从投资司法环境的视角谈司法权地方化的弊端及改革对策

从投资司法环境的视角谈司法权地方化从投资司法环境的视角谈司法权地方化 的弊端及改革对策的弊端及改革对策 一、前言 随着我国对外开放步伐的加快，投资环境已经成为决 定城市经济与社会发展的重要因素，建设良好的投资环境 也越来越被城市管理者所重视。一个城市的投资环境可以 分为硬环境和软环境两大类，硬环境一般是指较易进入人 们视觉的因素，具有较强的物质性，如城市设施环境、城 市气候环境、城市地理环境、城市生活环境等；软环境则 是指易被人们用心理感觉的因素，具有较强的精神性，如 一个城市的法制环境、诚信环境、服务环境、文化环境、 文明环境等1。法制环境是一个整合的概念,它除了包括 静态的法的规则、制度系统等之外,还包括立法、执法、司 法、守法等活动的过程。良好的法制环境是投资环境的重 要保障,是影响投资环境的重要因素,是招商引资和经济发 展的先决条件之一。在台湾区电机电子工业同业公会（以 下简称电电公会）于“XX 年中国大陆地区投资环境与风险 调查”中，对大陆整体投资环境分成自然环境、基础建设、 公共设施、社会环境、法制环境、经济环境、经营环境七 个方面，前三者为硬件环境，其权重依次为 5%、15%、10%；后四者为软件环境，其权重依次为 10%、30%、15%、15%。又该公会对大陆投资风险分为社会 风险、法制风险、经济风险、经营风险四个方面，其权重 依次为 10%、35%、20%、35%。足见台商在大陆投资时应格 外重视法制环境（权重 30%）及法制风险（权重 35%） 。又 根据电电公会最近三年所作调查显示：XX 年至 XX 年台商发 生经贸纠纷之比例依次为%、%、%；发生经贸纠纷时，除了 经由私人管道、当地政府、台商协会或仲裁处理外，透过 司法诉讼方式加以解决者，XX 年所占比例为%，XX 年为%2。 此外，台北市企业经理协进会于 XX 年 7、8 月间，前往上 海、武汉、福建、广东等地区，针对“传统产业中小企业 台商赴大陆投资与经营现状调查”显示，曾发生经贸纠纷 的比例高达 78%，而解决纠纷的方式，除了自行协商解决、 通过第三人或台商协会协助解决、经由当地政府调解或仲 裁外，通过司法诉讼途径解决者亦占 28%3。通过司法诉 讼途径来解决经贸纠纷，已成为传统产业或高科技产业台 商解决经贸纠纷常用的手段之一。因此，司法环境如何， 是决定投资者投资取向的一个十分重要的因素。由此可见， 从这个角度来考量我国司法体制目前存在司法权地方化的 问题，是十分必要的。 二、司法权地方化的弊端及表现形式 目前，我国司法体制是采“条块”管理相结合，以 “块”为主的管理方式。即各级各级司法机关的党组织受 同级地方党委领导，司法官员归同级党委及其组织部门挑 选和管理、由同级人大及其常委会选举和任免，司法赖以 运转的资源也由同级人民政府及其财政部门划拨。正是这 种对司法机关在人、财、物上的分级管理目前已被普遍认 同为司法改革在推进过程中步履缓慢的最主要障碍，是造 成司法权地方化，进而影响投资环境的主要原因。 “块”管理的弊端是显而易见的，首先，这种管理体 制是滋生地方保护主义的温床。最高人民法院在 1999 年 10 月 12 日即以法发199928 号颁行人民法院五年改革纲要 ，其中严正指出：“司法活动中的地方保护主义产生、蔓 延，严重危害我国社会主义法制的统一和权威”4。司法 机关在赖以运转的司法资源的配置上都有求于当地政府， 地方司法受制于地方也就难以避免了。由于背负服务于地 方经济发展大局的重担，只要司法行为涉及到具体的地方 利益，来自地方的压力与阻力便会飘然而至。 “端人的碗， 受人的管” ，这在“管人的”和“被管的”看来，不都是那 么自然而然吗。于是，地方司法机关便真正成其为地方的 司法机关，而不是国家设在地方的司法机关。这种司法权 的地方化几乎在诉讼的每一个阶段都俯手可拾：在案件管 辖上，为抢占处置相关财产或利益的有利地位，有的司法 机关授意当事人虚构合同，人为制造假案予以受理；有的 明知外地司法机关已依法受理，仍以同一事实、理由重复 立案，甚至更改立案时间，使本地立案合法化；在案件审 查上，有的司法机关为保护本地区当事人的利益，不惜故 意混淆经济纠纷与经济犯罪的界限；有的司法机关为减少 本地当事人的损失，亦不惜先来个违法的诉前保全，强行 冻结或先行划拨以不让本地资金外流。在司法协助上，有 的司法机关对异地协查、协助或置之不理，或向协查方收 取种种费用或提成；有的对外地司法机关在本地办案明协 助，暗拆台，为本地当事人通风报信，出谋策划，帮助当 事人逃避或隐匿财产。至于基由地方保护而造成同一财产 被不同司法机关重复查封，同一事实被不同司法机关作出 不同判决的混乱状况更是屡有可见。多年来，这种种怪现 状就在国家的三令五申下禁而不止、除而不绝。 其次， “块”管理破坏了国家法制的统一。司法受制于 行政的一大恶果，就是令司法官员在缺乏必要保障的司法 环境下被动地背斥了尊严的法律，而造成了就国家而言， 法官只知有地方，不知有中央；就地方而言，法官只知服 从地方利益的“大局” ，而不知服从宪法和法律这个“大局” 。从世界各国的司法体制来看，法官大部分由国家任命， 而不是由地方任命。许多国家法官的任命是直接由国家元 首或政府首脑以国事行为的方式进行的。任命本身就是一 种国家荣誉，这有利于强化法官对职业的神圣感和使命感， 从而严格依法行使司法权。同时，由于任命法官的主体地 位相对较高，有利于防止地方势力的干扰，从而保证司法 机关依法独立行使司法权，避免司法腐败行为。然而在我 国，除最高人民法院法官以外，所有地方各级法院法官， 也是分别由相应的同级权力机关任命。这种任命方式，削 弱了法官对国家整体的认同感和使命感，认为自己只是地 方的法官，而不是国家的法官。效忠于地方也就成了绝大 多数法官的最高理论。 再次， “块”管理导致了司法的“泛行政化” 。司法机 关的工作本在于依法独立行使审判权、检察权。 “块”管理 却让当地政府自觉不自觉地将当地司法机关纳入自己的管 理之下：对司法机关而言，党委组织的下乡扶贫要支持， 计划生育要抽调，文明机关创建要参加，招商引资任务要 完成等等，与审判、检察有关无关的种种活动使得司法机 关疲于应付。而另一方面，各地政府对宪法所明文规定的 “一府两院”毫不避讳，硬生生地将“深化司法改革，严 格执法，公正司法”加入到每年政府工作报告中，全无 “违宪”的察觉。这也难怪，在地方政府的眼里，由他们 供给的地方司法机关可不就如同政府内一个普通的职能部 门一样吗。 综上我国司法环境诸多弊端，司法权地方化对我国投 资法制环境造成的负面影响是显而易见的。 三、司法权地方化的成因 由于司法机关的人、财、物受制于地方，在办案中自 然有来自地方领导部门、行政机关、社会团体和个人方方 面面的非法干扰；还有来自亲情、友情等关系网的说情； 更有来自某些当事人的请托利诱，加上财政困难，办案经 费不足，少数司法人员素质不高，由此产生的权力案、关 系案、金钱案屡禁不止。因此，立案、审判、执行工作中 地方保护主义的产生，固然有多方面的原因，但其中最重 要的原因是司法机关管理体制上的种种弊端所致，析言之， 司法管理体制地方化、从属化，造成司法权力地方化、从 属化，是地方保护主义形成的主要根源，是造成我国投资 法制环境不佳的主要原因。 首先，司法机关属地方管理，必然造成在执法中受到 当地党委、人大、政府的严重制约。虽然学者如王利明等 人对此已提出检讨、评论5，但是有的党委、政府仍视司 法机关为其下属的职能部门，有的乡镇把法庭视其为下属 机构，司法机关的一切必须绝对服从当地统一指挥、安排。 同时对地方领导定调子、打招呼、批条子的案件要经常请 示、汇报，一举一动都受地方牵制，稍有疏忽，党委不提 名，代表不举手，政府不拨款，院长日子难过，司法难以 运作，法院要独立行使审判权，严格依法办案，确实难上 加难。 其次，司法机关的人事归当地方党委管理，法官、检 察官的职级待遇、职务升迁、政治命脉都掌握在地方，故 在审判、执行中不得不看地方领导的态度行事。另外，在 进人、用人上，也是党委说了算，尽管年龄偏大、文化不 高、业务不懂，也要无条件接受或提拔任用，严重影响司 法队伍素质。这种情形，虽在 XX 年 3 月举行首次国家司法 人员三合一考试之后会有所改善，但是办关系案、人情案、 金钱案的仍不乏其人，助长了枉法裁判、司法不公，甚至 司法腐败。 再次，司法机关的财力依赖于当地政府，这就必然要 维护当地利益，因为经费是司法机关的命脉，法院吃的是 地方的饭，用的是地方的钱，政府财政状况的好坏直接关 系着法院工作能否正常运转。法院与当地政府是利益共同 体，同进同退，加上财政吃紧，法院要自找办案经费，故 在审判、执行中不能吃里扒外、胳膊往外拐，法院乃成为 地方利益的“保护伞” 、地方保护主义的积极实施者，司法 独立缺乏有力保障，很难实现司法公正。 综上所言，司法机关现行管理体制，条块分割，特别 是人、财、物受制于当地，必然导致司法权力地方化、从 属化，成为名副其实“地方的法院” ，助长地方保护主义盛 行，严重影响独立审判、司法公正，所以改革法院管理体 制，不但是排除非法干扰，确保司法公正的根本出路，而 且显已迫在眉睫；在此方面，日本、韩国、我国台湾司法 改革的经验，诸如司法预算独立、法官审判独立制度等， 足可提供我们借鉴、参考。 四、克服司法权地方化的对策 加入世贸组织，为我国深化经济改革和扩大对外开放 提供了前所未有的机遇和空间，也为推动司法机关改革、 实现体制创新提供了新的机遇。长期以来，我国的司法制 度常常受到司法权地方化的伤害，不仅影响了中国在国际 上的形象，也在一定程度上伤害了国内外当事人的信心。 中国加入世界贸易组织后，对 WTO 规则的全面接受将使我 们下决心采取措施解决上述问题7。具体说来，入世后对 人民法院在以下三个方面的改革提出了新的要求：1、对程 序公正的要求将更高。2、需要强化审判独立。3、司法体 制深层次的改革问题已无法回避6。因此，大可利用我国 加入 WTO 这一有利时机来治疗顽疾，以从根本上克服这种 司法权地方化及地方保护主义等弊端。笔者认为，应将现 有“条块结合，以块为主”的司法保障体制改革为垂直管 理。其具体内容包括：最高司法机关党委成员由党中央选 配和管理；省级司法机关党委成员由最高司法机关党委主 管，地（市）级司法机关和基层司法机关党委成员由省级 司法机关党委主管。在财、物等司法资源的供给上，则应 将司法经费单列，列入国家预算，经全国人大批准后，国 务院统一拨款，由最高司法机关统一支配和管理。自然， 司法机关的垂直管理体制并非是在与海关、工商、税务、 质量监督等部门的类比之后的简单效仿，而是司法的性质 和特色的必然要求，是维护国家法制统一的必要保证，也 是理顺司法管理体制的前提和关键。首先，从法治的角度 来分析，产生司法地方保护主义，皆可归为司法权力地方 化、附属化等制度性缺陷。因为制度是法治社会基础，任 何一种社会公害滋生的原因都可从制度欠缺、紊乱方面获 得最终解释，反过来说，任何一种社会公害的根治也都可 以通过制度的创新、完善得到最终解决。其次，司法机关 不仅缺乏与地方其它团体、组织相抗衡的力量，而且处处 受制于地方，现行的司法制度实质上是使“司法”这个瘦 弱的肩膀扛着“公正”这副沉重的大担。因而首要的问题 是通过改革，建立与社会主义市场经济相适应的司法制度。 第三、改革现行司法体制，不能简单理解为司法体制改革 与审判方式的改革，要以司法体制独立制、司法财政单立 制为原则，从机构设置、职权划分、管理体制、财政体制 等方面进行力度较大的创新和完善，从制度上确定司法机 关的客观、中立地位，保证法院依法独立、中立、公正地 行使职权，使其在体制上脱离地方的控制，不被迫也不主 动成为“保护”地方利益的工具。第四、通过改革司法的 设置，使 司法权获得自身的独立、中立、公正，正如最高人民 法院院长肖扬院长所讲的：如果说法院是社会正义的最后 一道防线，那么法官便是这道防线的守门人。所以，随之 而来是改革现行的法官制度，建立法官考试制、法官不可 更换制、法官专职制、法官高薪制、法官异地任职制、法 官终身制及法官惩戒制等制度。 不得不提的是，实现司法机关的垂直管理首先还在于 应扭转思想认识，要勇于打破过去那种一说到垂直管理就 认为这是在党内闹独立，是脱离党对司法的领导的错误思 想。应当看到，分级管理和垂直管理都是党的领导，只是 实现的方式不同，都是一级服从上一级，最后统一服从于 中央。这不仅不是削弱党的领导，还是在体现司法管理规 律的同时切实加强党对司法机关的领导的表现。 参考文献： 1：WTO 与法治论坛， 投资环境论文 ； 2：台湾区电机电子工业同业工会， XX 年中国大陆 地区投资环境与风险调查第 47、67、190