高等教育财政能力的国际比较.doc

高等教育财政能力的国际比较摘要：本文使用统计和计量回归的方法，对中国高等教育发展规模和财政状况进行了国际比较。实证分析结果显示：与中国经济发展水平相应的高等教育入学率平均为24.8%，财政性高等教育经费占gdp的比例平均为0.70%，财政性经费占高等教育总经费的比例平均为61.6%。中国在这三个指标上的实际值均低于国际平均值，表明中国应该继续加大对高等教育的财政投资力度。关键词：高等教育，公共经费，国内生产总值，国际比较public expenditure on higher education: an international comparisonyue changjun(graduate school of education, peking university, beijing 100871, china)abstract: based on statistical and econometric methods, international comparisons are given to the development scale and public expenditure level on higher education. the empirical results showed: corresponding to chinas economy development stage, the average value of gross enrolment ratio is 24.8%, the average value of public expenditure on higher education institutions as a percentage of gdp is 0.70%, and the average value of the share of public expenditure in total expenditure is 61.6%. the real values of china are lower than predicted values, respectively. therefore, china government should make greater efforts to increase the public expenditure on higher education.key words: higher education; public expenditure; gdp; international comparison一、引 言自1978年改革开放以来，中国的经济发展取得了举世瞩目的伟大成就，2008年中国已经成为世界第三大经济体，成为世界经济增长的重要推动力。中国经济的快速发展极大地提高了国家财政收入水平，为促进教育发展提供了必要条件。伴随着经济的快速发展，居民收入水平也得到大幅度的提高，人们对教育的需求大大增加。1999年中国高等教育的规模开始大幅度地扩展，高等教育入学率显著提高。2002年中国高等教育的毛入学率首次达到15%，标志着中国高等教育迈入了大众化的发展阶段。截止到2008年，中国高等教育的毛入学率已经达到23.3%，普通高等教育在校生数超过2千万，中国已经超过美国，成为世界高等教育第一大国。大量的证据表明，中国的经济增长一直没有摆脱资本驱动型的模式，投资是拉动中国经济持续增长的最重要因素之一。与此同时，中国经济的快速增长是以能源的高消耗为代价的，能源利用效率十分低下，导致人与自然的关系失衡和严重的环境污染和能源危机。全国范围内的污染排放和资源开发都超过了环境承载能力，对生态系统、食品安全、人体健康构成了日益严重的威胁。从历史角度看，中国经济发展已经到了重要关口，人力资本和技术进步必须成为未来中国经济保持持续、快速、稳定、健康发展的关键因素，这是构建和谐社会的基础。经济增长需要调整经济结构、加强技术创新、提高生产效率，这都需要强大的高等教育作基础。虽然中国已经成为世界高等教育大国，但是距世界高等教育强国还有很大的差距。要提高高等教育质量、建设高等教育强国，充足的教育经费投入是必不可少的条件，其中财政性教育经费所占的比例应该达到一定的水平。近年来，中国高等教育面临着培养质量不高、高校负债多、学生经济负担重、生师比大等诸多问题都与财政性经费投入不足、比例不高有关。目前中国高等教育经费投入水平究竟如何？财政性经费所占的比例有多高？中国的经济发展和财政收入能力是否可以为建设高等教育强国提供必要的经济基础？本文将通过统计描述和国际比较的方法对中国高等教育财政投入的供给能力和潜在需求进行实证研究。二、中国经济发展与财政能力中国自1978年实行改革开放政策以来，经济发展取得了巨大的成就。到2008年为止，中国国内生产总值（gdp）达到3.86万亿美元，位居美国和日本之后，已经成为世界第三大经济体（world bank，2009）。尽管中国在世界gdp总额中所占的份额还有限，但是在世界gdp增量中所占的比例却很大，中国经济对世界经济的增长起到了巨大的推动作用。自1978年到2008年的30年间，中国gdp的年平均增长率高达9.8%，其中1991-2008年期间平均每年增长10.4%。经济的高速发展显著地提高了国家财政收入水平，国家财政收入由1978年的1132亿元人民币增加到2008年的61317亿元，自1992年以来一直保持着两位数的增长速度。特别是近三年的增幅尤其显著，2006年、2007年、2008年的增速分别高达22.5%、32.4%和19.5%。自1995年以来，国家财政收入相当于国内生产总值的比例逐年增加，由1995年的10.3%增加到2008年的20.4%。伴随着经济的高速增长，居民收入也呈现出显著的上升趋势。2001年对于中国来说是一个具有里程碑意义的重要年份，这一年不仅是中国加入世界贸易组织（wto）的年份，而且在这一年中国人均gdp首次超过了一千美元（具体数字为1042美元）。从国际比较来看，当一个国家人均gdp达到一千美元的时候，一些国家的经济会继续保持快速增长，很快进行中等发达国家和地区之列，比如亚洲的韩国、新加坡、中国香港地区、中国台湾地区。中国在人均gdp达到一千美元的时候，恰好赶上中国加入wto。在此后的7年里，中国经济保持了快速增长，2006年人均gdp超过了2千美元（具体数字为2028美元），而2008年人均gdp超过了3千美元（具体数字为3268美元）。中国城镇居民家庭人均可支配收入由1978年的343元增加到2008年的15780元，农村居民家庭人均纯收入由1978年的134元增加到2008年的4761元。居民收入的增长带动了居民对各级教育需求的增长。首先，教育需求体现在数量上。加入wto后，中国基本实现了九年义务教育，居民对普通高中教育和普通高等教育的需求急剧上升。小学升初中的比例由2001年的95.5%上升至2006年的99.7%；初中升高级中学的比例由2001年的52.9%上升至2008年的83.4%，上升了30.5个百分点；普通高中升高等教育的比例在2001-2008年期间一直保持在70%以上。其次，教育需求还体现在质量上。人们已经不满足一般的入学机会，对教育质量提出了更高的要求。具体表现在择校上，无论是义务教育阶段、高中阶段，还是高等教育阶段，择校现象变得越来越普遍。特别是高等教育，千军万马过独木桥的现象已经成为历史，现在每年都有数以万计的高考生因为对学校不满意而放弃到手的入学机会。三、中国财政性教育经费状况国家财政收入的增加使得政府有能力对于教育提供更多的经费投入。改革开发以来，我国教育事业像经济发展一样也取得了很大的成就，教育经费投入显著增加。特别地，国家财政性教育经费由1992年729亿元增加到2007年的8280亿元，年平均增长速度为17.7%，超过了同期gdp的增长速度。国家财政性教育经费的大幅度增长有利地增加了各级教育的入学机会，提高了生均教育经费水平，对于教育质量的提高提供了重要基础。但是，从财政性教育经费支出占国内生产总值的比例（以下简称为“公共教育投资比例”）这一指标来看，一直处于较低的水平，离4%的发展目标差距较大，表明中国财政性教育经费的总体水平还不高。1993年2月国务院发布的中国教育改革和发展纲要明确提出：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到百分之四。”但是，这一比例到2000年并没有达到4%，实际上仅为2.58%，离4%的目标存在很大的差距。2006年3月国务院发布的国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要再次提出：“保证财政性教育经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。”这是国务院第二次对4%的目标给出确切的实现时间表。中国公共教育投资比例长期以来一直处于较低的水平。根据国家统计局的数据计算（见表1），从1992年到2007年，国家财政性教育经费占gdp的比例一直很低，只有2006年和2007年超过3%。从最低值的2.32%（1995年）上升到最高值的3.22%（2007年），用了12年的时间仅增加了0.9个百分点。到2010年或者2012年，要想达到4%的比例目标绝非易事。表1 国家财政性教育经费及其占gdp的比例（1992-2007）年份国家财政性教育经费（万元）预算内教育经费（万元）gdp（亿元）国家财政性教育经费占gdp的比例（%）预算内教育经费占gdp的比例（%）199272875065387382269232.71 2.00 199386776186443914353342.46 1.82 1994117473968839795481982.44 1.83 19951411523310283930607942.32 1.69 19961671704612119134711772.35 1.70 19971862541613577262789732.36 1.72 19982032452615655917844022.41 1.85 19992287175618157597896772.55 2.02 20002562605620856792992152.58 2.10 200130570100258237621096552.79 2.35 200234914048311423831203332.90 2.59 200338506237345385831358232.84 2.54 200444658575402781581598782.79 2.52 200551610759466569391832172.82 2.55 200663483648579561382119243.00 2.73 200782802100765491002573063.222.98数据来源：国家统计局，中国统计年鉴（2008）和中国统计摘要（2009）。从变化趋势来看，公共教育投资比例没有呈现逐年增长的趋势，而是呈现“两落两起”的波动趋势（见图1）。从1992年到1995年，呈现出3年连续下降期，比例由2.71%下降到2.32%，减少了0.39个百分点；从1995年到2002年，呈现出7年连续增长期，比例由2.32%上升到2.90%，增加了0.58个百分点；从2002年到2004年，呈现出2年连续下降期，比例由2.90%下降到2.79%，减少了0.11个百分点；从2004年到2007年，又呈现出3年连续增长期，比例由2.79%上升到3.22%，增加了0.53个百分点。从财政性教育经费的增幅来看，近几年增幅提高明显。从1992年到2002年，10年的时间内增长了2763亿元；而在2002年到2007年的5年内，增加了4789亿元。特别“十一五”的头两年，2006年财政性教育经费比上一年增加了1187亿元，增长率达23.0%；2007年财政性教育经费比上一年增加了1932亿元，增长率达30.4%。从1992年到2007年，财政性教育经费的年平均增长率为17.6%，显著高于同期gdp的增长速度。可以看到，近年来我国政府大大提高了财政性教育经费投入的努力程度，特别是预算内教育经费增加显著。从1996年到2007年的11年间，预算内教育经费占财政性教育经费的比例保持逐年递增的趋势，由1996年的72.5%上升到2007年92.4%。因此，预算内教育经费占gdp的比例与财政性教育经费占gdp的比例也越来越接近。图1 国家财政性教育经费占gdp比例的变化趋势数据来源：国家统计局，中国统计年鉴（2008）和中国统计摘要（2009）。四、中国高等教育经费状况随着中国教育事业的不断发展，高等教育经费投入也增长显著。但是，由于1999年以来高等教育规模出现的大幅度提高，中国高等教育的生均经费投入出现了连续多年的下降。从普通高校生均支出来看（见表2），在1993-2006年期间，2000年的生均支出水平最高，此后开始逐年下降，2005年降到谷底，2005年的生均支出水平相比2000年下降了14.3%。从教育生产函数来讲，教育质量与教育经费投入之间呈正相关的关系，生均高等教育经费的下降显然不利于高等教育质量的提高。表2 全国普通高校生均经费支出（按可比价格：1978=100）年份普通高校生均支出生均经费指数199364421994604893.9 1995569894.2 19965951104.4 19976593110.8 19988717132.2 19999625110.4 200010054104.5 2001965496.0 2002952698.7 2003907495.2 2004871396.0 2005861598.9 20068661100.5 从中国高校经费收入的结构来看，财政性高等教育经费所占的比例逐年下降，从1993年的92%下降到2005年的45%，减少了47个百分点。与此同时，学费收入所占的比例呈现总体上升的趋势，从1993年6%上升到2005年的34%。图2 中国高校经费收入结构的变化趋势（%）数据来源：国家统计局，各年中国教育经费统计年鉴。五、高等教育经费的国际比较世界各地区高等教育发展水平差异很大，根据联合国教科文组织公布的数据（见表3），北美和西欧地区的高等教育发展水平最高，早就进入了普及化阶段，2007年的入学率达到69.8%。中欧和东欧地区的高等教育发展速度很快，于2003年也进入了普及化阶段，2007年的入学率达到62.1%，正在接近北美和西欧地区的发展水平。拉美和加勒比地区、中亚地区、东亚和太平洋地区处于大众化发展阶段。而南亚和西亚地区的高等教育发展水平最低，还处于精英发展阶段。表3 世界主要国家和地区的高等教育入学率（%）年份199920002001200220032004200520062007巴西14.5 16.1 17.8 20.1 22.3 23.8 25.5 30.0 俄罗斯65.1 69.0 71.1 72.3 74.7 印度9.6 9.9 10.4 10.9 9.5 11.0 11.8 中国6.4 7.7 9.9 12.7 15.5 17.8 19.6 21.6 22.9 日本45.1 47.4 49.0 50.5 52.1 54.0 55.3 57.3 58.1 韩国72.6 78.4 83.3 86.8 88.5 89.9 91.0 92.6 94.7 美国73.0 69.0 69.9 80.5 82.3 82.1 82.2 81.8 81.7 英国59.7 58.1 59.0 62.9 62.7 59.9 59.4 59.3 59.1 法国52.4 52.9 53.5 53.3 55.3 55.8 56.1 56.2 55.6 意大利47.1 48.6 52.0 55.2 58.9 62.9 65.3 67.0 68.1 北美和西欧61.2 60.1 61.5 67.0 68.8 69.5 69.7 69.7 69.8 中欧和东欧37.8 40.7 44.4 47.9 51.4 54.4 57.1 59.6 62.1 拉美和加勒比地区21.5 22.5 24.1 25.7 27.2 28.8 30.1 31.6 34.2 东亚和太平洋地区13.9 15.0 17.0 18.9 20.7 22.4 23.4 24.6 25.8 南亚和西亚8.7 9.0 9.3 9.7 8.9 10.2 11.0 11.4 中亚18.3 19.7 21.4 22.8 23.6 24.4 24.3 24.5 24.3 资料来源：unesco，education data and indicators，2009.从“金砖四国”（巴西、俄罗斯、印度、中国）的比较看，四个国家高等教育的发展差距也很大，位于欧洲的俄罗斯已经进入普及化发展阶段；位于拉美地区的巴西和位于东亚地区的中国处于大众化发展阶段；而位于南亚地区的印度尚处于精英发展阶段。这四个国家的高等教育发展阶段都与所处地区的高等教育发展阶段相一致。从“东亚三国”（中国、日本、韩国）的比较看，中国的高等教育入学率远远低于日本和韩国。韩国的高等教育入学率最高，2007年的入学率高达94.7%；日本次之，2007年的入学率为58.1%；而中国2007年的入学率只有22.9%。此外，美国、英国、法国、意大利等发达国家的高等教育都进入了普及化发展阶段。美国的高等教育入学率近年来稳定在80%左右；英国稳定在60%左右；法国稳定在55%左右；而意大利呈现逐年上升的趋势，入学率从1999年的47.1%上升到2007年的68.1%。衡量一国政府对教育“努力程度”的一个重要指标是公共教育投资比例，相似地，我们可以用财政性高等教育经费占gdp的比例（以下简称“公共高等教育投资比例”）来衡量一国政府对高等教育的“努力程度”。联合国教科文组织（unesco，2009）在教育数据和指标中使用了这一指标，2005年的数据中包括了85个国家。统计结果显示，总体而言经济发展水平高的国家其公共高等教育投资比例也高。21个发达国家的平均值为0.99%，而64个发展中国家的平均值只有0.74%，85个国家的总平均值为0.82%。2005年中国财政性高等教育经费投入为1129亿元（其中普通高校为1091亿元），当年的gdp为183218亿元，财政性高等教育经费占gdp的比例为0.62%。这一比例不仅低于发达国家的平均值，也显著低于发展中国家的平均值。从“金砖四国”的比较看，俄罗斯和巴西的公共高等教育投资比例较高，比例分别为0.79%和0.77%；而印度和中国的公共高等教育投资比例较低，比例分别为0.63%和0.62%。从“东亚三国”的比较看，中国、日本和韩国的这一指标值都不高，尤其是日本，比例只有0.48%；中国和韩国的值接近，并且中国的值还略高一点。此外，18个欧美发达国家、澳大利亚和新西兰的公共高等教育投资比例全都高于中国。表4 世界主要国家财政性高等教育经费状况（2005年）国家财政性高等教育经费占gdp的比例（%）国家财政性经费占高等教育总经费的比例（%）巴西0.77巴西na俄罗斯0.79俄罗斯na印度0.63印度80.9中国0.62中国45.0日本0.48日本33.7韩国0.60韩国na美国1.05美国34.7英国0.92英国66.9法国1.10法国82.8德国0.92德国84.1意大利0.64意大利68.721个发达国家平均0.9917个发达国家平均74.264个发展中国家平均0.7422个发展中国家平均68.885个国家平均0.8239个国家平均71.2资料来源：unesco，education data and indicators，2009.中国数据来自中国统计年鉴（2008）和中国教育经费统计年鉴（2006）。成本补偿理论认为，高等教育属于准公共产品，外部性相比其他层次教育更少，私人收益更高，因此，受高等教育者应该分担一部分高等教育成本。那么，在高等教育经费支出结构中，各国财政性教育经费的比例和私人分担比例究竟多大才合适？在联合国教科文组织的数据集中，有39个国家公布了2005年财政性经费占高等教育总经费的比例值。39个国家的平均值为71.2%，其中17个发达国家的平均值为74.2%，22个发展中国家的平均值为68.8%，发达国家相对较高，但是差别并不很大，只差5.4个百分点。由于在美国和日本的高校中私立学校占主要地位，这两个国家的财政性经费占高等教育总经费的比例值都很低，比例分别为34.7%和33.7%。而西欧发达国家的这一比例都很高，均在66%以上。在中国的高校中，公办高校占主导地位，但是中国的财政性经费占高等教育总经费的比例却只有45%，远低于发展中国家平均值。以上给出了高等教育入学率、财政性高等教育经费占gdp的比例、财政性经费占高等教育总经费的比例等三个指标的基本统计描述。对于这三个统计指标，在理论上很难确定合理的水平是多大。实践中，可以使用计量经济方法，建立回归模型，给出对应于不同经济发展水平的、可供国际比较的国际平均水平。常用的计量回归模型如下：y = a + b ln(x) + u (1)其中y表示因变量（三个比例指标），x表示人均国内生产总值，以对数形式引入，u表示随机扰动项。采用联合国教科文组织的数据集进行回归，则回归曲线上的函数值就是不同经济发展水平x下的国际平均水平。分别将高等教育入学率、财政性高等教育经费占gdp的比例、财政性经费占高等教育总经费的比例作为因变量，对人均国内生产总值的对数值进行回归，则三次回归的结果见表5。表5 国际比较的计量回归结果及对中国的预测值（2005年）因变量常数项斜率项中国人均gdp对数预测值（%）实际值（%）高等教育入学率-66.39812.2257.461624.8