民专业合作社发展中的政府作用研究.pdf

西北大学 硕士学位论文 农民专业合作社发展中的政府作用研究 姓名：彭红菊 申请学位级别：硕士 专业：公共管理 指导教师：薛冰 20081226 农民专业合作社发展中的政府作用研究 农民专业合作社发展中的政府作用研究 摘要 如何提高农民的收入水平，成为政府推动和谐社会建设，尤其是社会主义新 农村的建设的热点与难点问题。农民专业合作社是我国政府大力提倡的一种实现 农业规模化经营的发展模式，政府在农民专业合作社建设过程中不断的完善和探 索自身的作用。本文主要从农民专业合作社的性质、类型等方面入手，在对比农 民专业合作社与我国解放初期曾经实行过的互助组、人民公社的异同中，分析我 国农民专业合作社形成的背景、功能和特点。评述了日本、美国、德国、台湾农 民专业合作组织的发展过程以及政府在各个过程中所起的作用，并以此作为借 鉴。论文以成阳市农民专业合作社的发展为例，分析了政府在推进我国农民专业 合作社发展中所做的工作。一是鼓励引导农民成立专业合作社，二是落实农民 专业合作社法，规范农业合作社的发展，三是实施财政金融税收优惠，四是为 农民专业合作组织储备人才。分析了现阶段农合组织发展中存在的主要问题，针 对这些问题对政府应该在法律的配套政策、加大财政税收的优惠力度、成立高层 次的专业合作组织、政府退出等方面加强其作用发挥做了进一步探索。 主题：农民专业合作社发展政府作用 2 a b s t r a c t h o wt oi m p r o v et h ei n c o m el e v e lo ff a r m e r s ，t h eg o v e r n m e n t p r o m o t e t h ec o n s t r u c t i o no fah a r m o n i o u ss o c i e t y ，i np a r t i c u l a r ，an e ws o c i a l i s t c o u n t r y s i d ec o n s t r u c t i o no fah o ta n dd i f f i c u l tp r o b l e m s p r o f e s s i o n a l f a r m e r sc o - o p e r a tio n iso u rg o v e r n m e n t se f f o r t st op r o m o t et h e r e a liz a t i o no fal a r g e - s c a l ea g r i c u l t u r a lo p e r a t i o nm o d eo fd e v e l o p m e n t ， inc o o p e r a t i o nw it hp r o f e s s i o n a lo r g a n i z a t i o n so ff a r m e r si nt h ep r o c e s s o fc o n t i n u o u si m p r o v e m e n ta n ds e l f e x p l o r a t i o n t h i sa r t i c l ef r o mt h e p r o f e s s i o n a lf a r m e r sc o o p e r a t i o ni nn a t u r e ，s u c ha st h et y p eo fa s p e c t s ， i nc o m p a r i s o nw i t ht h ec o o p e r a t i v es o c i e t y ，t h ep r o f e s s i o n a lf a r m e r si n t h ee a r l y1i b e r a t i o no fo u rc o u n t r yh a sb e e ni m p l e m e n t i n gt h eu n i t ，t h e s i m i l a r i t i e sa n dd i f f e r e n c e si np e o p l e sc o m m u n e ，a n a l y s i so fc h i n a s r u r a ls p e c i a li z e dc o o p e r a t i v eo r g a n i z a t i o n st of o r mt h eb a c k g r o u n do ft h e f u n c t i o n sa n dc h a r a c t e r i s t i c s r e v i e wo fj a p a n ，t h eu n i t e ds t a t e s ，g e r m a n y ， t a i w a nf a r m e r sc o o p e r a t i v eo r g a n i z a t i o n so fp r o f e s s i o n a ld e v e l o p m e n ta s w e l1a si na l1t h ep r o c e s so ft h er o l ea sar e f e r e n c e p a p e r si nx i a n y a n g ， t h ef a r m e r sc o o p e r a t i r ep r o f e s s i o n a ld e v e l o p m e n t ， f o re x a m p l e ，a n a n a l y s iso fg o v e r n m e n t i np r o m o t i n gc h i n a sp r o f e s s i o n a lf a r m e r s c o o p e r a t i v e si nt h ed e v e l o p m e n to ft h ew o r kd o n e t h ef i r s ti st oe n c o u r a g e a n dg u i d ef a r m e r st os e tu pp r o f e s s i o n a lc o o p e r a t i v e s ，a n dt h eo t h e ri s t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h e ”p r o f e s s i o n a lf a r m e r sc o o p e r a t i v e si a w ，”t h e d e v e l o p m e n t o fa g r i c u l t u r a lc o o p e r a t i v e s ， a n dt h et h i r di s t h e i m p l e m e n t a t i o no ff i s c a la n df i n a n c i a lt a xi n c e n t i r e s ，f a r m e r sa r ef o u r p r o f e s s i o n a lo r g a n i z a t i o n st oc o o p e r a t et ob u i l du pt a l e n t s a n a l y s i s o f t h i ss t a g eo fa g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n to ft h em a i np r o b l e m s i nr e s p o n s e t ot h e s ei s s u e st h eg o v e r n m e n ts h o u l db et h el a wo fs u p p o r t i n gp o l i c i e s ， i n c r e a s e dc o ll e c t i o no ft a xc o n c e s s i o n s ，a n d s e t u p ah i g h l e v e l c o o p e r a t i o ni np r o f e s s i o n a lo r g a n i z a t i o n s ，s u c ha sf r o mt h eg o v e r n m e n t t os t r e n g t h e nit sr o l et op l a yf u r t h e re x p l o r a t i o n s u b j e c t ：p r o f e s s i o n a lf a r m e r sc o o p e r a t i o nr o l ei nt h ed e v e l o p m e n to ft h e ( ；o v e r n m e n t 农民专业合作礼发腱中的政府作用研究 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。学校有权保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被查阅和 借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据 库或其它相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：五辱m 指导教师签名： ；肋多年，2 月日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用 过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明 并表示谢意。 学位论文作者签名：童乡扭匀 2 优方年1 2 f l2 多同 农民专业合作 1 ：发展中的政府作用研究 绪论 随着2 0 0 6 年l o 月3 1 日人大常委会通过了农民专业合作社法，农民专业 合作社这一新型农村发展模式成为我国研究农村问题的新热点。国务院在2 0 0 8 年中央一号文件第四大点第四小点中专门提到：积极发展农民专业合作社。据农 业部提供的统计数据显示：截至2 0 0 6 年底，中国农民专业合作组织成员数为3 8 7 8 万户，占全国农户总数的1 5 6 。农民专业合作组织拥有注册商标约2 6 万个， 取得无公害产品、绿色食品、有机食品及无公害生产基地认证3 2 0 0 多个。另外 本人所在的陕西省成阳市，2 0 0 7 年农民专业合作经济组织总数4 8 3 个，入会户数 达到1 7 8 万户，占全市农户总数近2 0 ，其中1 6 0 家合作社在工商部门登记并领 取了营业执照，其他经济组织f 在转换过程中。农民对专业合作社认知正在进一 步加强，农民专业合作社不断发展壮大，农民专业合作社必定会成为农村发展集 体经的有效载体。 我国农民专业合作社产生与农村农业经济的发展有必然的结果。1 9 7 8 年，我 国开始实行家庭联产承包责任制，3 0 年来它的分散经营效应极大地调动了农民的 生产积极性，推动了农村经济的发展，农民已经基本解决了温饱问题。现阶段农 民的最大愿望已经从满足温饱转变为生活实现全面小康。目前这个愿望也就成为 了我国现阶段国内的主要矛盾。从社会发展阶段来看，我们的社会分为前工业社 会即农业社会，工业社会，后工业社会即信息社会。发达国家的历史经验证明： 实现全面小康的社会基础是从工业社会开始的。工业社会的基本特征之一就是规 模化生产，我国特别是中西部欠发达地区的农村由于集体经济的弱化，已经制约 了农村经济规模的发展。面对农业市场化、国际化的新形势，分散经营的农民只 有联合起来，才能产生规模效应，降低生产经营成本，才能提高抵御自然风险和 市场风险的能力，顺利进入国内、国际两个大市场。正是在这样的背景和需求下， 农民专业合作社成为现阶段我国单个农民连接市场的一种新型的模式。在农业专 业合作设内部既可以解决产前、产中、产后的生产经营难题，又可以实现农业产 业化经营，有效的克服了家庭联产承包制与现代农业发展的矛盾。当前，我国农 民专业合作社还处于初级发展阶段，对照日本、美国、德国、台湾等发达国家或 地区的农业发展历程，我们可以得出在农民专业合作社的发展过程中政府的扶 6 农民专业合作利：发_ i f 芝中的政府作用研究 持、引导和监督、规范是必不可少的。 国际上对合作社的研究主要集中在合作经济理论的研究，按照对合作社的社 会经济性质的不同评价，当今世界的合作思想流派可以概括地分为三大派系：社 会主义合作学派、合作主义学派及合作企业学派。合作企业学派认为为了社会公 平，政府应当为合作社创造一个良好的法律和政策环境，以便使真正的合作社能 够得到发展。因为市场力量和私人部门是不适于向社会中的贫困者、弱者提供服 务的，他们无力支付市场提供的服务价格。著名的合作学者莱德劳认为，合作社 是市场经济条件下应对“大政府”和“大企业”的第三种力量，合作社具有经济 和社会双重属性。政府在农民专业合作社中的作用定位一直是国内合作经济理论 界焦点之一。张晓山指出：合作社只能在既定的外部框架中发展，这就决定了目 前中国的政府( 主要是各级地方政府) 要对合作社的发展条件进行干预。苑鹏合 作社制度的角度指出：政府对农民合作组织的作用更多地应体现在加强合作社立 法建设、制定经济扶持政策、提供公共物品等方面，为农民合作组织健康成长营 造良好的外部环境。廖运凤从政府职能的角度指出，政府应为农村专业合作经济 组织的发展创造好的外部环境。冯开文从新制度经济学理论角度，指出我国农村 专业合作经济组织的成立时诱致制度变迁和强制性制度变迁相结合的过程，离不 丌政府的推动。 本人长期基层从事农业工作，参与了成阳市扶持农民专业合作社的具体操 作，对农民专业合作社的性质、内涵以及发展状况、问题和难题等有基于实践的 切身体会和更多了解，m p a 的学习也为我深入思考这一问题奠定了理论基础。因 此本文将以成阳市农民专业合作社的发展状况为例，系统研讨政府在推进农民专 业合作社发展中的作用，以期在理论和实践上有所收益。 7 农民专业合作社发展中的政府作用研究 第一章农民专业合作社的基本理论及政府作用定位 1 1 合作社与农民专业合作社 i i i 合作社的概念 国际合作联盟对合作社下的最新定义是：合作社是人们自愿联合组成的自治 性组织，以通过共同所有和民主控制来满足其经济、社会和文化方面的需求和渴 望。1 9 6 5 年和1 9 9 5 年国际合作社联盟代表大会确定的合作新基本原则为七项。 即( 1 ) 自愿加入；( 2 ) 民主管理，基层社坚持一人一票；( 3 ) 资本报酬有限( 社员 认缴的资本最多只能得到有限的回报) ；( 4 ) 盈余除必要的提取外，应按社员与 合作社之间交易额的比例返还给社员；( 5 ) 提供教育、培训和信息；( 6 ) 关心社 区发展；( 7 ) 合作社之f b j 的合作。提炼归纳为“白助、自治、自营三项基本原则。 回 1 1 2 农民专业合作社的概念 农民专业合作社属于合作社的一个种类，对于它的界定，我国农民专业合 作社法中明文规定：农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产 品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主 管理的互助性经济组织。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生 产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技 术、信息等服务。农民专业合作社依法登记，取得法人资格。农民专业合作社对 由成员出资、公积金、国家财政直接补助、他人捐赠以及合法取得的其他资产所 形成的财产，享有占有、使用和处分的权利，并以上述财产对债务承担责任。农 民专业合作社成员以其账户内记载的出资额和公积金份额为限对农民专业合作 社承担责任。圆 1 2 农民专业合作社的性质和特征 根据农民专业合作社的定义，农民专业合作社是一种经济组织，因此它的主 体是具有民事行为能力的公民，以及从事与农民专业合作社业务直接有关的生产 1 管爱冈，刘出i 芊：困惭：合作礼联盟关于合作社定义、价值和原则的详细说明，中国供销合作经济1 9 9 5 年第zj f 月笫4 l 灭 中产人民共和固农民专业合作 i ：法，法律j j j 版礼2 0 0 6 年版。第2 3 页 8 农民专业合作社发展中的政府作用研究 经营活动的企业、事业单位或者社会团体。其基本特征是：1 、组织构成上，以 农民为主体，是由同类农产品的生产、销售等各个环节的公民、企业、事业单位 联合而成，农民至少应当占成员总数的百分之八十，从而构建了新的组织形态； 2 、在所有制结构上，在不改变家庭承包经营的基本上，实现了劳动和资本的联 合，从而构建了新的所有制结构；3 j 收益分配上，组织对内不以盈利为目的， 利润返还经成员，从而构建了新的收益分配制度；4 、管理机制上，入社自愿， 退社自由，民主选举，民主决策，构建了新的经营管理体制；圆5 运行机制上， 主要提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生 产经营有关的技术、信息等服务，通过合作互助的形式提高规模效益；6 、决策 机制上，实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权。出资额或者与本社交 易量( 额) 较大的成员可以享有附加表决权，附加表决权总票数，不得超过本社 成员基本表决权总票数的百分之二十；7 、服务对象上，以其内部成员为主要服 务对象，服务的内容具有很强的专业性，都是从事同类农产品生产、经营或提供 同类服务。 1 3 农民专业合作社的类型及功能 农民专业合作社的类型可以依据不同标准来划分： 根据依托对象的不同，农民专业合作社可分为：( 1 ) 政府依托型。这类专业 合作社是政府依据自己的行政力量在其所辖区域内先搭起专业合作社的架子，然 后再吸收一些专业大户为理事，自上而下组建。( 2 ) 供销社依托型。这类专业合 作合作社是通过依托供销社的人员、结构、固定资产或设施而组建起来的。( 3 ) 社区组织依托型。这类专业合作社是依托存或乡( 镇) 社区组织而组建的，以社 区组织的人力、物力为后盾，具有一定的区域性。( 4 ) 实体依托型。这类专业合 作社是依托某一实体组建的。( 5 ) 能人依托型。这类专业合作社是由专业能手或 专业大户组建的。 依据发起方式的不同，农民专业合社分为：( 1 ) 内生型。这类专业合作社是由 会国农民代表大会农业和农村委员会课题组：农民合作组织法立法专题研究，农村经营管理，2 0 0 4 年 第1 2 期，第3 7 页 孔祥智，郭艳芹：现阶段农民合作经济组织的基本状况、组织管理及政府作用，农业经济问题，2 0 0 6 年第l 期，第5 7 页 宋茂华：农村专业合作组织理论探讨综述，江苏农村经济，2 0 0 6 年第1 1 期，第1 2 页 9 农民专业合作社发展中的政府作用研究 从事专业生产的农民个人为解决技术、购销等分户经营难以解决的问题而自发联 合产生的。( 2 ) 外生型。这类专业合作社是有关单位为了有效行使自己的职责或 出于自身的利益需要而与农民联合组建的专业合作社。 根据所从事的行业领域不同，农民专业合作社可分为：( 1 ) 生产型。这类专 业合作社主要由生产型企业或组织联合发展起来，其主要业务是在生产领域。( 2 ) 销售型。这类专业合作社主要由销售型组织或个人组建，主要从事销售领域的经 济业务。( 3 ) 综合型。这类专业合作社是由各类型的企业、组织、个人组成，从 事农业生产过程中的产、供、销以及种养、加工、销售各个生产经营环节。 农民专业合作社的基本功能是为社员提供服务、盈余按交易额返还。主要是 利用规模效应，为其成员购买物美价廉的农业生产资料，帮助成员统一销售、加 工、运输、贮藏农产品，把分散的个体经营农户与整个农产品市场相衔接，克服 分散的农户弱小无助，市场信息不灵，种植、养殖盲目，加工能力弱小，农产品 保鲜和运输不便，且易受中间商的盘剥等一系列现阶段阻碍我国现代农业发展的 困难。农民专业合作社是政府提供公共服务桥梁，农民专业合作社可以实施国家 支持发展农业和农村经济的建设项目，开展信息、培训、农产品质量标准与认 证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务，充分弥补政府在农村 地区提供的有效公共服务不足。 1 4 政府在农民专业合作社中的作用定位 政府在农民专业合作社中的作用定位一直是合作经济理论界和实践界关注 的焦点之一。张晓山指出：合作社只能在既定的外部框架中发展，这就决定了目 前中国的政府( 主要是各级地方政府) 要对合作社的发展条件进行干预；市场体 制不健全、要素市场不完善、法律基础薄弱的特定阶段下，合作社必须得到各级 政府和有关部门的支持和保护。“国家的干预对合作组织的发展是不可缺少的， 它可作为第一推动力来弥补个人主动性的不足”。“国家的干预对合作社的 创建和发展是必不可少的，但这种干预也存在潜在的危险。因此在合作社的起步 阶段之后，经济活动已经走上f 常的轨道，政府第一推动力的功能同趋完成，这 。潘幼：农产品行业协会中的政府行为分析，中国农村观察，2 0 0 4 年第6 期，第5 6 页 = 郭红东、方文豪和饯棒红：我困农户参1 j 专业合作经济组织的意愿和行为甚于6 9 4 个农户的问卷分 析，农业绐济，2 0 0 5 年第l l 期，第3 2 页 l o 农民专业合作礼发腱中的政府作用研究 时在合作社同常事务中的国家干预就应降到最低程度，合作社应以自力更生为基 点来处理与政府机构和其他组织的关系。” 苑鹏指出，“合作社制度的反市场性决定了其对国家扶持具有天然的倾向性， 政府对农民合作组织的作用更多地应体现在加强合作社立法建设、制定经济扶持 政策、提供公共物品等方面，为农民合作社健康成长营造良好的外部环境，而不 是过多地介入到农民合作组织的同常经营决策中。“ “地方政府通常将合作组 织视为实现政府经济政策的有效组织载体，利用合作社推进产业结构调整，实现 产业化、最终提高农民收入的经济政策目标。合作社可以依靠政府的特殊组织资 源优势束协调外部关系，改善外部经营环境，提供依靠自身力量难以实现或交易 成本过高的服务，实现自身的加速扩张。因此，政府对农民合作社的功能已经从 农村改革前的国家对农民合作组织的全面控制发展到今天国家对农民合作组织 的主导作用。” 冯丌文利用新制度经济学理论，指出我国农村专业合作经济组织的成立时诱 致制度变迁和强制性制度变迁相结合的过程，离不开政府的推动。固 廖运凤强调政府对农村专业合作经济组织的服务职能，应为农村专业合作经 济组织的发展创造好的外部环境，认为“国家对合作经济的帮助和扶持显得格外 重要”， “在现代市场经济条件下，政府对农村合作经济组织的帮助不仅体现在 必要的财政资金投入和会融优惠上，更要体现在对合作经济的法律地位的确认和 保护，对合作经济组织的宏观管理的到位与协调机构的设置，对合作制的理论研 究和宣传的正确引导，对合作经济所需人才的培养和造就等诸多方面上“ 。 因此，政府对农民专业合作社的作用主要是在外部条件的保护、支持与规范。 如农民专业合作社的发展水平和竞争能力在很大程度上取决于其成员的素质，政 府通过宣传、教育、典型示范等各种方式对农民进行合作经济知识、能力培养教 育：又比如建立合作社税收体系，实行低税政策；提供低息或贴息贷款；低价供 应生产资料，或给予价格补贴：对符合国家产业政策的合作社投资开发项目，政 j k 晓山、罗远竹、困鲁米：两种组织资源的碰掩j 对接一1 7 q ) l l 射洪棉花协会的案例研究。中国农村经 2 0 0 1 年第4 期笫3 6 灭 。苑鹏：迈向2 l 世纪的合作礼理论：如何应对经济伞球化的挑战，农村合作经济经营管理，2 0 0 2 年第l 期。 陈晓华：农村专业合作经济组织的建设，农民r 撤，2 0 0 3 0 2 1 4 第六版 1 廖运风：对合作制若十理论问题的思考。中国农村经济2 0 0 4 年第5 期 农民专业合作社发展中的政府作用研究 府可对营运设备给予无偿补贴：设立财政支持农民合作社发展专项基金等。在资 令支持上，各级政府应视财力情况，把合作经济组织纳入信贷计划，实行低息贷 款政策，适当放宽和简化农业信贷手续，积极探索农村上地使用权抵押贷款、小 额信贷等多种信贷方式。政府应设立扶持专项资金，帮助合作经济组织加强基础 设施建设，引进农畜产品新品种、新技术，扩大农畜产品的储备和生产能力，增 强抗御自然风险和市场风险的能力。 1 2 农民专业合作 l ：发展中的政府作用研究 第二章国外及台湾农民专业合作社发展中政府作用及其借 鉴 建立农民专业合作组织是发达国家在促进农业发展过程中普遍行之有效的 成功经验，目自矿，国际上农合组织发展具有代表性的是日本、美国和欧洲，台湾 地区与我国内地的文化、经济发展一脉相承，也具有重要的借鉴作用。我国正处 在发展农民专业合作社的学习摸索阶段。学术界在现阶段主要是介绍、引进国外 农合组织发展的类型、基本做法，探索在我国如何发展农民专业合作社以及政府 对农民专业合作社的作用。 2 1 日本农协 在同本，农协是农产品流通进程中的参与者或组织者。日本农产品生产总量 的5 0 以上都是通过农协系统的商贸组织和批发市场进行销售。日本农协建成了 保鲜、加工、包装、运输、信息网络等现代化科技装备，因此，农协可以对销售 的农产品提出规范性技术要求、统一生产操作规程，做到生产出的农产品规格和 质量统一。同时农协组织的集贸批发市场占所有批发市场的6 0 以上，所以对销 售的种类和价格可以进行准确的预测，农协销售的农产品销售量大，价格合理， 手续简便，销售稳定，结算快捷，农民因此一般都乐意委托农协销售其农产品。 掘统计，在同本，9 5 的大米、小麦，9 4 的鲜乳，8 2 的水果，5 1 的畜产品，5 6 的蔬菜都是按照农协提供的信息组织生产销售的。u 农协通过它的专业化运作不 仅可以组织农民生产优质、丰富的农畜产品为城市服务，还能充分利用市场机制， 使各地农产品的品质、加工保鲜包装等水平经受住市场的竞争，做到了农协和农 户的双赢。 2 1 1 日本农协的特点 r 本主要的农业合作组织是农业协同组合( 简称“农协”) ，它是明治维新 以后出现的，由农民和手工业者自发组织起来从事产品和生产资料的共同销售和 购买，生产资金相互融通的“同业组合”。它的基本特点： l 、组织构成三级分布。同本的农协由三级构成，市町村一级为农协的基层 史会善：天i l 欧农民合作 i ：发展评述，中国农经信息嘲，2 0 0 6 年4 月3 日 农民专业合作f ：发展中的政府作用列f 究 组织，称为基层农协或单位农协，都道府县一级为该区域内基层农协组成的各种 农协联合会，中央一级为由各都道府县农协联合会组成的各类全国农协组织机 构。农协有综合农协与专门农协之分，综合农协约占农协数目的一半，经营与其 成员的生产生活有关的一切事务，包括销售、采购、信贷、互助等。 2 、同本农协的发展与农业运动的开展密不可分。从1 9 0 0 年起，日本先后颁 布了产业组合法、农业协同组合法、农林渔业组合再建整备法、农业基 本法、农协合并助成法共五部法律。这些法律是在农协发展的不同阶段出台 的，从不同的方面和层次给予指导和支持，帮助农协渡过难关，促进它良性发展。 与此相关的，就是五次农业运动：“农村经济更生运动”“农协综合事业计划化 运动”“农协刷新扩充3 年计划运动” “农协体质改善运动”“综合3 年计 划”，推进“生活基本构想”课题的实施。这些运动与法律相互承接，共同推动 协会的发展，同本的农协在2 0 世纪五六十年代得到了迅速的发展。 3 、财税支持力度力度大。“1 9 5 1 年至1 9 5 5 年五年间，政府拨付给基层农协 的补助余8 亿同元，补助县一级联合会7 3 亿日元，补助中央一级联合会近1 9 亿同元。据统计，仅1 9 4 7 年至1 9 8 6 年就给予2 1 1 7 4 1 亿日元的补贴。政府对农 协一直实行低税制，一般股份公司的所得税为6 2 ，而农协的所得税只有3 9 。 一般企业要缴纳法人税3 5 5 ，农协只缴法人税2 7 。，一般企业的各种地方税要 缴5 0 - - 6 0 农协只缴4 3 。对于各级农业共济联合会举办的农业保险，政府不 仅给予政策指导，还给予了大量补贴。“在农业保险中，政府给予的补贴占到农 民缴纳的保险费的5 0 以上在7 0 年代后期，农业保险计划每年大约花费 1 5 0 0 亿同元的政府预算”。政府的支农资会，大都是通过农协投放的。农协的经 营服务设施，尤其是农产品加工、储运和科研设施的建设，政府都给予大量投资。 4 、同本的农协对政府存在很大的依赖性，有着较强的官办色彩。农协从成 立时就具有浓厚的作为国家实施农业政策的一个辅助机构的性质，这一点表现在 多个方面：从政府与农协的地位上来说，1 9 4 7 年的农业协同组合法规定政府 机构凌驾于农协之上，并对农协有监督和检查的权力；从农协的业务范围上来说， 乐波：i | 奉农协。j 戈团农业合作 i ：之比较j 启示，孝感学院学报，2 0 0 7 年0 2 期，第7 页 尚荣才：困家n i 秆 动农民i 织中的作用分析一对比| i 奉农协发展的历史，人人经济论坛 乐波：| j 奉农叭。j 天闺农业合作祉之比较1 j 启，j j ，孝感学院学撤2 0 0 7 年0 2 期，第8 页 1 4 农民专业合作社发展中的政府作用研究 农协的很多业务是执行政府的任务，如政府的支农贷款的发放、自主米的流通和 自主米收购资金的管理；从农协的资金来源上来说，政府的资金支持是一个很重 要的部分，农业协同组合法明确规定，政府在每年的年度预算中，应当给予 农协以中央事业经费补助。 2 1 2 日本农协对中国发展农民专业合作社的启示 纵观日本农协的发展历程和特点，我们可以得出三个启发。一是组织构成， 二是宣传力度，三是财税扶持。 1 、组织设计要符合文化经济发展条件。日本同我国一样是个封建历史较长 的国家，人们在漫长的文化沉淀过程中对行政效率的依赖性很强，人们偏好组织 结构设计中指令上传下达效率高的方案，农民也容易接受这种形式。根据组织管 理学中组织设计原理中的韦伯科层次理论，我们在组织设计中应该参照行政区域 规划，建立全国性、省市、基层三类农民专业合作社，其中上一级农民专业合作 社是由下一级农民专业合作社联合而成。这样有利于信息、指令可以及时的将个 体生产、经营情况反馈到上级组织，上级组织也可以根据大量的基层信息做出科 学决断，指导个体生产经营。 2 、对农民专业合作社宣传的力度大小决定了农民专业合作社发展的快慢。 日本的经验说明，日本农协的产生、发展、壮大是与政府的宣传、推动是密不可 分的。我们在农民专业合作社的宣传方面应该以法律颁布为契机，以农村科教文 化宣传为载体，大力宣传农民专业合作社的组织结构、经济性质、运行方式以及 权利义务。通过我们现有的宣传体系，运用电视、广播、网络、纸质媒体的形式 开展农民专业合作社宣传运动，进一步扩大农民专业合作社的影响力，提高农民 对农民专业合作社的关注力，增加农民入社的积极性。 3 、财税支持是农民专业合作社发展必不可少的政府支持手段。对于农民专 业合作社的各类税收的税率都要低于其他一般公司的基本税率，且最少低于3 0 。 对于农民专业合作社的基础设施建设、技术装备更新要给予必要的财政补助，对 于各级农民专业合作社的财政补助要制定合理的中央、地方支持配套比例，各种 支农资金的的发放可以优先考虑农民专业合作社。 农民专业合作礼发展中的政府作用研究 2 2 美国农民合作社 美困是一个农业发达的国家，虽然农业人口仅占总人口的2 5 ，却生产了世 界2 0 的粮食，还提供世界市场约6 0 的饲料。美国合作社已经成为美国农业经 营服务体系的一支重要力量，在农产品销售和农业生产资料购买过程中发挥了重 要作用，美国的农场主8 0 以上都自愿参加各种类型的合作社。1 9 9 6 年，美国 农场主生产的农产品中有3 1 是通过合作社加工和销售的，其中：乳制品占7 8 ， 谷物占4 1 ，棉花占3 5 ，水果占2 0 。目前，经合作社供应的生产资料占农场主 购买总量的2 7 。其中，石油、农药、饲料、种子分别占4 4 、2 9 、1 6 、1 5 。 2 2 1 美国农民合作社的的特点 纵观美国农民合作社的发展背景和历程，主要特点： l 、农民自发组织形成了农民合作社。1 7 8 3 年美国独立战争胜利以后，西部 大丌发促进了农业市场化和现代化进程。领土的不断扩张导致大量移民涌入美 国。但是，美国政府颁布的土地法对于这些移民很苛刻。一方面，政府大块出售 土地的政策使农民购买不起，另一方面，私人商业企业对农民进行剥削。为了抵 抗盘剥、降低农业生产经营成本，农民开始从事合作加工农产品、合作运输和合 作销售等活动。美国农民合作社就是在这样的背景下产生和发展起来的。1 9 2 2 年， 美国国会通过了被誉为“合作社大宪章”的帕尔& $ 2 2 6 ：沃尔斯太德法，合作 组织丌始在美国迅速广泛地流行开来。1 8 7 1 年起，一个叫“农民利益保护人”的 组织发起的农民合作加工与销售活动，使农民营销合作社得到了进一步扩展。 1 8 9 1 年起，地区性的农民协会也出现了，农民营销合作社丌始走规范化发展的道 路，并且走向区域联合的发展道路。1 9 3 4 年起，由于从事农业工作的农业人口减 少、农场规模扩大和合作社业务扩大，农民营销合作社走向集中，合作社数量大 大减少。1 9 8 5 年丌始，出现了被农业合作经济学界称为“新一代农民合作社( n e w g e n e r a t i o n sc o o p e r a t i v e ) 的组织形式。农民营销合作社日趋股份合作化。 但是仍然保持了合作社的基本特征，坚决反对少数人控制股份。 “农业部 方荧代表团：培育何竞争力的农业产业化体系一关于美国农业的观察与思考。 中国农村经济，2 0 0 1 年第8 期，第2 0 4 贝 2 何琳：大国农业合作 i ：发腱过程中政府t 作定位及启示，农业经济，2 0 0 5 年第2 期 1 6 农民专业合作社发展中的政府作用研究 2 、美国农民合作社呈现专业化分工、多元化发展。美国农民合作社既有生 产领域的农民营销合作社，组织农民通过合作的方式从事生产资粮的购买和农产 品销售活动；又有金融领域的农业合作社银行，可以帮助农民解决农业生产经营 资会不够的问题。根据1 9 1 6 年的联邦农户贷款法案，国会批准成立农户信贷体 系，1 9 2 3 年创立了联邦中期信贷银行，为农民提供短期和中期信贷，1 9 3 3 年创 立了生产信贷协会，农业合作社银行，为农民提供全方位的金融服务；还有提供 公共服务的农村电力合作社与农村电话合作社，为农民解决生产生活问题。 3 、美国政府对农民合作社给予各种补贴。美国1 9 世纪末政府就豁免了农民 合作组织的全部税赋。直到1 9 5 1 年以后，因农民合作组织经济实力已经增强， 美国政府才对农民合作社收取部门税收。的农民合作社享受减免税收政策，税收 负担平均为工商企业的i 3 左右。农民合作组织分配给社员的红利、惠顾返还金 及其他收入，仍享有免税待遇。美国政府每年将巨额的农业补贴输送给各类农民 合作社。在美国，农业合作信贷机构最初几乎都是由联邦政府贷款建立的，政府 建立了“农村合作社发展赠款项目”，对合作社的发展加以扶持。如在2 0 0 4 年， 政府为南方合作社联合会提供了3 0 万美元的赠款来支持该联合会发展其合作社 事业。 2 2 2 美国农民合作社对中国发展农民专业合作社的启示 l 、重视制度建设。由于美国社会崇尚“平等、自由、民主”的社会价值观， 所以美国政府对农民合作社的发展基本上是不采取行政干预的手段。又由于西方 “契约”文化的影响，美国主要是加强法律建设，间接引导、规范农民合作社的 发展。如美国国会通过了被誉为“合作社大宪章“ 的帕尔& s 2 2 6 ：沃尔斯太德法， 把合作社从反垄断中解脱出来，为农民合作社发展壮大扫处了个法律障碍。 1 9 2 6 年，美国国会通过了合作社销售法，并在农业部设立合作社销售处，进 一步加强政府对合作社的扶持，为合作社销售提供各种指导和服务。1 9 3 3 年，美 国困会颁布了农场信贷法，让全国建立的地区性合作社银行向农场主合作社 提供贷款。 2 、财税补贴的方式方法有很强的侧重点。美国是一个工业化国家，农业在 潘矬围：英困农业合作 t 血血观，中国合作经济，2 0 0 4 年第1 1 期，第5 0 页 2 乐波：l i 奉农协。j 天困农业合作科：之比较与启示，孝感学院学报，2 0 0 7 年0 2 期，第8 页 农民专业合作礼发腱中的政府作用研究 国家生产总值中占有的比例很小，但农业的基础地位又决定了它的必不可缺。因 此，美国政府采取的是“工业反哺农业”的基本政策，对农民合作社给予大量的 财税补贴。1 9 世纪木农民合作社的税收全免，就是在美国农业非常发达的今天， 农民合作社的税收负担也仅为一般公司的三分之一。美国的政府财政支持侧重于 农民信贷合作机构，以国家雄厚的财力为农村信贷提供支撑。 2 3 德国农业合作社 德国合作社是传统的自下而上的三级组织机构，分别为国家级、地区级和 基层。德国赖夫艾森合作社联合会属于国家一级，包括德国赖夫艾森联合会、合 作社银行联合会、德意志合作银行、工业合作社联合会和3 2 个全国中心级专业 研究所。地区一级包括1 1 个地区审计联合会、3 8 个赖夫艾森中心合作社、3 个 合作社中心银行、6 个专业审计联合会、1 2 个小型工业中心合作社和2 5 个地区 ，专业研究所。基层一级包括3 9 5 0 个赖夫艾森商品及服务合作社、2 5 8 9 个人民银 行及赖夫艾森银行和7 6 8 个小型工业、商品及服务合作社。德国合作银行体系为 德幽农业合作社的发展提供了经济保障，健全的合作银行体系有力地支持了农业 的发展，合作银行集团占农业及农产品加工业等与农业有关产业贷款额的4 3 。 合作社在市场上的作用越来越明显，1 9 9 7 年，牛奶合作社、水果和蔬菜合作社、 葡萄合作社、牲畜和肉类合作社分别达到了5 0 2 个、1 4 6 个、2 8 2 个、1 3 5 个。合 作社的牛奶供给占全国的8 3 以上，谷物销售占4 4 ，肥料购买占6 0 ，种子购买 占4 0 ，饲料购买占3 5 。 2 3 1 德国农业合作社特点 相比较与日本农协和美国的农民合作社，德国的农业合作社发展的特点主要 在于政府扶持与监管特色。 1 、联邦政府与地方政府对农民合作社的财政支持的侧重点不同。联邦政府 侧重于对农业合作社的补助，在德国，政府曾多次对农民合作社实行捐款援助， 但援助的对象不是基层合作社，而是合作社的地方或国家级联盟的中心组织，其 目的主要是帮助合作社解决生产经营中的困难。新成立的农业合作社5 年内可享 “i i 勇：欧荚合作绎济模八解析及对我国的启示，商业研究，2 0 0 8 年第2 期，第1 8 2 1 页 。邱贵l w ：农民合作经济组织发展与政府行为j j i ! 范，昆i 则师范高等专科学校学报，2 0 0 7 年第五期，第2 卜2 5 负 1 8 农民专业合作 i ：发展中的政府作用研究 受创业资助，包括人工费用、办公设备和咨询费；7 年内可享受投资资助，如采 购、加工、销售、仓储、包装等经营性投资成本，资助额最高为投资总额的2 5 ， 但不超过其销售收入3 。地方政府偏重农民直接补贴。以德国巴伐利亚州为例， 每年政府对农业各类投资和补贴约5 0 亿马克，7 0 用于农户补贴，其余1 0 用于 支持包括合作社在内的各类农民经济组织。 2 、德国政府极其重视对合作社的审计工作，并通过立法使其制度化。德国 的合作社法颁御于1 8 8 9 年，在一百多年的历史进程中，对该法共进行过四 次较重大的修改，但该法的基本框架结构并未变动。德国合作社法第5 4 条规 定，合作社成立前需经当地审计师协会审计通过，成立后必须加入所在地区的合 作社审计师协会，并接受定期审计。资产负债表超过2 0 0 万欧元的合作社需每年 审计一次，资产负债表不到2 0 0 万欧元的每两年审计一次，但需每年做年终决算 报表。审计内容不仅局限于往来账目是否符合会计制度，而且也包括审核合作社 全年的经营业务、资产状况及董事会的管理方式和工作效率等内容。审计费用由 合作社承担，如在审计过程中发现影响合作社发展的重大问题要立即通知监事 会，并与其一起解决问题。审计结束后要形成详细的总结报告，并督促理事会解 决存在的问题，理事会要将审计结果通告每一位社员。审计机构不仅有知情权， 还要有沉默权，即要保守审计结果秘密，不能对外泄露。 2 3 2 德国农业合作社对中国发展农民专业合作社的启示 德国农业合作社的健康快速发展的一个很重要的因素就是德国政府对农业 合作社的监管。德国对农业合作社的审计方式、范围、权限都给予了明确规定， 并且保持了法律的持续性。我国早就提出了以法治国的理念，以法律的形式明确 和同定对农民专业合作社的监管的程序和范围是对农民专业合作组织发展保驾 护航。 2 4 台湾地区农会 台湾的农业合作组织包括农会、农业合作社、农业产销班等多种形式，以农 会为主。台湾农民合作组织是农民的自治组织，经过逐级选举产生，实行民主管 理。1 9 5 3 年起农复会对r 本统治时期旧有的农民组织进行改组，改造后的农会保 留了农业推广的功能，并被赋予管理灌溉水、分配农用物资和发放农业贷款等新 1 9 农民专业仑作礼发胜中的政府作用研究 的权力，在农业生产中发挥着更重要的作用。目f j i ，整个台湾地区全部2 1 个县 市和2 6 8 个乡镇均有农会，在台湾各地都可以看到农会所属的超市、金融机构、 办事处、会所等服务组织机构。 2 4 1 台湾地区农会的特点 1 、农会是非赢利性组织。台湾农会是为分散农户提供产前、产中、产后综 合性服务的公益法人，不以赢利为目的，