浅析行政自由裁量权的控制.doc

本科生毕业论文（设计）题 目: 浅析行政自由裁量权的控制 姓 名: 顾佳俊 学 院: 人文社会科学学院 专 业: 法 学 班 级: 法学32班 学 号: 2263228 指导教师: 杨 钦 职称: 助 教 2007 年 5 月 20 日南京农业大学教务处制 目 录摘要1关键词1abstract1key words1一、行政自由裁量权存在的合理性1（一）概念1（二）存在的合理性 2二、对行政自由裁量权进行控制的必要性 2（一）行政自由裁量权可能被滥用的原因 2（二）行政自由裁量权被滥用的后果 2三、行政自由裁量权的控制3（一）外部控制31、立法控制32、司法控制33、行政控制44、社会控制4（二）内部控制 5结束语5致谢5参考文献5浅析行政自由裁量权的控制法学专业学生 顾佳俊 指导教师 杨钦摘要：行政法的基本原则中合理性原则的确立，与政府行政自由裁量权的存在和发展，以及人们对行政自由裁量权认识的深化，特别是对其控制意识的加强有关。在此通过研究行政自由裁量权在不同国度，不同文化的差异，来了解行政自由裁量权这一当代行政权中最活跃的一项权力，在此基础上探讨并构建适合于我国的行政自由裁量控制体系，从而更恰当地保护行政相对人的合法权益，更好的控制该项权力，以防止被滥用。关键词：行政自由裁量权；司法控制；行政控制；行政参与on the control of administrative discretion summarystudent majoring in law gu jiajun tutor yang qinabstract：the basic principles of administrative law were reasonable principles established with the administrative discretion of the existence and development of and the people of administrative discretion deepening awareness, especially awareness of their control to strengthen. in this study through administrative discretion in different countries, in a different culture, to understand the administrative discretion of the executive power contemporary most active in a power based on this study and construct suitable for chinas administrative discretion and control system. thus better protect the chief relative to the legitimate rights and interests better control the power to prevent abuse .key words: administrative discretion; judicial control; administrative control; administrative participation 行政行为在客观上分为羁束行为和自由裁量行为，在行政法发展初期，各国学者只注重羁束行为的规范，但随着社会的发展以及政府职能的强化，特别是19世纪以来政府行政自由裁量权的不断扩张，人们日益感到来自它的威胁。人类逐渐认识到，行政法不仅应控制政府的羁束行为，同时更应控制政府的自由裁量行为,从某种意义上讲，行政法主要是控制行政自由裁量权的法。一、 行政自由裁量权存在的合理性（一）行政自由裁量权的概念行政自由裁量权，罗豪才教授定义为“指行政机关在法律积极明示的或者消极默许的范围内，基于行政目的，自由斟酌选择自己认为正确的行为的权力。”1王名扬教授在美国行政法一书中写到：“自由裁量是指行政机关对于作出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动，或不采取行动。行政机关自由选择的范围不限于决定的内容，也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。”2美国布莱克法律词典解释为：行政机关在特定的情况下依照职权，以适当和公正的方式作出行政决定的权力。以上观点比较具有代表性，尽管表述各有侧重点，它们在基本方面还是一致的，即行政自由裁量权是行政主体在权限范围内，行政权力缺乏羁束性规定的情况下便宜行使的权力。在我国，自由裁量权的概念最早出现于王珉灿教授主编的行政法概要，其提出：“凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依据自己的判断采取适当的方法的，是裁量的行政措施。”3应该说，自从行政法诞生开始，裁量权就已经随之产生了，因为有行政权力就必然有裁量问题随之产生，所以行政裁量权是行政权力的伴生物。（二）行政自由裁量权存在的合理性现代行政必然要求行政自由裁量权的存在。在法治社会里，权力来源于法律，要受到法律的控制，但行政并非意味着将法律简单地具体化，或是名副其实的法律执行，虽然这是法治的要求 ，但实现其完全形态是非常困难的。有时国政仍需依仗某些人的智慧。随着社会和经济的发展，赋予政府机关行政自由裁量是符合并适合这一趋势的。行政活动的日益增多，规模的日益扩大，行政自由裁量权也必然会扩大。行政裁量权的存在和扩大满足了社会的需要和发展法制社会的要求，是现代社会所必须的。法律只规定“原则”，留出余地以便执法者自由裁量。这种原则性和灵活性的结合是现代行政的一个特点。另外，行政效率原则要求“行政机关在行使其职能时，力争以尽可能短的时间、尽可能少的人员、尽可能低的经济耗费办尽可能多的事，并使之办得尽可能的好。”4现实生活中，行政法不可能将如何处罚越权行政行为人规定的详详细细，“立法者不是可以预见一切可能发展的情节并据此为人们设定行为方案的超人，尽管他竭尽全力，仍会在法律中留下星罗棋布的疏漏和盲区。”5因而在社会经济发展中不断发生变化的行政管理中，赋予行政机关行政自由裁量权，使其通过有效的行政裁量权运作来弥补成文法的不足。概括起来，行政自由裁量权存在的原因有：行政裁量权的存在可以弥补法律的不足；由于法律语言具有概括性、抽象性的特征这一客观事实，所以涉及法律规定的解释时，就需要自由裁量的弥补。二、对行政自由裁量权进行控制的必要性（一）行政自由裁量权可能被滥用的原因任何事物都有两重性。行政自由裁量权的存在和扩大不可避免的产生两方面的作用：一方面行政自由裁量权的运行起到了维护公共利益，维护公共秩序，提高行政效率，满足社会需要，实现国家权能的作用；另一方面是可能对行政相对人的权益造成侵害，从而对行政法治构成威胁。历史的经验告诉我们，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。与羁束裁量权相比，由于法律没有为行政主体设定明确而具体实施行政行为的条件，行政自由裁量权具有更大的灵活性，因而被滥用的可能性更大。西方传统宪法原则认：客观的行政行为不容于法。6而由于社会、经济的巨大发展，使得行政事务变得更加复杂，立法者认识能力的局限性更加突出，因此立法在给行政机关广泛授权的同时，也赋予行政机关越来越多的自由裁量空间这也是必然的，此时，西方传统的宪法观念已经跟不上时代的脚步了。韦德认为，法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应当能够控制它的行使。现代统治要求尽可能多且尽可能广泛的自由裁量权；议会文件起草者也竭力寻找能使自由裁量权变得更为广泛的新的措辞形式，而且议会在通过这些法案时也无意多加思量。7即使是聪明智的执法者，然而他是有感情的，因此会产生不公正、不平等。（二）行政自由裁量权被滥用的后果行政自由裁量权的滥用违背了法律授权的目的和意愿，干扰和破坏了法律秩序，其后果严重，危害性大，可能带来一系列的负面效应。首先，行政主体滥用自由裁量权，不同情况相同对待，相同情况不同对待，可使群众产生对立情绪，不配合行政主体的管理，行政违法行为增多，导致社会秩序的稳定性能差。其次，可助长特权思想，导致不良社会现象的出现。由于行政主体及其工作人员在行使自由裁量权时或多或少的带有一定的主观性，这样法律法规对自由裁量权的条件、幅度等规定的越宽，某些行政工作人员越觉得自己手中的权力“宝贵”，从而在某些不健康因素的利诱下，将“公权”当“私权”运行，处事武断专横，为所欲为，给群众留下极坏的印象。再次，可以滋生腐败，影响党和政府的威信。历史学家阿克顿勋爵说：“权力有腐败的趋势，绝对的权力导致绝对的腐败。”8当前腐败得不到有效遏制，在很大程度上与赋权的行政自由裁量权有关。有些行政自由裁量权被某些行业、机关及部门所独占，具有垄断性，某些公务员则通过其享有的优越条件采用形似合法的手段捞取实为非法的经济利益，造成了腐败的政风，影响党和政府的威信。所以当前我们的重要行政任务之一就是防止行政自由裁量权的滥用。三、行政自由裁量权的控制为了适应经济发展的需要和行政事务不断扩大的趋势，行政权力在质和量上都获得了巨大的膨胀，从而为行政自由裁量权的存在也奠定了广泛的基础。但是，如前所述，行政自由裁量权就是一把双刃剑，对于其负面作用需要采取必要的措施加以严格的控制和监督，只有这样才能使行政自由裁量权能够有效的运作，充分发挥行政管理的能动作用，同时保障公民的合法权益不受侵犯，保障社会的良性运行。从总体上讲，对行政自由裁量权主要应从两个方面加以控制，即外部控制和内部控制。（一）外部控制外部控制只要有以下几种：1立法控制。立法应从实体和程序两个方面加以完善，从而控制自由裁量权的滥用。对实体方面而言，首先要提高立法质量，明确行政执法机关的行政职责，加强法律的可操作性，尽可能的减少自由裁量权的广度和幅度；其次，对于那些自由裁量权弹性较大的立法规则，必须最大幅度的细化其裁量标准，最大限度的控制其裁量的自由度。以罚款为例，如果行政法规仅规定了对某种违法行为的罚款幅度，则各省可以以该法规为基准，从省级到市、县级逐级进行细化，下级的细化标准应当报上级批准备案。对程序方面而言，要加强行政程序立法。虽然我国已经制定了行政复议法、行政处罚法等法律法规，但我国尚未制定统一的行政程序法，行政程序立法尚不完善，由此使得许多行政执法缺乏程序加以规范，导致行政执法者根本不重视行政程序，使对行政自由裁量权的控制少了一项重要的措施，因此，只有进一步完善程序立法，才能增强行政主体的自律意识，抑制行政自由裁量权的滥用。同时，许多国家在行政程序规范中设置了告知制度、说明理由制度、职能分离制度、情报公开制度等，我国在有关的法律法规中也规定了行政相对人的一些权利，如陈述权、申辩权、要求举行听证权、救济权等，但我们还需要借鉴世界上其他国家在该方面的一些成功的经验，赋予行政相对人更多的权利，以抗衡行政自由裁量权的滥用。2司法控制在司法控制方面，对于是否应该对自由裁量进行监督和控制，有两种不同的观点，一种认为行政权与审判权是相互独立于彼此的不同属性的两种职权，行政机关在法定职权内不受司法干预；另一种认为，自由裁量权因为有被滥用的可能，因此对行政裁量权有司法审查的必要。关于行政裁量权的司法控制问题，韦德曾提出：“为公共目的的所授予的法定权力类似于信托，而不是无条件的授予，也不存在不受司法复审的行政裁量权。”9并且，随着政府职能的日趋扩大，司法机关监督行政活动的作用也因此扩大，因为只有这样，才能维持政府活动在正常的轨道上。而且人民法院对自由裁量权的监督有其独特的优势，首先，人民法院处在行政机关和相对人之间，地位特殊，能够做到公正、合理。其次，法院有一套严格的司法程序，可以保证公正合理的裁判。再次，人民法院是国家的审判机关，它独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，它作出的判决，行政机关必须执行。所以，人民法院对行政自由裁量权的司法审查，是其他监督不可替代的。两大法系在这方面也有各自的特点：(1) 大陆法系模式。在法国，行政法院通过越权之诉来监督政府机关的行政自由裁量权。法国行政院有权撤消行政机关行使自由裁量权时不是出于共众利益，而是出于私人目的，或目的虽符合公众利益，但不符合法律授予这种权力的特别目的，以及程序滥用而行政自由裁量行为。10(2) 英美法系模式。英国的法院依据“合理”标准对行政机关的自由裁量权进行司法控制。11 “合理”标准是通过对法律所作的解释所指明的标准。这些标准分清了哪些是法定机关有权做的，哪些是无权做的，划清了正确行政或滥用权力的界限。我国行政自由裁量权的司法控制现状。在我国，对于行政裁量权的审查标准，有两种观点：一种观点认为以合理性为标准。另一种观点认为以合法性为标准。而事实上，我国行政诉讼法规定：“人民法院审查行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”3行政控制行政控制指的是行政机关通过采取行政措施或体制对行政自由裁量权进行的控制。对行政自由裁量权进行行政控制的措施较多，如行政处罚法中规定了事先告知制度，行政复议法中规定了行政复议制度，还有行政监察制度等等。在此我们着重讨论一下行政责任制度。离开了责任行政的原则，合法性原则、合理性原则将失去存在的基础，也失去判断合法、合理的意义， 并且也失去了评判权责相统一的标准。因此，在将行政自由裁量权赋予执法者的同时，必须强调其应该承担的行政责任。过去我们常常强调行政责任首长负责制，但是，对于因行使行政自由裁量权所产生的责任，我们不应当一味的强调首长负责制，而应该采取行政责任个人负责制，即如果违法的行政自由裁量行为是由集体共同做出的，则应由集体成员共同负责，如果违法的行政自由裁量行为是由执法者个人作出的，则应由其个人承担，尽量直接把自由裁量失误的责任与自由裁量的权力同时交到执法者个人手中，使其无法推脱责任，以提高执法者个人的责任感和行政执法质量的水平。国务院办公厅出台的关于推行行政执法责任制度的若干意见就是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要规定，也充分说明了现代行政对行政执法的要求也越来越高，对行政自由裁量权的限制也越来越严。4社会控制对于社会控制，一方面我们要净化执法环境。执法者个人的素质固然重要，但隐藏在执法者背后的那些“看不见的手”，更是造成执法不公的罪魁祸首。行政自由裁量应当是执法者不受外界干涉的独立的执法活动，但在现实中，由于受人际关系的影响，甚至个别领导以指导、监督、协助等名义对行政执法者施加负面影响，造成裁量不公问题的出现。因此，如果能够创造一个公正执法所必需的独立的执法环境，我们相信，绝大多数的行政自由裁量权是能够被正确行使的。另一方面要完善社会监督制度，即通过网络或其他公开方式来亮化行政自由裁量权。通过全省、市、区的网络平台，实现行政案件全部上网，将行政处罚的结果、事实、依据、过程等环节全部在网上予以公开，通过社会监督的方式以杜绝行政自由裁量权的滥用。另外，通过向社会公开招聘行政执法社会监督员也是监督和控制行政自由裁量权滥用的一项有效措施。（二）内部控制所谓内部控制指的是通过提高行政执法者个人的素质，如法制意识、业务能力、思想品质、道德水平等，使他们不愿、不屑于滥用行政自由裁量权。当前，执法者个人素质不高也是导致行政自由裁量权被滥用的一个重要原因，要解决好这一问题，主要应从以下几个方面予以完善：首先，提高行政执法者的综合素质，通过培训、学习等方法全面提高行政执法者的思想品质、文化程度、业务能力、工作责任等等，使他们在行使自由裁量权时受其自身素质的影响，进而使其行为自动服从法律，能动的服务于人民。其次，提高行政执法者的法治意识。针对执法者法治意识比较淡薄的状况，通过采取各种措施，大力培育和提高行政法治意识，使他们牢固树立依法行政的责任意识，使行政执法者意识到自己手中的权力是广大人民授予的，必须本着为人民服务的宗旨行使行政权力，从而保证行政自由裁量权的正当行使。最后，提高行政执法者的道德水平。在确认行政自由裁量行为当与不当的问题上，仅仅依靠法律是不够的，还必须依靠道德来加以衡量，通过增强行政执法者的道德意识，依靠他们自己的信念、传统习惯和社会舆论的影响来规范他们的行为，最终通过道德的辅助作用以达到对滥用行政自由裁量权的控制。结束语当初决定写这个课题的时候，觉得这是个很有意义的课题，所以尽管有很多类似的课题已经被讨论过多次，但我还是决定写这个，希望通过前人走过的路加上自己的理解，能有条理