云南矿产资源开发中的生态补偿问题及建议.docx

云南矿产资源开发中的生态补偿问题及建议刘春学邓明翔( 云南财经大学 城市管理与资源环境学院，云南 昆明650221)摘要: 针对云南矿产资源优势难以转化为经济优势和发展优势的问题，选择云南矿产资源开发强度大的滇中和滇东南区域，剖析其中典型的生态灾难事件，从法律、管理、收费、机制上归纳总结了云南矿产资源开发中的生态补偿问题，并 提出了相应的对策建议。关键词: 云南; 矿产资源开发; 生态补偿中图分类号:f426; x321文献标识码:athe ecological compensating issues and recommendations of mineralresources development in yunnan provinceliu chunxue，deng mingxiang( school of urban management and resource environment，yunnan university of finance and economics，kunming yunnan 650221，china)abstract: though mineral resources is outstanding in yunnan province，it have not changed into promoted economic and develop-ment advantages this paper analyzed several typical ecological disaster events selected from central and southeast yunnan province where concentrated most mining industry of yunnan province ecological compensation problems were concluded from law，man- agement，tax，and policy mechanism at last，several corresponding suggestions were proposedkey words: yunnan province; mining industry; ecological compensation1 引言云南是我国主要的矿产资源富集区之一，目前已发现 各类矿产 142 种，占全国已发现矿种的 83% ，有 61 种固体 矿种保有储量居全国前 10 位，其中铅、锌、锡、铟和磷等 资源量居全国第一位。但是，矿产资源开发并没有使云南 的资源优势转化为经济优势和发展优势，反而出现了所谓 的 “资源诅咒”，随着经济的发展，相对更加贫穷了。随 之造成了严重的环境污染和生态灾难，发生了许多矿难， 产生了一系列社会问题，引发了大量的群体性冲突事件， 诸如陆良县石槽河煤矿冲突事件、阳宗海砷污染事件、鹤 庆铅污染事件等1。导致这种情况的原因虽然很多，但其 中的生态保护补偿机制不畅却是一个主要原因。2 云南矿产资源开发现状云南矿产业总体效益比较好，工资水平高于全省平均 水平，但矿产资源开发在生态保护补偿中的体现不明显， 对生态保护的补偿落后于矿产资源的开发效益。矿产资源 开发与生态环境污染之间存在较强的相关性，矿产开发发 达的地区造成的生态环境污染比较严重，反之亦然。矿产 资源开发与生态环境污染严重区域主要集在昆明、曲靖、 红河、玉溪、文山等滇中和滇东南区域 ( 图 1) 。基金项目: 教育部人文社会科学研究项目青年基金项目 “西部矿产资源开发中的利益冲突及其协调机制研究” ( 09xjc790020)作者简介: 刘春学，教授，研究方向为资源环境经济学; 邓明翔，硕士生，研究方向为资源环境经济学。282ecological econom y根据云南工业经济信息资料 ( 2008) ，云南省主要矿产资源产量为 4 931. 65 万吨，主要集中在曲靖、红河、昆明 和昭通等 4 个州市。其中原煤产量 3 974. 88 万吨，主要集 中在曲靖、红河、昭通; 黑色金属产量 192. 67 万吨，主要 集中在昆明、玉溪、曲靖、楚雄; 十种有色金属产量 58. 25 万吨，主要集中在昆明、曲靖、红河; 水泥产量 705. 85 万 吨，主要集中在曲靖、昆明、玉溪、大理。工业废水排放量 主要集中在德宏、昆明、曲靖、保山，分别占到全省排放量 的 17. 22% 、13. 41% 、10. 37% 、10. 18% ; 工业废水中的化 学需氧量 ( cod) 的排放主要集中在保山、德宏、西双版 纳、临沧，分别为 1. 74 万吨、1. 54 万吨、1. 15 万吨、1. 09 万吨; 工业 so2 排放量主要集中在红河、昆明、曲靖，分别 占全省总的工业 so2 排放量的 40. 22% 、22. 20% 、17. 91% ; 固体废弃物排放量主要集中在大理、怒江、昆明，分别占全 省的 33. 49% 、26. 46% 、25. 14% 。工业 “三废” 综合利用 产品产值主要集中在昆明、红河、曲靖，分别为 234 746. 9 万元、144 348. 3 万元、72 707. 7 万元。3 云南矿产资源开发生态补偿中的问题根据以上分析，本文选取了矿产资源开发与生态环境 污染严重区域 ( 昆明、曲靖、红河、玉溪、文山等滇中和 滇东南地区) 作为重点调研区域，选取具有代表性的煤炭、 有色金属、非金属等矿山企业对矿产资源行政管理部门、 矿山企业管理者、矿山从业人员、矿区居民等进行了实地 调查、走访座谈。综合归纳起来，目前云南矿产资源开发 生态补偿中普遍存在的问题有以下几点。3. 1 矿产资源开发中的生态环境污染普遍存在，矿产资 源的环境价值难以衡量不论是煤炭、有色金属、化工，还是建材矿山，在开发时都广泛存在不同程度的生态环境污染。从调研来看， 生态环境污染主要为地表水污染、粉尘污染、有毒气体污 染、废弃矿渣堆放、地面沉降等。矿产资源的环境价值由 于难以确认污染的程度、总量、范围、长期后果等，不能 准确确定其价值。能够进行估计的仅仅限于对看得见的污 染进行简单的估算，所得到的价值也远远小于矿产资源的 真实的环境价值，使得用于生态补偿的资金严重偏低，难 以满足以后的矿山环境修复和赔偿。矿产资源开发企业进 行的所谓环境生态恢复工作仅限于看得见的种树种草、平 整土地等，而对于地下水、重金属、有毒气体等污染，则 基本没有进行治理，潜在的生态环境污染隐患比较大。3. 2 矿产资源开发中广泛存在着深刻的利益冲突，普遍 存在群体性冲突事件的发生根据调研，矿产资源开发企业所得利润非配给当地居民的极少 ( 10% ) 。当地居民基本没有从矿产资源开发中得到什么利益，得到的仅仅是青苗补偿费等费用，而矿 山企业协议补偿给村里的费用则很难分到居民手里。这样 当地居民更倾向于私采滥挖、偷矿、抢矿，干扰企业生产 秩序，危害企业正常生产，造成企业和当地居民的冲突。 而且在矿产资源开发完后，农村土地难以恢复到以前的生 产水平，再加上矿产开发中造成的环境污染，使得农民难 以维持生计。这时必然产生后续的利益要求，造成当地居 民和企业、政府的冲突，同时加上部分村民的一些不良习 性，以及社会某些恶势力的参与，挑唆村民集体闹事，引 发群体性事件，危害社会稳定2。从调研来看，多数矿区 都存在这种潜在的利益冲突和群体性冲突事件爆发的隐患。 尤其是在生态环境破坏大的矿区，这种冲突已经发生过， 隐患非常突出，再次爆发的可能性非常大。3. 3 法律上生态补偿的法律法规不健全，执法力度不够相关生态补偿法律之间缺乏一致性和协调性，在实际补 偿中存在诸多问题。如环境保护立法的目的是限制开采资源 时对环境产生的不利影响，而资源利用立法则通过明晰资源 的产权，保护所有者和经营者的利益，使其利用效果最大 化，从而达到提高资源利用效率的目的。在与保护资源相关 的法律条款中涉及到征收税费的法律，如矿产资源税、矿产 资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费、探矿权价款和 采矿权价款等若干制度，其立法的目的并非均以保护生态和恢复生态为出发点，因此其征收的税费也最终难以或根本没3。，有用到保护生态和恢复生态功能中去 同时由于各个地方都是以发展经济为其首要目标，矿产资源又是经济发展的支撑，经济发展程度也是当地官员政绩考核的主要目标之 一。因此在对触犯法律进行责任追究的时候，往往是不了了 之，造成违法成本低，违法现象普遍存在。3. 4 管理上各管理部门职权冲突，生态补偿监管力度 不够由于矿产资源的管理涉及农业、林业、国土资源等多 个部门的协调管理，而很多管理部门又都是条块分割、各 自为政。另外，由于各个部门的管理目标不一致，政绩考 核时其主要的考核目标也不一致，造成了各个部门之间缺 少联合协作。各个管理部门之间的权责不清，在监督管理 时互相推诿也就不可避免。加之一些地方领导、矿产行业 的经营者和管理者以及人民群众保护生态资源的观念薄弱， 片面追求经济利益，生态环境被忽视就成为必然。最终导 致了矿山生态保护工作很难开展，矿山生态环境治理恢复 进展缓慢。目前为止，还没有形成对矿产资源管理部门的规范监283督机制，容易产生权力寻租现象，甚至有的政府官员隐性参与矿产资源开采，使得矿山的开采成本降低，且不能由 市场来调配相应资源，使矿山开采的机会掌握在少数人手 中，且使矿山开采市场陷入无序竞争的境地4。最终不单 损害了经济利益，而且对生态保护带来消极影响。3. 5 费用上生态补偿收费标准不明确，资金来源保障 不足针对矿产资源开发的收费项目有很多，但这些项目的制定有的缺少科学依据，不能反映出其实际的生态补偿标 准，偏离实际情况。目前大部分项目的征费都较低。还没 有形成一整套生态补偿费用征收、使用的体系，降低了生 态补偿收费使用的效率。同时还存在着严重挪用现象，形 成专款专用的机制没有严格贯彻执行。资金的不足严重限 制了生态补偿机制的进一步完善和发展，生态恢复和发展 很难顺利进行。3. 6 机制上政府补偿缺乏协调性，市场补偿制度不成熟政府环保和生态补偿缺乏整体的协调性，各级政府的 管理权限是以严格行政区域划分的，造成了补偿行为在横 向和纵向的分割。横向体现在各主管部门间环境保护侧重 点的彼此对立，纵向则体现在各个不同行政区域内对同一 资源与环境保护的割裂。而现实活动中，即便是同一资源 也是无法以地域来分割开的，以地域为界限确定某一资源 的保护权属，很明显不利于该种资源的整体利益。目前市 场补偿制度在我国实行的条件尚未成熟，而环境产权交易 制度的设立以及运行对 “软环境” 要求较高，在我国很难 在短时间内全面推广。但是市场补偿制度由于引进了市场 竞争机制，对打破行业垄断、提高生产要素的使用效率都 会起到极大的促进作用5 6。4 云南矿产资源开发生态补偿的建议根据前面的研究和云南矿产资源开发生态补偿中存在 问题的分析，结合云南省情，提出以下建议。4. 1 建立专门的矿区生态环境治理管理部门，推行地方 生态补偿参与的多元化由于生态补偿机制的建立涉及多个部门、多个行业、 多个主体，因此只有政府单一主体参与不可避免地会存在 疏漏。应充分发挥各个主体的积极性，建立专门的管理部 门，负责领导、协调各部门的事务，统筹生态补偿标准的 确定、生态补偿金的使用、生态补偿主体的确定，提高环 保部门的行政效率并提高矿山环境的治理和恢复效果。4. 2 增强地方性生态环境法律法规建设，完善矿产资源 管理机制，改进管理方式，加大生态环境防治的执 法力度制定生态环境保护中生态补偿方面具体可行的规范，增加生态补偿制度的相关内容，从法律上明确生态补偿中的各种可行措施。同时充分考虑云南矿产资源大省和旅游 资源大省的实际，以及旅游和矿产作为我省两大支柱产业 的发展需要，切实从矿产资源开发利用和生态环境保护协 调发展的角度出发，制定适合实际的生态补偿制度的实施 细则。在各级主管部门尤其是县以下主管部门、矿山企业内 部设立独立的管理机构，配备相应专业技术人员，使政府、 企业、科技联动，确保矿山生态环境防治工作科学、有效 地开展。同时设立矿山生态环境防治的执法队伍，严格执 法，加大矿山开采企业的违法成本，以保证其按照法律规 定保证一定限度的经费投入到矿山生态环境保护中。4. 3 强化生态补偿市场化建设，建立多元化的生态补偿 资金投资和保障机制把生态和环境资源作为环境资源资产，逐步将其划入有形资产账户进行有效管理，将环境产权界定和资产的管 理逐步纳入法制化轨道，通过地方政府的示范作用，推进 环境产权的明晰化和规范化。利用经济刺激机制，保证产 权所有者在承担风险的同时又能够收到有效的回报，推进 生态环境产权制度的建立。构建多元化、多渠道的矿山生 态恢复治理的投资体制，除了依靠国家投资外，可以给予废弃矿山剩余开采权或给予土地复垦者优先使用复垦后土7地的权利，鼓励企业或个体恢复治理废弃矿山 ; 开展对外交流，大量引进外资; 广泛动员全社会的参与力量，企 业自主承担解决自己造成的环境污染与生态破坏问题，不允许转嫁给社会。参考文献:1 张洁，张志斌，孙欣欣 云南省矿产资源开发利用中的主要环境问题 j 长江流域资源与环境，2006 ( 12) :61 652 王雁，刘红亮 能源经济发展中的利益分配问题探析以陕北地区为例 j 资源与产业，2007 ( 10) :102 1053 陈敏华 美国、中东国家和中东激进组织对石油利益与经济公平的不同解