缘起-全球国有企业发展与管理模式概览

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 缘起 :全球国有企业发展与管理模式 概览 缘起：全球国有企业发展与管理 模式概览 中国论文网 /3/view-12975237.htm AMT 国企改革研究中心 国有经济/国有企业的缘起 国有经济、国有企业并不是社会 主义新中国才诞生的一个词。从时间上 算，最早的国有经济可追溯到公元前 7 世纪，那时尚处于春秋战国时期，齐国 的政治家管仲提出“ 官山海 ”政策。当时 制盐业和冶铁业都由国家垄断性经营， 实行食盐和铁器的国家专卖，这是管仲 当时创行的重要的国家工商业政策。 狭义上，国有经济的存在形式便 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 是国有企业资产，它与国有经济密切联 系，是国有经济重要组成部分，是国有 经济在微观上的一种表现形式。最早的 国有企业可追溯到 1657 年，产生于资 本主义工业革命时期，当时英国政府创 办了世界上第一家现代邮政局，这是世 界第一家具有现代意义的国有企业。 随后，经过了第一次、第二次世 界大战，凯恩斯主义的兴起，催动了世 界各国的国有经济的快速发展。实践证 明，国有经济的发展对世界各国恢复国 民经济起到了非常重要的作用（见图 1） 。 全球国有企业的发展变化 开创期战争和危机催生的国 有经济 西方国有企业发展的开创期主要 是从 20 世纪初到 20 世纪 30 年代，这 段时间国有企业的发展与战争和经济危 机密切相关。 1. 第一次世界大战催生西方国有 企业发展 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 一战爆发之前，国有企业虽然在 西方国家一直增长，但是增长速度并不 快。1914 年爆发了第一次世界大战，为 保障战争的需要，各国都集中军需领域 进行一些国家管制，例如在航空和铁路 等方面加强了国家管制，主要方式就是 通过高价收买私有企业产权。 一战爆发后，各国的国民经济被 纳入战时轨道，各国通过将航空、铁路、 重要矿业、电信等与军工相关的产业大 量进行了国有化，满足战时的需要。因 此可以说，是一战的爆发推动了国有企 业的发展，为了确保战争需要，便于国 家控制，统治阶级将军工生产拿回到自 己手中运营，所以说这个时期的西方各 国的国有企业主要集中在军工相关领域 （见表 1） 。 2. 经济危机推进国有化进一步发 展 一战结束，1929 年资本主义空前 的经济大危机在短暂的经济繁荣之后爆 发了，由于资本主义矛盾日益尖锐，最 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 先爆发危机的是实力最强大的美国，随 后扩散到整个资本主义西方世界。为恢 复国民经济，西方各国将部分行业收归 国有。 美国的国有企业的发展就具有鲜 明的反危机特征，1933 年罗斯福就任美 国总统时，就唱响全面干预“新政” 的号 角，强化国家在产业和国民经济调节中 的作用，建立了一大批重要的 国有企业。国会还特许成立政府 资助的股份制公司“ 房利美 ”，扩大二级 抵押贷款市场规模，开创政府大规模经 济干预的先河，为西方国家恢复经济提 供了最佳样板。 有企业的开创期伴随着战争和危 机，呈现某种暂时性。特别是美国具有 典型的反危机特征，危机时期开展国有 化，危机过后又计划性私有化，甚至在 二战后至 20 世纪 80 年代后，其他西方 国家国有企业持续发展的情况下，美国 仍然呈现该特征，例如在 1968 年，为 了减轻联邦政府预算负担，房利美被私 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 有化。 全球国有化的高速增长期 从二战开始一直到 20 世纪 80 年 代，西方国家国有企业一直处于高速持 续增 长阶段。 1. 西方国有化运动不断攀达巅峰 1939 年，第二次世界大战爆发了， 各国为保障战争需要，强化了各行业的 国有化，从军用领域扩展到核心民用事 业，兴起了国有化浪潮。 而在战争结束后的 5060 年代， 国家管制资本主义的实践证明了凯恩斯 主义能够有效推进经济高速发展，凯恩 斯主义也逐渐成为西方经济学正统理论， 各国纷纷将凯恩斯主义理论作为 制定经济政策的指导思想。利用 国家直接投资、国有私营、公私合营等 多种手段，掀起了国有企业浪潮，推动 国有经济迅速发展。 特别到了 6070 年代，西方国 家国有经济所占比重达到空前高度；直 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 到 20 世纪 80 年代，多数西欧国家国有 工业产值占工业总产值的比重仍达 20% 以上。法国和意大利都在 80 年代前后 达到国有化运动巅峰（见图 2、3） 。 2. 国有企业发展在全球扩展 不同于一战，二战后国有企业的 发展成为全球性现象，世界上不同类型 的国家普遍出现了发展国有企业的高潮。 不少亚洲国家也展开了国有化进程，韩 国在 1945 年光复前，主要以铁路、邮 电、专卖业为主，创办和经营部分的国 营企业，而二战之后，开始集中在公共 产业、战略产业和保障金融市场的银行 产业大力发展国有企业；而新加坡的国 有企业在 50 年代末60 年代末处于萌 芽阶段，之后 70 年代80 年代开始 10 年大规模国有化阶段（见表 3） 。 纵观国有化运动从兴起到巅峰， 可见国有企业的发展并不是市场机制自 发的结果，而是统治阶级根据社会发展 的需求（战争、经济危机、公共设施建 设） ，利用行政的力量建立起来的。它 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 具有满足战争需求、提供公共性质的基 础设施产品、克服经济危机、稳定经济 等多种功能。国有企业往往集中在一些 公共性的部门，从资源配置角度看，具 有很强的行政性，正是这种市场机制的 薄弱，国有化发展也面临许多问题，进 而又走向新一轮的私有化改革。 国有企业私有化改革期 随着西方国家过度干预经济，采 取扩张性的财政政策和货币政策，各国 经济出现高通货与低增长并存的“滞涨” 状态。 20 世纪 70 年代后，民间资本开 始逐步壮大，且原有国有企业所处行业 变为了夕阳行业，国企运行效率低下。 凯恩斯主义越来越无法带领西方各国经 济持续发展，而“ 强调市场基础作用 ”的 新古典主义经济学理论又逐渐兴起，这 便推动了 80 年代私有化的进程。 各国采取各种各样的方式进行私 有化改革，例如： 通过管理层收购、 资本市场上市、整体出售等，这使得国 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 有资产越来越集中到一些涉及国计民生 的公用事业领域（见表 4） 。 例 如由于美国金融产业过于自由化，风险 控制失误，爆发了次贷危机，导致美国 著名投资银行贝尔斯登和雷曼兄弟的倒 闭，房价大幅度下跌，随即美国联邦住 房金融局接管房地美和房利美，以此应 对危机。这次由次贷危机而引发的全球 金融危机，也启示我们，在私有化和金 融创新中要加强监管，因此国有企业改 革中的管理模式也是值得我们深思的问 题（见图 4） 。 全球国有企业管理模式 随着全球国有企业的历史变革， 出现了多种多样的国有企业管理模式。 我们可以把全球国有企业的管理模式归 类为出资人模式、监管模式以及内部治 理模式三个方面来进行探讨。 出资人模式谁出资？ 非常简单地说，一个企业谁出资， 产权就归谁，那么国有企业产权归国家 所有，当然是由国家来出资。那么国家 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 哪个部门出资？是共同出资还是集中出 资呢？ 纵观全球各国国有企业，可以按 照履行出资人职能的部门的集中程度， 将国有企业的出资人模式分为分散、双 重、集中三类模式。由于分散模式在国 有企业的发展中已被淘汰，现今大多数 国家国有企业都实行双重或者集中模式。 意大利就是采取双重出资模式的 典型范例，由财政部、国家参与部共同 履行出资人职能；而法国、德国、日本 新加坡等则大多采取集中模式，法国的 国有公司基本形式一般采取股份制，由 财政部代表国家直接控股，或者国有化 金融机构间接控股；德国则是以财政部 为核心，负责审批企业的成立、合并、 解散以及股份购买等重大事项，并以股 东的身份聘任监事会成员，通过监事会 控制国有企业的资金投入。集中模式， 最大的优点就是可以将国家的出资人职 能和行业部门的产业政策职能分开来， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 这也符合我国国有企业的一个发展方向， 目前我国已经从双重模式逐渐变为集中 模式（见图 5） 。 监管模式谁监管？ 一般情况下，国有企业监管模式 按照监管层级数量可以分为两层模式和 三层模式两类。 1. 两层监管模式 在两层监管模式下，政府部门直 接对国有资产进行管理，这有利于利用 国有经济影响整体经济运行，但这种模 式在国有企业数量过多的情况下，行政 效率直接影响企业的生产经营。 它与国有企业出资模式相结合， 产生了两种两层监管的典型模式，分别 是双重、两层模式和集中、两层模式。 典型模式 1：双重、两层模式案 例英国和韩国（见图 6） 1998 年以前的韩国和 2003 年以 前的英国国有企业都是采用双重、两层 监管体制，政府对企业直接管理，国企 最高管理层缺乏实质性的决策权。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 英国（2003 年以前）是由财政部 和行业部门共管的两层监管体制，财政 部和行业部门享有人事任命权，政府主 管部大臣在国有企业管理方面必须在授 权范围内对议会负责，向议会定期报告 工作，议会享有监督权。 韩国（1998 年以前）则是由企划 财政部、行业部门共管的两层监管体制， 企业财政部和行业部门享有人事任命权， 审计监察院行使监督职责。 （韩国在 1998 年后，监管体制也发生了改革，一 是变政府直接管理国有企业为间接管理， 二是企业经营自主权得以扩大。 ） 典型模式 2：集中、两层模式案 例法国、日本、英国（2003 年以后， 见图 7） 法国和日本的国有企业都是采用 集中、两层管理体制。法国主要以财政 部和国家参股局为 核心的两层监管体制，国家参股 局享有企业的收益权和资产处置权，国 家参股局和董事会同时享有人事任免权， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 议会和审计法院负责监督。 与法国不同，日本的企业自主权 较小，日本政府议案采取直接管理的方 式，形成以大藏省、理财局为核心的两 层监管体制，大藏省、理财局享有各种 运营管理权，政府对国有资产严格控制。 当然这种自上而下的行政性管制体制， 使得行政效率影响企业的生产经营，妨 碍 了国有企业自主性的发挥。 2. 三层监管模式 在三层监管模式下，在政府部门 和基层企业之间，根据所管理资产的数 额和分布设立若干国有控股公司，控股 公司受政府部门委托，负责经营范围内 的国有资产。这有效防止政府对国有企 业过多的行政干预；使产权关系更加明 晰化；促进了国有资本运营效益的提高。 但是若控股公司管理多个行业的大规模 资产，则对董事会和经理层的能力提出 很高的要求。 同样它与国有企业出资模式相结 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 合，又产生了两种三层监管的典型模式， 分别是双重、三层模式和集中、三层模 式。 典型模式 3： 双重、三层模式案 例意大利（见图 8） 意大利国有企业分为国有自治企 业、市政企业和国家参与制企业三种类 型。 国有自治企业：国家出资成立， 由政府有关部门直接经营的企业，如国 有铁路公司、邮电部门、国有专卖烟草 公司等。 市政企业：由国家或地方市政出 资，由地方政府进行管理的企业。 国家参与制企业：由国家控股公 司管理和控制的公司。意大利目前主要 的国家控股公司为伊利公司（工业复兴 公司） 、埃尼公司（国家碳化氢公司） 、 埃菲姆公司（制造业控股和筹资公司） 以及埃阿卡公司四家。 意大利是由财政部、国家参与部 共管的三层监管体制，财政部的主要权 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 利是控股公司和企业的财务管理；国家 参与部通过控股公司董事会对国有企业 进行监管，享有资产处置权和控股公司 人事任命权；而企业的人事任命权、经 营决策权属于控股公司，控股公司负责 管理国家拥有的企业股份，指导、协调 企业的投资、经营和生产活动；审计法 院负有监督职责。 经典模型 4：集中、三层模式案 例新加坡（见图 9） 新加坡国有企业分为法定机构、 控股公司以及国连公司三类。 法定机构：国会立法而建立和运 作，是独立的法人实体。法定机构隶属 于政府某部。实施企业化经营，但具有 部分管理职能，承担一定的社会目标。 控股公司：依据公司法成立并运 作，完全由政府投资并拥有，并在众多 的国连公司中拥有股份或处于控股地位。 国连公司：依据公司法成立及运 作，完全围绕经济目标经营与发展，参 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 与市场竞争。是控股公司投资参股并拥 有其部分股权的企业。新加坡采取的是 突出控股公司地位的三层监管模式，建 立国家控股公司（如淡马锡）和