[国家行政管理]政府组织的规范化管理

国家行政管理国家行政管理 政府组织的规范化管理政府组织的规范化管理 零缺陷管理的基本要素有 5 个：公开，目标，界定缺 陷，测量缺陷，奖励。所谓公开，即每个职工都要用书面 或口头形式公开做出自己对致力于无缺陷工作的承诺。所 谓目标，即公司为每项工作和个人确定现实的可操作的工 作目标。在界定缺陷时，考虑到每个公司情况以及每项定 货要求不同，对缺陷的理解也是多种多样的。如西屋公司 界定的缺陷有 12 个： (1)没有按照计划工作；(2)在送货之前重复性工作； (3)从事了本来完全可以减少费用的工作；(4)低于用户或 公司质量标准的工作；(5)高于用户已经确定为合理实用的 质量标准的工作；(6)没有完成规定的具体任务；(7)没有 事先具体计划、指导工人实行这些具体计划，并且没有事 先采取必要的纠错行动；(8)没有有效管理成本；(9)从事 了虽然能被接受但以某种方式导致其他高成本或延误送货 结果的工作；(10)设立比实际报价要高的预计成本项目； (11)对预计成本项目的忽略；(12)没有满足预算要求。 测量缺陷也有各种方式。有的通过目标完成情况来确 定缺陷数量。西屋公司的无缺陷测量公式为：绩效100 有缺陷项目数无缺陷项目数100。如果有缺陷项目数等 于无缺陷项目数，绩效值为零；如果有缺陷项目数多于或 小于无缺陷项目数，绩效值就为负或为正。 全面质量管理(totalqualitycontrol,TQC)来自日本企 业管理实践，20 世纪 80 年代大力引入我国。日本企业结合 科学管理和零缺陷管理的理论，提出过程质量控制的理念， 即将产品的质量缺陷消灭在产品的制造过程中，这样最终 产品必然是符合质量要求的。为了做到这点，生产过程的 每个环节都是一个质量控制点，每个环节的操作员工都是 质量控制人员。为了保障每个质量控制点不出废品，每个 质量控制点都设立了严格的质量控制标准和客观检测手段。 按照这种控制要求操作，最终生产出来的产品不用检测都 是合格产品。 个别工商组织推行的零缺陷管理或全面质量管理在经 济全球化过程中已经显得不够通用和规范，适应全球经济 一体化进程的需要，1988 年由国际标准组织推行的 ISO9000 系列的质量认证体系，融合零缺陷管理和全面质量 管理的管理理念，成为保障质量管理更加规范的国际化标 准。ISO9000 实施的是已经具有的制造业和服务业质量国家 标准，它适用于整个生产过程，而不是某一具体产品。该 体系认证在市场上标志着质量，国际购买者往往会坚持要 求其固定供应商获得这种认证。ISO9000 质量体系认证有严 格的程序及考核要求，按照系列分为 ISO9001、ISO9002、ISO9003 和 ISO9004 等，依照不同行业 设立，但制定质量管理手册、程序文件和作业指导书等三 个通用文件是其核心。其中 ISO9001 标准的用途是：当合 同要求进行设计，并对产品性能要求有原则规定或有待制 定，只有当供货方充分证实了其设计、开发、安装和服务 的能力时，才能相信产品符合规定的要求，应要求供货方 按 ISO9001 提供质量保障。该质量体系得到国际社会的普 遍承认与尊重。因而，只要企业通过考核达到 ISO9000 质 量体系并严格按照这一体系的要求去做，其产品质量就是 可靠的，其服务就是值得信赖的。 ISO9000 质量体系认证代表着规范化管理的方向，迅速 从工商业领域推广到其他领域。在用企业精神、市场原则 改革政府组织的新公共管理理念影响下，规范化管理的思 想以及成功经验也开始推广到公共管理领域，国外许多公 共机构如医院、学校、非营利组织和政府组织也开始推行 规范化管理。在我国，XX 年 9 月深圳市国税局蛇口分局通 过了 ISO9001 税收质量管理体系认证，以后河北省地税局 也开始学习深圳的经验，在基层机构进行 ISO9001 体系试 点建设。 综合起来，规范化管理的特点就是程序性管理、标准 化管理、质量控制，其根本目的是提高管理效率。 二、政府组织规范化管理的含义 应当说，在政府组织内部推行规范化管理还是一件新 鲜事物。尽管在实践中已经取得一些好的经验，但是理论 上的探讨还不够充分，因此有必要对政府组织推行规范化 管理的含义及其相关理论问题进行深入讨论。 规范化管理是对政府行为的一种约束或自律。政府作 为一种社会组织的显著特质，诚如美国学者斯蒂格利茨所 说：“第一，政府是一种对全体社会成员具有普遍性的组 织；第二，政府拥有其他经济组织所不具备的强制力。 ”这 两个特性，决定了政府行动必须受到约束。约束的形式多 种多样，法律和社会舆论是对政府的外在约束，或政府他 律，而规范化管理则是政府的自身约束，或政府自律。推 行政府规范化管理能够有助于消除政府失灵。 20 世纪 90 年代，西方国家开始将工商组织的质量管理 理念引入公共机构，政府作为公共服务的提供方，按照工 商管理的原则和理念，向社会公众作为公共服务的需求方 提供高质量的服务，政府规范化管理应运而生。在 80 年代， 我国曾经在政府管理中大力推行过目标管理 (managementbyobjective,MBO)。实践证明，目标管理比起 规范化管理有许多不足。由于目标管理强调终极结果，容 易导致政府行为短期化弊端，而规范化管理强调的是过程 结果，能够促使政府持续不断地改进管理质量与效率，因 此规范化管理更符合政府组织的特性。 政府规范化管理就是按程序办事。所谓规范化，就是 政府按照事先的规定行动，这种规定实际上就是程序。简 言之，政府按程序办事，就是规范化管理。政府组织本身 就是依照程序建立和运行的，但是由于法制不健全和信息 不对称，政府组织并没有完全按照程序办事，主观随意性、 长官意志以及以职谋私等现象大量存在，以致出现许多不 规范行为，严重的还发生犯罪行为。严格按照程序办事， 就可以大量减少这种不规范行为和犯罪行为，最终提高政 府服务社会公众的质量与效率。推行政府规范化管理的目 的，就是要增强政府的管理效率和提高管理质量。应当将 这个目的作为统帅政府规范化管理工作的最终目的，不能 为规范而规范，以致走向规范化管理的消极面，搞形式主 义。 规范化管理要有制度和考核标准。规范化是一个制度 建立和强化考核标准的过程。一般说来，制度建立的依据 是法规和惯例。法规比较明确，也容易执行。在建立具体 的规章制度过程中，要特别注意不要与现行党和国家的有 关法规条文相冲突。而惯例是一个只可意会、不可言传的 东西，而且从行为结果上看具有利弊双重性特点。过去在 没有规范化管理要求的时候，实际工作也按照许多工作惯 例来运作，并取得成效。因此，政府规范化管理应力求将 惯例趋利避害，将好的惯例转化成制度安排，将不好的惯 例通过制度安排革除。有了制度，还需要对制度执行的情 况进行考核，为此就需要设立独立的考核标准以及考核机 构。首先，标准应是指标化、量化和可操作的。而且标准 起着导向的作用，需要下功夫来设计一套标准体系。 ISO9000 引入公共组织，就是一种标准体系的建立。除 ISO9000 以外，还可以根据各个机构的实际情况设立其他标 准化体系。其后，对运行情况需要有外在的独立机构对政 府组织进行考核。政府同级组织或上下级组织之间由于形 成了一定的利益共同性，比较难以做到考核的客观性和公 正性，考核容易流于形式。目前在这方面的工作尚未真正 制度化，任重而道远。 三、政府组织规范化管理的难点及解决 全面推行政府组织的规范化管理也有一定难度，这与 政府组织的自身特性和承担功能有关。政府是非生产性组 织，非营利组织，因此在理解政府管理质量、管理效率方 面与工商组织有许多不同，这直接影响政府规范化管理考 核标准的设立。政府的行为绩效应当不同于工商组织绩效， 不能以政府机构取得的收益当作考核标准，或政府基层组 织不能只是以完成上级交办的任务作为考核标准，而应以 社会公众对政府服务的数量及质量的满意程度作为绩效考 核标准。进一步说，由于政府面对的社会经济事务错综复 杂，瞬息万变，因此不是所有的政府行为都能够走程序， 实行规范化管理。实事求是地说，政府规范化管理不是万 能的。 推行规范化管理在实践中会遇到两个突出的矛盾：第 一，政府行为合法与合理悖论问题。要么政府行为合法但 不合理，比如事事都要按照程序办结果导致不合理行为的 发生；要么政府行为合理但不合法，比如为了便利服务对 象的需求，省去繁琐的办事程序，结果违反了国家的有关 法规。到底以哪种标尺来规范政府行为，没有统一意见， 要通过实践来检验。一是依据现行法规来规范政府行为， 如火车站内厕所收费；以改革精神来合理规范政府行为， 如对娱乐、休闲场所服务人员征收个人所得税。第二，工 作讲求实际效率和办事遵从程序形式的矛盾。应当说，一 个好的制度安排可以将效率与形式有机结合起来，有效的 制度形式有助于管理效率的提高，但是在政府组织规范化 管理过程中，由于不可能事事都提前考虑，特殊情况时时 出现，需要具体情况灵活处理才能得到合理的结果。因此， 刻板地遵循已有的制度规定，也不利于管理效率的提高。 进一步说，制度是由人创造的，并由人去遵守。而人是具 有创新能力的，在规范化管理中也要给发挥人的主观能动 性留出空间。21 世纪的最新管理理念是以人为本，由于这 种理念的传播，使得许多具有创新特性的工商企业开始推 行弹性工作制以及创立学习型管理组织。作为侧重程序性 管理的政府组织，当然不可能照搬这种弹性工作制，必须 推行规范化管理。但是政府组织也会遇到如何处理效率与 形式的矛盾，为此，需要上级关注来自基层的创新思维与 创新做法，及时地将一些不符合惯例或已有规定的做法纳 入到制度创新中。不能忘记，规范化管理的终极目的，还 是提高政府组织的管理质量和服务效率。 建立政府组织的规范化管理，可以考虑以下做法。 1.建立具有可操作法和可检验性的制度。ISO9000 是一 个可供选择的制度，但是需要有相关条件的具备和落实。 毕竟，按照 ISO9000 的要求，需要制定比较繁琐的质量管 理手册、程序文件和作业指导书等三个通用文件，许多政 府机构还不具备制定这三类文件的条件。美国学者詹姆 斯Q威尔逊将政府组织机构分成四种类型：付出和成果 二者都能观察得到的生产型机构；可以观察到付出但观察 不到成果的程序型机构；可以观察到成果但观察不到付出 的工艺型机构；付出和成果二者都观察不到的应付型机构。 显然，只有生产型和程序型的政府组织才具备条件实行规 范化管理，对于其他类型的政府组织实施有效管理就需要 寻找新的解决方案。一般说来在我国，窗口服务性的政府 机构可以参照服务业的 ISO9000 体系进行规范化管理制度 建设，政策制定和调控性的政府机构主要围绕决策的科学 化和民主化建立相应的规范化管理制度。 2.细化制度，责任量化到人。政府组织都多多少少建 立了管理制度，但是缺乏实施细则，就使得既有制度不能 落实。实际部门的经验比较看重领导的重视，以及抓落实 就是领导重视，组织到位，实际上制度细化和责任量化到 人也能起到落实的作用。为了将制度细化和责任量化到人， 需要有一套考核政府组织管理绩效的指标体系。但目前国 内对政府组织的管理绩效及相关指标体系的研究还比较粗 糙和不具体，今后这应是政府组织理论研究需要突破的难 题。 3.尽快建立独立的政府业绩考核机构。对政府组织 行为是否规范，从根本上讲不能由政府组织自身说了 算，而应当由政府提供服务的受益方社会各界来评价。目 前我国政府组织规范化管理及其考评主要是来自政府自身 的努力，这是适应新的社会经济环境政府做出的积极努力， 值得高度评价。但是从长远看，对政府行为的规范化约束 应当是两个方面的共同努力：政府自律和社会他律。实现 社会他律的一个重要途径就是建立相对独立的政府业绩考 核机构。 4.强化政府信息的透明度。政府规范化管理固然是政 府内部的事情，但是由于与服务的对象社会公众有直接联 系，因此需要将政府规范化管理的相关信息向社会公众公 开，让社会公众了解政府相关服务的质量要求和标准，这 样从外部增加了一条对政府规范化管理的督促和检查渠道。 实际上，政府规范化管理的最终受益者是社会公众，让这 些受益者了解政府规范化管理制定规定，会更加有利于政 府行为的规范化。 5.提高政府管理人员的个人修养与管理素质。制度再 好，也需要人去执行。因此政府管理人员的个人修养和管 理素质对完成规范化管理有重要意义。搞 ISO9000，首先需 要人人掌握相关规定和知识，通过学习而获得更多的知识， 提高管理的自觉性。 6.加快电子政务的建设。利用计算机网络技术来推进 政府规范化管理，是适应社会经济发展的潮流的需要。未 来我国经济社会将加快信息化进程，信息化本身就需要有 规范化的信息输入与输出，同时基于互联网平台构建的电 子政府可以满足政府改革的多种目的和要求。因此，把电 子政务纳入政府组织规范化管理的构成要素是顺理成章的 事情，应当从这个角度审视政府组织规范化管理工作，对 电子政务给予充分的重视，加快建设进程。 【参考文献】 1