产物，萌生于 20 世纪 80 年代，20 世纪 末 21 世纪初开始进入大众视野，2005- 2010 年达到了一个高值水平，2010 年 以后高校财务风险问题引起了社会各界 的高度关注，政府、银行与高校采取了 多种措施综合治理，高校财务风险进入 了一个相对稳定的阶段。中国高校财务 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 风险发展路线如图 1 所示。 新中国成立后至 20 世纪 80 年代 中期，与计划经济体制相适应，高校由 中央及有关部门统筹管理，没有相应的 自主权。在财务上，高校资金来源主要 是依赖国家预算拨款，这个时期的高校 没有经济效益观念，不实行教育成本核 算，也不承担任何经济责任。因此，这 一阶段财务风险在高校财务工作中并不 明显。 20 世纪 80 年代中期开始的高等 教育体制改革为高校发展创造了良好机 遇，此时高校开始构建“ 以国家拨款为 主，其他多种渠道筹措教育经费为辅” 的体制，经费来源趋向多元化。部分高 校在此时进行了负债办学的尝试，取得 了不错的效果，但也为日后举债不当引 发的债务风险埋下了隐患。与此同时， 校办企业受到改革开放的影响而发展起 步，高校开始加入市场竞争的大环境中， 但市场的波动性也使得高校投资风险开 始萌生。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 20 世纪 90 年代末，党中央、国 务院为实现高校学生的培养由原来的 “精英式”教育向“大众化”教育转变，高 校连续多年大幅度增加招生人数，很多 高校原有的学生宿舍、教学楼、实验室、 图书馆、食堂等基础设施无法满足需要， 不得不进行大规模的基础设施建设，高 校管理成本及基建支出陡增。高校开始 面临严峻的财务管理形势：首先，国家 的高等教育经费投入并没有大幅度增加。 其次， “大众化 ”教育背景下，为不增加 受教育者的成本负担，国家要求高校学 生学费标准保持在 2000 年初期核定的 水平，不得提高。在巨大的收支缺口下， 高校只有通过提高负债规模来弥补经费 不足的问题，高校财务风险进入凸显阶 段。 2005 年底，高校负债规模首次突 破两千亿元大关，此时教育经费投入不 足的问题更为明显；高校校办企业萎靡 不振，增大了高校投资风险；利率的频 繁波动，也使得高负债规模下的高校面 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 临更多的不确定性。高校的财务风险覆 盖了资金运动的各个环节，进入了一个 高发阶段，成为了高校治理工作的核心 问题。 2010 年以来，高校财务风险体现 出新的特点。在国家的大力支持和高校 盘活内部资源的双重努力下，高校的化 债工作取得了重大进展，银行贷款债务 规模大幅下降：国家宏观经济好转，使 得高校面临的投资风险降低：2013 年 1 月 1 日，财政部和教育部新修订的高 等学校财务制度开始施行，解决了高 校财务信息披露等方面问题。至此，高 校尽管尚未能够轻装前进，但已经不再 负重前行。高校财务风险进入一个相对 的稳定阶段。 三、中国高校财务风险的特征解 读 2005-2010 年财务风险在各大高 校的普遍出现使得财务风险治理成为高 校治理工作的中心。2010 年 11 月，财 政部、教育部印发了关于减轻地方高 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 校债务负担、化解高校债务风险的意见 ，标志着中国公办普通高校债务化解工 作进入全面启动阶段。同时，中央及地 方政府针对高校财务风险问题制定了一 系列的政策方针，对财务风险进行科学 管理，高校财务风险由此进入了新的阶 段。但放眼全国各大高校，财务风险仍 然具有普遍性的特征，广泛存在于资金 的筹集、日常管理以及投资等高校资金 运动的各个环节，在表现方式上更加隐 蔽，难以有效预测。 1 高校财务状况总体失衡的态势 仍需高度重视 2015 年十二届全国人大三次会议 上，李克强指出：2014 年全国财政性教 育经费支出占 GDP 比率超过 4%。但早 在 2005 年世界政府教育经费占 GDP 的 平均比率就已达到 4.9%，可见当前中 国政府对高等教育的经费投入与高校发 展速度还存在明显的脱节。而学费收入 也难以弥补资金的巨大亏空，2014 年 6 月前后，全国多地区公布高校学费调整 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 方案，涨幅从 10%到 50%不等，但这种 提高学费收入的方法与效果无异于杯水 车薪。另外，高校仍然需要支付巨额的 项目经费、日常开支以及利息费用等。 经费收入不足和支出金额巨大造成的资 金缺口使得高校财务状况失衡，极大地 影响了高校的财务正常运行，这也是高 校不合理负债规模的产生根源。 2 高校债务风险暂时得到控制，但尚未 从根本上解决 随着高校化债运动的大力推行， 债务危机严重的情况已经有所改观：稳 定的经济大环境中，利率风险也得以淡 化。作为高校财务风险中最突出的类型， 筹资风险得到了一定的控制。但是高校 筹资方式并未产生质的改变。多种筹资 方式的筹资结构没有得到优化，对银行 贷款仍然过度依赖。可以说现阶段对筹 资风险管理还停留在“ 扬汤止沸 ”的阶段， 要做到真正的“ 釜底抽薪”还需要积极转 变管理模式，将高校负债水平控制在合 理的范围之内，才能确保高校持续发展。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 3 高校财务日常管理混乱的现象 仍需重点治理 新修订的高等学校财务制度 是政府致力于改善高校财务管理机制的 一个强力信号，但是仅仅依靠新制度的 推行还无法彻底改变高校财务管理缺陷， 高校亟待建立统一的财务信息披露平台， 并制定统一的财务信息质量标准。同时， 高校内部控制机制建设任重而道远，作 为一类特殊的社会公共服务提供主体， 高校具有管理机制的特殊性和内部控制 的复杂性，其内部控制工作在制度建设、 机制设计、管理意识和监督评价等方面， 都存在一定程度的滞后性。财务制度不 健全内部控制机制缺陷制约了高校资金 运行效率和效果，高校财务日常管理混 乱需要重点治理。 4 高校投资风险稍有缓解，但外 部投资风险仍不稳定 在高校扩招速度明显放缓和连续 近十年的大规模基础设施建设的双重作 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 用下。高校基础设施的供需矛盾已经大 大缓解，基建项目的审批流程也更加科 学合理，高校内部投资风险得到了有效 92 控制；校办企业经历了全球性 金融危机之后，得以片刻喘息，但校办 企业受到自身产权关系、管理制度缺陷 的制约，总体发展状况不佳，加之校办 企业以高新技术产业为主，其实物资产 比重小的资产结构决定了其对财务风险 的应对性不强。 四、中国高校财务风险的治理路 径评介 从 20 世纪 80 年代中期开始，随 着高等教育体制改革，高校财务风险经 历了“萌生 凸显高发 稳定” 四个阶段。在这个过程中，政府和高校 自身不断地研究财务风险的特点，对高 校财务风险的认识更加客观与科学，并 根据各阶段的实际情况采取了行之有效 的高校财务风险治理措施。 1 高校与政府合作的模式大力化 解债务 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 20 世纪 80 年代，随着高校多元 化筹资渠道的建立，负债办学模式在学 术界引起了热烈而广泛的讨论。由于迎 合了 20 世纪末高校的扩招、扩建与合 并浪潮中高校对资金的巨大需求，负债 办学模式曾风靡一时。至 2005 年前后， 这种模式的弊端开始显露无疑，全国各 大高校普遍存在债务过重的情况，由此 开始。在政府的支持下，高校开始了艰 难的化债过程。 在高校债务风险化解过程中，采 用了高校和政府合作共同化债的模式， 鼓励高校利用自身资源化解巨大债务， 同时政府给予财政上的支持。其一，高 校盘活内部资产，充分挖掘和利用自身 的经济资源达到减债的目的。回顾近十 年的高校减债之路，政府鼓励债务负担 沉重的一些高校采取土地置换和充分利 用沉淀资金的方式主动化债，取得了一 定的效果。其二，国家财政支持高校化 债，国家采取了补偿性拨款、设立化债 专项资金以及一系列的激励政策措施充 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 分调动高校的积极性。这种双管齐下的 模式充分发挥了政府和高校的能动性， 高校化债工作取得了显著成效，高校财 务债务风险得到有效控制。 2 积极改革高校财务管理制度 21 世纪初以来，高校办学自由度 越来越大，市场化程度越来越高。而财 务管理制度与高校经济活动的脱轨造成 的高校财务管理混乱成为其财务风险的 一种表现形式，改革高校财务管理制度 成为高等教育体制改革中势在必行的任 务。 2012 年 12 月 19 日，财政部和教 育部印发了新高等学校财务制度 ； 2013 年 12 月 30 日财政部印发了高等 学校会计制度 ，并与 2014 年 1 月 1 日 开始施行。新修订的高等学校财务制 度和高等学校会计制度 ，重点改 进了高校预决算管理、优化了成本费用 管理、规范了国有资产的管理，并且明 确提出“强化内部控制。健全财务监管” 与“严格控制财务风险 ”，突出了 “防范 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 财务风险是高校财务管理最主要的任务 之一、高等学校应当建立健全财务风险 控制机制与高等学校财务监督的主要内 容之一就是负债的合规性和风险程度” 三个方面的内容。高校财务管理制度改 革。迎合了现阶段高校快速发展的需要， 加强了高校财务工作的统筹管理，有利 于实现财务管理模式由粗放型向集约型 转变，对高校财务风险进行更深层次的 治理。 3 大力推动校办企业改革 高校校办企业是产学研结合的基 地，是将高新技术转化为生产力的实践 基地，有利于补充高校教育经费，促进 教育事业发展和经济建设进行，但校办 企业在管理制度上存在重大缺陷，校办 企业普遍存在产权模糊、资产监管不够、 会计核算不规范等问题。校办企业由于 产权制度与管理模式上的先天缺陷，其 盈利能力得不到充分的开发。2008 年全 球经济危机期间，受到经济大环境的影 响，校办企业普遍萎靡，亏损严重，直 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 接加重了高校面临的财务风险。 21 世纪初，教育部总结了北京大 学和清华大学两所高校的校办企业改革 试点经验教训，随后开始在全国范围内 部署直属高校校办企业改革工作，2006 年教育部召开部长专门会议确立了“积 极发展、规范管理、改革创新”的改革 工作思路。此后，校办企业改革成为历 年“教育部工作要点 ”中重点列示的内容。 作为校办企业改革的一条重要措施，高 校成立了资产公司，并将经营性资产划 分到资产公司之中，初步实现“校企分 开、产权明晰化” ，财务制度对校办企 业运营实况的适应性大大增强，减少了 对校办企业自由发展的桎梏。高校校办 企业改革的大力进行使得高校对外投资 风险得到有效缓解，推动高校财务风险 治理工作稳步前进。 4 加强高校内部控制与信息公开 建设 内部控制机制是影响高校财务风 险的一个重要因素，内部控制的缺失使 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 高校疏于对财务工作的监督和管理，培 育了财务风险滋生的管理环境。2013 年 施行的高等学校财务制度要求高等 学校“建立健全内部控制机制” ；2015 年 2 月教育部印发的关于加强直属高 校内部审计工作的意见 ，要求各大高 校设置内部审计部门，并充分保证内部 审计部门的独立性，同时要“推动内部 控制审计，切实加强风险防控”。教育 部对高校内部控制建设而实行的措施虽 然还没有产生显著的效果，但是显示了 政府整顿高校财务工作的决心，对高校 财务风险的治理起到了积极的推动作用。 财务信息不透明是高校财务风 险的又一诱因，与上市公司不同，高校 没有建立财务信息公布平台，自主对外 披露财务信息的意愿不高，因而无法采 用“社会关注 ”的形式进行财务监督。新 修订的高等学校财务制度指出： “高等学校应当建立健全财务信息披露 制度，依法公开财务信息”。政府采用 提高高校财务信息透明度的方法能使高 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 校财务工作受到各方利益主体的关注与 监督，减少高校因主观原因进行非法或 不合规的财务操作引发财务风险的可能 性，对高校财务风险的治理工作产生了 深刻的影响。 五、中国高校财务风险防范体系 构建 评介改革开放以来高校财务风险 的发展演化以及治理过程可见，对于高 校财务风险主要侧重事后治理，只是在 财务风险明显出现甚至影响高校的正常 运转时才采取一些非常措施，虽然取得 了一些效果，但也造成了一定的损失。 高校财务风险的治理与防范应强调事前 防范与事后评价相结合，构建高校财务 风险防范体系，在平时做好高校财务风 险的防范工作，以保证其财务管理环境 的稳定与高校的健康可持续发展。 1 高校财务风险防范体系的构建 原则 高校财务风险防范体系构建原则 是构建防范体系时必须遵循的规律，是 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 防范体系能够发挥作用的重要保障。高 校财务风险防范体系的构建原则包括系 统性、全面覆盖、动态调整、事前防范 与事后评价相结合以及技术手段与管理 改进相结合等。 （1）系统性原则 高校财务风险涉及政府、银行、 高校以及高校基层单位等不同主体，其 防范体系是由相互联系、相互作用的不 同要素组成的有机整体，因而必须将高 校财务风险防范体系视为一个相互协调 的系统。在高校财务风险的防范工作中 时刻秉持全局观念，将其视为高校治理 改革的一个拼图，在采取相关的防范措 施时，要考虑全局性影响，并基于多因 素进行综合评估。 （2）全面覆盖原则 高校财务风险按性质可以分为财 务状况总体失衡、筹资风险、财务内部 管理风险和投资风险。高校财务风险防 范体系应综合考量各类风险，并完善内 控机制和监督系统，全面综合地防范资 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 金运动过程中可能出现的各类风险。 （3）动态调整原则 在社会经济等大环境的影响下， 高校财务风险体现出明显的时代特征。 高校财务风险防范体系也不是固定不变 的，应当根据高校财务风险的演进而不 断改进，动态调整原则能使高校财务风 险防范体系具有较强的适应性。 （4）事前防范与事后评价相结 合原则 高校财务风险防范体系主要是为 了实现对财务风险的类型识别与程度度 量，进而采取措施防患于未然。在实践 中应坚持事前防范与事后评价相结合原 则，对财务风险防范措施的效果进行事 后评价，总结经验教训，提供反馈，为 风险防范体系的进一步完善提供依据。 （5）技术手段与管理改进相结 合原则 高校财务风险防范体系是一个管 理思想、技术手段和管理环境相结合的 有机体系。在实践中要运用财务指标分 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 19 析、财务预警系统等技术工具，同时要 形成风险防范的管理思想，将管理机制 的改进与技术手段的运用相结合，力促 高校财务风险防范工作切实可行。 2 高校财务风险防范体系的结构 框架 3 高校财务风险防范体系的基本 要素 高校财务风险防范体系五要素包 括属于目标层防范目标和属于管理层的 防范主体、程序方 根据系统性、全面覆盖、动态调 整、事前防范与事后评价相结合以及技 术手段与管理改进相结合的原则，本文 构建了三层结构的高校财务风险防范体 系框架，包括目标层、管理层和基础层 （如图 2 所示） 。 （1）目标层 目标是任何实践活动的最终归宿， 也是指导实施层的重要依据，目标是实 施主体的方向和考评依据，没有目标的 行为是没有任何意义的，没有目标的实 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 20 施活动也不会实现预想的效果和效率。 目标层由总体目标和具体目标构成，防 范体系以实现高校总体财务风险的长期 防范为总体目标，具体目标因高校财务 风险的类别与特征而不同，且不同责任 主体的具体目标也因具体情况而异。 （2）管理层 高校财务风险防范体系的管理层 由程序方法、保障措施和责任主体组成， 是整个框架的核心部分。管理层具体机 制的组成由目标层决定，同时又通过反 馈机制对目标层产生影响，它是目标层 指导下实现对财务风险防范工作的工具。 （3）基础层 基础层是高校财务风险防范体系 的构建基础，管理层的责任主体、程序 方法和保障体系受基础层的约束和限制， 同时基础层又为管理层提供支持和保障。 高校财务管理的内部环境和具体的财务 活动过程构成了防范体系的基础层。法、 保障措施以及属于基础层的防范基础。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 21 各要素之间相互作用、相互影响。 （1）防范目标 防范目标是高校财务风险防范体 系的根本出发点，在高校财务风险治理 及防范工作中处于核心地位。防范目标 由高校财务风险防范的长期性总体目标 和各阶段、各主体的具体目标组成。总 体目标保障高校财务系统健康运转，合 理规避财务风险，各阶段以及各主体的 具体目标根据高校或其基层单位实际面 临的财务风险类型和财务风险特征而确 定，包括防范高校筹资风险、防范高校 财务内部管理风险及防范高校投资风险 等。 （2）防范主体 防范主体是高校财务风险防范工 作的利益相关者，是防范措施的实施人， 高校财务风险防范体系的防范主体包括 政府、银行、高校和高校基层单位（如 校办企业等） 。防范体系若想发挥实际 效力需要政府、银行以及高校之间通力 合作，组成一个利益共同体。如图 3 所 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 22 示，政府、银行与高校及高校基层单位 应充分发挥各自的能动性，从各自领域 做好对高校财务风险的防范。政府应当 对高校财务风险的治理工作采取政策上 的鼓励与资金上的支持，提出指导意见 或采取强制手段实现高校财务管理制度 规范化：银行贷款是高校资金的重要来 源，而超规模的银行贷款却是高校债务 风险的重要成因，因而银行要做好对高 校资产及财务状况的评估工作，既要保 证高校能获得适当规模的资金以满足自 身发展的需要，又要防止恶性高校负债 的出现；高校自身及其基层单位是高校 财务风险防范体系中最主要的主体，应 当积极地进行财务风险防范和治理工作， 保障财务系统的健康运转。图 3 财务风险防范中的政府、银行与高校合 作模式 （3）程序方法 程序方法是进行高校财务风险防 范的基本程序和方法工具，程序方法表 现为责任主体进行财务风险管理的行为 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 23 举动，同时也是控制系统主要监督、控 制的内容，包括规范的财务风险管理基 本流程。高校财务风险防范体系的程序 方法包括了高校财务风险识别、高校财 务风险度量、高校财务风险应对和财务 风险治理评价等内容。 财务风险识别和度量依赖于高校 财务风险评价指标体系和预警机制的开 发与完善：财务风险应对要求高校必须 建立健全财务风险应急机制，采取行之 有效的财务风险治理措施：财务风险治 理评价是一个经验总结和反馈的过程， 对高校总体的财务风险防范及治理程序 和方法及时地进行总结，符合事前预防 与事后评价相结合的原则，有利于发现 财务风险防范体系的不足，并及时纠正。 （4）保障措施 保障措施是保证整个风险防范过 程得以稳步有序进行的机制与手段，是 高校财务风险防范体系中不可缺失的一 环。保障措施包括了建立健全内部控制 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 24 机制、完善监督系统和研究开发高校财 务风险预警系统。 建立健全内部控制机制是高校财 务风险治理与防范工作中长期而艰巨的 任务，事关高校治理改革工作的全局。 近年来国家对高校内部控制建设高度重 视，新修订的高等学校财务制度等 文件对建立健全高校内部控制机制提出 了具体的期望和要求。 完善监督系统是高校财务风险防 范体系中亟需实现的部分，近年频发的 高校财务丑闻事件揭示了高校财务监督 系统的缺失。高校应实现监督系统的全 方位、立体化，形成内部监督、政府监 管与社会关注的相互协调与共同作用。 高校内部监督要求设立独立的内部审计 部门，加强内部审计工作：政府也应设 立专门的职能部门，对高校财务活动的 合理性、合规性与合法性进行评估与监 督；新修订的高等学校财务制度要 求高校公开财务信息，然而高校却没有 一个规范的信息披露平台，应当进一步 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 25 提高高校财务信息的透明度，通过社会 各界的广泛关注监督高校财务活动。 研究开发财务风险预警系统是高 校财务风险防范的当务之急。随着自然 科学等领域的一些理论、思想方法和技 术越来越多地被引入到财务风险预警系 统设计中，财务风险预警系统的种类大 大增多，常见的包括多变量财务风险预 警模型、神经网络财务风险预警模型以 及基于向量机的财务风险预