失地农民社会保障法律制度研究.pdf

1 分类号： q 鲤 u 【) 【= ： j 韭 爵级： 坌噩 编号 失地农民社会保障法律制度研究 r e s e a r c ho nl a n d l e s sp e a s a n t s s o c i a ls e c u r i t yl e g a ls y s t e m 学位授予单位及代码： 量壹墨王盘堂f ! q ! 墅2 学科专业名称及代码：塞选主当堑熊擅堂f q 塑! q ；2 研咒万同： i i 亟选堡壁 申请学位级别；亟 指导瓤帅： 型重蜇煎缝 研 究 生： 羞垫主 论文起止时间： 20 1 0l 卜一2 0 1l1 2 y 2 2 2 8 4 9 1 长春理工大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈空的硕士学位论文，失地农民杜会保障法律制度研究是 本人在指导教师的指导下，独屯进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用 的内容外本论文不包含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的作品成果。对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识 到本声明的法律结果由本人承担。 作者龇稻型三年且! 日 长春理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导敦师完全了解“长春理工大学硕士学位论文版权使用规 定”，同意长春理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权长春理工大学可以将本学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编学位论文。 作者躲雄i 逊三年l 月竺日 指导导师签g ：壁鱼堡立! 兰年上月! 旦日 内容提要 随着经济的发展和我国城市化进程的不断推进大量的农村土地被征收、征用致使 部分农民失去土地，从而产生了夫地农民这一社会弱势群体。困土地征收、征用而被迫 失去土地的农民是社会向前发展不可避免的产物，并且仍会随着经济的向前推进而继续 增加，失地农民的社会问题已经成为1 ；可忽视的社会问题。纵现历史，农业一直是我国 的国之根本，而土地是农民的依靠，那么当农民失去了土地，就相当于失去了“生命的 补给线”。生活陷入贫困，社会矛盾加剧。所以，如何保障好失地农民的生活。成为解 决失地农民这一社会问题的关键。日前我国在这方面已经取得了很大的成就，各地纷纷 出台政策大大改善了失地农民的，k 活状况但是仍有不足。本文主要研究的就是失地农 民的社会保障问题以期为失地农民的社会保障法律制度的完善提供更好的建议，解决 失地农民这一社会问题，从而保证我目的经济与社会健康有序的向前发展。 关键词：失地农民社会保障法律制度 目录 引言 一、失地农民社会保障的基本问题 ( 一) 失地农民的法律界定 ( 二) 失地农民社会保障的基本山容 ( 三) 失地农民社会保障的法理基础 二、失地农民社会保障的现状及原因分析， ( 一) 基本生活保障权f f 勺丧失 ( 二) 缺乏完各的社会保障制度 ( 三) 缺乏完善的安置机制 ( 四) 既有权利与附属权利的丧失 ( 五) 缺乏法律援助机制 三、健全失地农民社会保障法律制度的建议 ( 一) 完善我国土地征用制度 ( 二) 完善失地农民安置机制 ( 三) 完善失地农民社会保障机制 ( 四) 完善失地农民法律援助机制 ( 五) 完善失地农民社会保障机制的配套政策 结论 参考文献 一 论文摘要( 中文) 一 论文摘要( 英文) 后记 0 3 4 6 8 8 9 u n h：2埔培船盯勰n驼， 引言 改革开放之后，我国处于。个高速的工业化、城市化发展进程之中这是我国社会 主义初级阶段建设发展的黄金时期然而在不断推进的过程中，大量的农村集体土地被 征收、征用，致使部分农民失去七地从而产生了失地农民这一社会弱势群体。纵观历 史，农业一直是我国的国之根乖，而土地是农民的依靠“三农”问题一直是我国政府 工作的首要任务，所以处理好农提的土地问题是解决我国“三农”问题的前提，更是关 系l 俄国长治久安的大i h 失地农畦这一社会弱势群体的产生是现代化建设的进程中所 不可避免的问题那么当农民失去土地失去了安身立命的依靠。我们如何来妥善安置， 如何来转化所产生的一系列社会矛盾这是值得我们不断研充和完善的。 当前我国各个地区对于失地农民的安置出台了许多相关政策，各级政府也积极响应 不断加强对失地农民的保障1 ：睢同时也暴露出了诸多缺陷，总的来说，目前我国关于土 地征收的法律法规相对欠缺和滞后安置途径狭窄覆盖范围不全面规定的补偿办法 不合理补偿金标准俯低社会保障体系不完善等等问题致使失去地的农民得不到 妥善的安置和保护生活陷入丽难，从而形成新的社会矛盾危害着社会的安定有序发 展。终上所述笔者从我国目前失地农民的现状出发，提出建议改革我国的土地征用制 度，力求建立起完善的失地农民社会保障体系，切实保护好农民的主体权益，从而解决 社会矛盾加快构建和谐社会的步伐，本文主旨亦在于此。 本文着重研究因土地被征收而被迫失去土地的农民，以建立完善的被征地农民社会 保障体系为中心，以目前取得的相关理论成果为研宄基础，以我国的现时国情为背景 从行政法的角度分析，对失地农民的问题进行梳理和整合，并结合我国现行的相关法律政 策提出建设性的改善意见。第一部分是理论问题，介绍失地农民的法律界定与我国社 会保障的内涵以及建立失去土地农民保障体系的法理基础。第二部分主要介绍农民土地 被征收后的基本生活现状，从基木，e 活保障，医疗、养老等方面入手，分析我国社会保 障安置等方面有哪些不足。第三邮分主要通过对我国土地征用制度、失地农民安置机制 及社会保障缺失的分析总结山健仝关于保护失地农民权益的各项建议，主要包括完善 土地征用制度：完善失地农民宜置机制：改善被征地农民的生活，完善我国的安置保障 体系；完善我国对被征收了土地的农民的法 ：i 援助制度，以确保弱势群体在司法领域的 保护：保护被征地农民的其他注律权益。本文吸收和借鉴了我国对于失地农民的理论与 实践基础，重点通过对目前我国器地区的现状和相应对策的分析对比各地区针对失地 农民所出台的政镱分析我国社会保障体系的缺失性，从而总结出一些笔者自己的看法 提出完善意见。希望篚够为我国社会弱势群体的保障提供更好的办法促进我国社会保 障体系的完善与发展。 一、失地农民社会保障的基本问题 ( 一) 失地农民的法律界定 字表其义，失地农民具体就是指因土地被征收、征用而失去土地的农民。随着我国 社会发展的飞速前进城市化建设的进程不断加快致使大部分城市向外扩张，大量村 镇转为地级市县，使得大量的农村土地、集体土地被征收、征用随之而来的，就产生 了新的社会弱势群体一失地农民；本文所研究的主要对象就是囡政府征收土地而被迫 失去土地的农民。失地农民在我国始r 上个世纪中期到了上世纪后期开始迅速增加 “工人工作农民农作”这是从占至今自然形成的社会分配，那么，当农民失去了土地， 改变了自己本质属性，农民也就失去了依靠，生活也将发生巨大的变化。我国华中科技 大学谭术魁教授曾经提出农是是我困农村集体经济的构成部分，就应依法享有农村集 体组织对自有土地的各项权利包括占有权、使用权、经营权等基本权利。那么由此我 们可以看出。农民失去土地表面l 是转变了角色改变了生活方式，实质上是失去了对土 地的各项基本权利和附属权利改变了自己的本质埔性。所以我们从法学领域为失地农 民进行定义就是指因土地被征而丧失和一系列与土地相关权利的社会弱势群体。失地农 民作为我国具有特定内涵的社会群体这是历史决定的，是社会加快建设、经济发展的必 然产物。纵观世界范围失地农民的历史渊源从欧洲早期的“圈地运动”开始，2 0 世纪 发展到我国，最初在沿海等经济发达的省市出现随着改革开放后我国经济建设的加快， 迅速在全国范围内出现甚至笔者所在的吉林省这种一三线城市都开始重视失地农民的 问题。根据吉林省长春市政协主席张元富在2 0 1 1 年召开的全国政协十一届四次会议上作 的发言表明我国仪“十一五”期间每年新增的失地农民大约就有2 0 0 万人。从趋势上看， 来来吉林省甚至全国将继续有大量农民土地被征收、征用，那么失地农民的数量仍将大 量增加。并且有调查得出目前我围有百分之八十左右的失地农民担心失去土地后的生 活，其中主要担心关于医疗、养老等问题，而在已经失去土地的农民中有百分之六十 以上的农民生活困难。可见，失地农民的生活普遍令人担忧而失地农民的数量也正在 谭耐魁：农民失地厦其附属权利的挺走，财经科学2 0 0 6 年第1 期第i 2 页 与日巨增所以如若处理不好这一社会问艇必将成为影响我国社会稳定的重要矛盾。4 也将势必阻碍我国“三农”问题的解决和经济发展的进步。 ( 二) 失地农民社会保障的基本内容 社会保障是一个复杂的体系，是社会保障各项内容所构成的统一体，在当今社会， 社会保障已经成为走进人们日常生活的基本制度，也是经济繁荣社会进步的体现，不断 改革完善我国的社会保障是构建我国和谐社会的基本要求。在我国社会保障主要包括社 会保险、社会救助、社会福利、社会优抚这四个内容，它们相辅相成、缺一不可。 社会保险是社会保障体系的中心，也是实现社会保障的基础，我国社会保险主要保 障被保险人的生活需要，是最摹本的权利保障：社会保险的资金主要来源于被保险人单 位或组织，太部分用来补偿被保险人的经济收入或者损失，所以是最基本的社会生活保 障。社会救助是我国保障机制的底线，其意指社会对遭受意外事件或者生活遭受巨大打 击而生活陷入困境的人群给予援助救济，为其无偿提供物质帮助，保障其基本生活。社 会救助主要针对遇到特刖困难的群体，其救助资金主要来源于政府、集体组织以及其他 企业和个人的捐助。社会福利足我国不断发展完善社会保障体系的目标，社会福利是指 国家政府老弱病残等社会中需墨给予特殊关心的人群提供的必要的生活保障，社会福利 是我国应用比较广泛、覆盖范围较大的一项社会保障$ 4 度，它加大力度保护处于弱势地 位人群的权益，使其在遭受损害时能有得到补偿。也体现了我国一切为了广大人民利益 的国家性质。优抚安置是指国家时从事特殊工作者及其家属如军人厦其亲属予以优待、 抚恤、安置的一项社会保障制变。 我国的社会保障制度保护老弱病残的基本生活，保障社会的困难群体能够得到有效 的救助，社会保障影响着我国广大人民的基本生产、生活是我国一项重要的基本国策。 本文着重研宄固征地而被迫失去上地的农民的社会保障内容以期提供更多的解决方案， 为我国建立完善的社会主义保雌体系做出贡献。 我国的城市与农村的社会保障从建立之初就有所不同。拥有城市户口的人民能享受 到一系列国家的补贴政策，而农村实行家庭联产承包责任制之后太多数的补贴或者收 益都是附加在土地上土地是他们的全部依靠。现今我国正在大力开展农村合作医疗制 邸艳英，付宇泽：论吉林省失地农民的保障问题 前沿2 0 l o 年第8 期，第2 3 页 度取得了巨大的成效，为我国的农民解决丫“看病难，治病难”的困境。但是因征 地而被迫失去土地的农k 等于失去了全部的依靠并且也失去了我国对于农民的一些 依附在土地上的保障内容，例如“织补赞”等等。所以仅仅是合作医疗制度，不足以完 全保障他们的生产、生活能够维持上e 常目前我国政府和学者也开始重视这一社会问题， 不断改革措施和办法，重视理论研究，针对这一情况，作者总结提出以下几点失地农民 社会保障的内容。 1 、最低生活保障 我国在9 9 年颁布的政府条例巾规定：省市居民享受最低生活保障的待遇。那么农民 就排除在最低生活保障之外，近几年国家开始把农村中土地少，生活困难的群众纳入 最低保障的范围。那么当农民的士地被 正收没有生活来源，就更应该纳入我国最低生 活保障的保护范围目前我国杭州等经济发达的地区已经开始把失地农民纳入了最低生 活保障的范围，为我国大范围开展实行这一办法提供了制度上和操作上的借鉴。 2 、养老保险制度 我国的农民年轻时劳动耕作年老时依靠子女、照看孙儿是主要的养老模式，并且 年老的农民仍旧拥有土地，可以供儿女耕作或者出租、转让来获得收益，保障老年生活。 但是这种模式在农民的土地被征收后面临巨大的社会风险，农民失去了土地就不再 具有长期的就业也就是收入的保障，变得老无所依。所以养老问题也是失地农民最关 注的问题之一，应当纳入失地农民社会保障的内容当中。 3 、医疗保障制度 杜会发展提高了我国的医疗技术，也提高了在享受这些医疗技术与服务时的待遇 目前我国已经开始重视关于农民的医疗保障制度，并且取得了很大的成效，但是在实际 中，仍遇到很大问题。农民的土地在被征收后，到底如何安置户口，决定了其能否受到 医疗保险或者受到何种医疗保险保险的内容是否符合失地农民的主体特征，是否能够 真正的解决失地农民的看病费用问题，这些都是失地农民关注的重点，需要我们进行不 断的完善与研究。 4 、提供就业机会以及教育、培训课程 农民失去了土地就璺转变过去固有的生存方式政府在安置失地农民的同时就要考 虑为农民提供就业安置，但是我们在考虑为农民提供安置的同时，还要考虑他们的发 展权利，我们无法长期用最低r 活保障或者仪仅解决农民的生存问题来考虑失地农民的 未来所以要为农民提供就业和玷洲的课程提高农民的自身竞争力和个人素养，使他 们依靠自身能力来创造富足生活，这样不但能减轻国家的负担，更有利于缩小我国的贫 富差距，转化社会矛盾促进经济和社会的发展。所以也值得我们广泛关注。 5 、法律援助机制 所谓经济基础决定上层建筑，我国农民历来都是固守自己的土地，辛勤耕作，收入 普遍不高而且农村的交通和信息都不够发达，所有由于这些自身和社会等各种条件的 限制，致使农民权利在受到侵害时往往没有白保能力并且也很少有寻求法律和社会 保护的意识。这就要求我们，必须保证失地农k 能够获得法律援助保障合法权益，法律 保障是社会弱势群体的保护伞更足社会稳定的添加剂，所以我们想要解决失地农民 这一社会矛盾，必须重视法律援助的重要作用。 以上就是目前我国失地农民社会保障的主要内容我们必须重视失地农民保障内容 不断完善社会保障体系的建立，这将对失地农民的基本生活产生最直接的影响，更在根 本上决定了社会矛盾是否激化，国家是否能够健康有序的向前拉展。 ( 三) 失地农民社会保障的法理基础 1 、建立失地农民社会保障足保障人权的基本要求 “有权利必有救济”法律既然赋予公民以权利，就必然会给予其救济，具体而言， 包括获得侵权者的救济的权能和获得功力救济的权能，社会的进步赋予人们尊重、保障 人权的先进理念社会保障体系的建立就是我国尊重和保障人权的体现，更是社会发展 的必然要求。我国现今大约有g 亿农民由于各种历史与现实问题广大农民还未能全部 享有社会保障失地农民是农民的一部分，更是社会的弱势群体，所以国家必须重视失 地农民，这不但是我国尊重人权的体现更是社会发展的必然要求。 2 、建立失地农民社会保膊也是维护社会公平正义的要求 我国的目标是发展社会主义垃终实现共同富裕，但是当今社会贫富差距加大也是我 国的基本矛盾之一，而社会保障便是解决这一基本矛盾的有效手段。社会保障为生活贫 困的人提供物质帮助，为陷入网境的人提供福利救助，这在本质上属于收入的再分配， 是社会正义的体现，但是若不对失地农民加以扶持，使他们的生活更加窘迫，享受不到 应有的权利，便是违背了我国的国家性质和社会正义。所以| 兑，保障失去土地的农民是 我国社会主义国家性质和社会正义感的必然要求。 3 、农村社会保障法律制度足维护社会秩序的需要 法律是维护秩序的_ 具足为r 实现秩序的稳定而建立的，我国农村的社会保障洼 律制度也不例外。我国是农业大酗，农民是我国的基础，农民的权益保护也是我国政府 工作的重中之重所咀保障农民的法律制度体系的建立对于我国整个社会秩序的稳定发 展是至关重要的。井且近年来我国一些城市因征收二 = 地而发生的恶性暴力犯罪事件频 现不止，我们在惩治犯罪的同时必须针对谚现象制定相应的法律法规，保障好农民的 权益解决矛盾的根源维护社会秩序的稳定。所以说保护农民的利益，建立发展保障 农民的法律体系对农村的有序稳定发展乃至我国社会秩序的稳定都起到了至关重要的 作用。 总之建立农民的社会保雌体系是人民的要求也是社会发展的要求是维护稳定的 社会秩序与经济秩序的前提。县件对 。失地农民来说，政府是公力救济的主体而政府 的救济职能主要通过征地补偿来实现。失地农民的社会保障应该通过制度性规定来保证 也就是救济权中的保障权、救援杈，所以在这样的逻辑f ，权利救济就成为失地农民社 会保障的法理基础。 定金额的社会保险补贴；对于2 1 ) 0 4 年1 月1 日以后的新征地农民，征地部门一次性为其缴 纳一定年限的基本养老保险费和住院医疗保险费等等，也对失地农民的问题出台了相应 的法律法规来加以调节。关于破征地农民社保问题引起了党中央、国务院和有关部门 的高度重视，制订了一系列针对失地农民的政策文件n 2 0 1 0 年初己大约有一千三百万 的被征地农民被纳入养老保障体系。这说明我国从根本e 开始重视失地农民这一社会大 问题，并且正在寻找积极有效的解决途径，并且通过不断的改革取得了显著成绩。 但是被征收土地的农民的产生具有一定的特殊性，它是社会发展经济进步所产生的 社会问题，是现代社会繁荣发程的产物，相关法律法规的约束与调节存在着一定的滞后 性，并且加上我国农民人口众多地域复杂等等因素，实际操作中困难重重，覆盖的范 围也有很高的局限性，使得失地农k 的权益不能得到蛀及时、最有效、最全面的保护 本文主要描述因土地征收而被迫失击j ：地的农民的生活现状。 ( 一) 基本生活保障权的丧失 农业无疑是我国的国之根本那么土地就是农民赖以生存的生产线。从目前我国农 民的总体情况来看，土i g 被征辟 后，农民囡就业和家庭产业转移所带来的变化t 大部分 家庭收入下降。当农民失去了土地，就失去生活的支柱也就失去了获得基本生活资料 王利明主编；中国物枉法草窠建议碥及说明，中国洼制出版社2 0 0 1 年版第2 2 4 页 的来源。在国家还未建成社会主义现代农村保障制度的社会背景下，农民只能把土地作 为获取生活资料的主要手段，尤其对于农村的老弱病残来说土地更是他们全部的依靠。 政府虽然也要给予一定的经济补偿金，但足我国补偿金的标准按照目前国内的物价和基 本生活消耗来说根本无法保障农民失去土地后的基本生活。而且补偿金毕竟有限，用 完之后基本生活费依然没有来源，失地农民失掉了生活物质的保障这才是农民失去土 地后的最大损失。入不了城市回不到农村是被征地农民的尴尬处境，随着失地农民陷 入贫困的风险日益增加，一个明显的趋势是，相当部分人口正在由农村弱势人群转变为 都市“新贫民”。 归根结底，失地农民基本生活保障的嵌失，是我国土地征用等国家制度不完善所决 定的土地征用制度的不完善致使农民在征地的过程中，丧失的权利得不到补偿。我 国的征地补偿制度大部分采用一次性经济补偿的办法，但是这种办法是只顾眼前利益不 解决根本问题的办法农民一旦j ；| j 光补偿金，未来的生活将得不到保证那么生活就将 陷 困难，因此才使得失地农民会出现基本生括无法保障的问题。 ( 二) 缺乏完备的社会保障制度 目前我国社会保险主要包括医疗保险、养老保险以及失业、工伤、生育保险等，我 国的失地农民面临着许多问题，目前全国各地只有在经济较发达地区日i n = j 开始出台一些 针对被征地农民的社会保障并儿都足基本的养老保险所以说失地农民的社会保障是 值得我们深入研宄和学习的。农民之所以为农民，就是因为他们拥有土地，耕作是他们 的工作这是他们的本质属性。那么一旦失去了土地，对农民来说无疑是动摇了农民的 根本。一方面，农民失去了土地，也就失去了生括的依靠失去了耕作土地所能获得的 生活收入，也失去了依靠：另。方i 酊农民失去了土地，也失去了附属在土地上的一系列 权利没有土地耕种就不在适合在农村生活进入城镇又很难根快适应自身角色的转变。 总之农民失去土地后的生活困难重重，目前我国有些地区已经开始为失地农民办理社 会保障，例如杭州、宁波等地，都j f 始实施增设针对失地农民的医疗保险、养老保险等 制度的办法。但是这项制度还不够完善，日前也只在沿海等经济发达地区试行，覆盖 范围小保障内容少，并不能真l 的改变整体失地农民所面临的尴尬局面。所以，我国 。刘晨之：失地农民权益保护问避的制度原因及法律对策滨州学院学报2 0 0 7 年第4 期第 5 页。 许多农民仍然一旦失去土地便变成r “困难户”基本属于无土地、无工作、无保障的 “三无”状态，这种境遇是我【葺4 丈部分失地农民的生活轨迹。关于失地农民缺乏的社会 保险保障制度的现状，笔者主要县体介绍以下几点： 1 、缺乏基本的养老保险 据统计，我国目前大约有4 8 0 0 万失地农民。我国土地承包法赋予农民对土地的 使用权、流转权，收益权以及继承权，土地是农民的t 要收入来源，失去土地对农民来 讲等于失去最重要的家庭财富和生活来源。更重要的是，失地农民失去了最可靠的养老 保障。农民拥有土地时可以家旌耕种或转让、出租获得收箍，保障老年生活。但是失 去土地后农民基本失去了时f 生活来源，未来的养老保险费用无处筹集，尤其老年人， 残疾人等，失去土地后只能依罪补偿金来维持短时期的生活，未来的生活就失去依靠， 养老保险费用无处筹集，老无所依的牛活将十分酮难从而加重我国的社会问题。我国 农村养老保险制度尚未健全失地农民的养老保险更是处于刚刚起步的阶段这使得失 地农民的养老保险的覆盖范围非常的小，各地区的具体制度也有非常太的差异，统筹层 次不高。所以做好失地农k 的养老保险工作已经成为我国农村养老保险工作的重中之 重。 2 、缺乏基本的医疗保险 建立覆盖城乡居民的基本医疗保障体系，一直是我国新医疗改革的重要目标之一 据统计资料显示，截止到2 0 1 1 年我刚城镇居民参加基本医疗保险的总人数超过4 亿人， 参加新型农村合作医疗的人数更是达到了83 , 5 亿加起来，享有基本医疗保障的城乡居 民超过1 2 亿人，较过去相比有了巨大的改善但是仍有不足尤其新型农村舍作医疗有 许多空白地带，而失地农民更是成为了被忽视的群体。失地农民在总体收入水平下降的 同时，生活消费却在上升。土地被征用前农民家庭的食品如粮食、蔬菜等主要靠自己 生产。而失去土地后旯能购买阿加上部丹农户搬迁至市镇居住，各种费用支出大量增 加，导致生活消费上涨。据劳动部和社会保障部调查大多数地区反农民在耕地被征用 后，人均生活费开支普遍增长了二成左右。目前我国大多数失地农民的安置是一次性经 济补偿只有少数地区会为农民提供医疗保险，但是城镇居民的医疗保险缴费较高，从 而导致失地农民经济负担加重而参加新农村合作医疗又需要农村户籍，那么又涉及到 失地农民的户籍问题，在此背擐f 失地农民的医疗保障很难得到真正有效的保障，甚 至出现过“小病靠挺，大病靠拖晕瘸家里坐”的民问谚语，这无不显示出当失地农民 遇到疾病需要治疗时的艰难处境。随着失地农民陷入贫困的风险目益增加一个明显的 趋势是，我们必须首先保证好失地农民的基本生活，保障失地农民这一社会不容忽视的 弱势群体能得到良好的医疗保险服务使他们不再困迪遇疾病而陷入危险境地。 失地农民缺乏完备的社会保险，这是由我园的社会保障体系的不壳善所决定的我国的社会保 障体系还处于剐刚成立的阶段，目的国家刚月4 太力开腱农村台作医疗制度争取把社会医疗保障的 范围扩大到最大但是养老、就业等一些杜会问题还有待我们完善。而先地农民是社会新出现的弱 势群体我国的实践经验较少在失地农民的社会保障方面还处在刚刚起步的阶段，体系不够完善t 覆盖面积较小内容较少，致使先地农民得不到有教的医疗、养老等社会救助权利。所以当前的 解决办法是，加太力度建设我国的社会保障体系县体研宄适合各类社会弱势群体的保障办法把 失地农民的社会保障纳入到我国的社会保障体系中击园地制宣，切宴为农民的利益做打算用国 家强制力把失地农民享受礼会保障的杖利确定下来才能在农民权益受到损害时能够得到保护，享 受到社会保险、社会救助的福利待遇。 ( 三) 缺乏完善的安置机制 目前我国很多地区都，r 始实行适合本地旺的新的安置办法，来保障农民的权益。例 如广东省的征地补偿标准最高口r 以达到被征地实际产值的3 0 倍最低也要6 倍，并且试行 实名支付制接人领取，这使薄大部分土地补偿赞安置补助费和全部青苗费及地上附 着物补偿费可以直接支付绐被征地农民，减少中间环节，使农民得到最大利润。江苏省 被征收土地的补偿费为该耕地被征用前3 年平均年产值的1 0 倍，并且提出每亩年最低标 准：一类地区1 8 0 0 元：二类地区1 6 0 0 元；三类地区1 4 0 0 元同时每位失地农民的安置补 助赞也具有最低标准，一类地区2 万元：二类地区17 万元；三粪地区1 3 万元。再例如四 川省对人均耕地在1 亩以上的农民实行的补偿标准是要十倍于前三年的平均产值，同时， 人均耕地每减少0l 亩t 述两项补偿费倍数相应增加3 倍，但是两项倍数之和不得超过3 0 倍。 我国土地管理法实施条例第二十六条第一二款明确规定：征用土地的安置补偿费 用必须专款专用，不得挪作他用，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补 偿费支付给农村集体经济组织管理和使用；由其它单位安置的，安置补偿费用支付给其 它单位：不需要统一安置的安丑费用发放给被安置人员个人或用于被安置人员的保险 费。所以目前实行的对失地农民的安置途径主要有以下三种： 1 、农村集体经济组织安置 农村集体经济组织安置主要就是利用征地补偿费来开办企业，借此安置失地农民 但是这种往往自身条件不足，不够稳定，很难抵御市场风险。随着市场经济体制的逐渐 完善，不断优胜劣汰的市场经济环境下这种安置企业一旦亏损或者倒闭。被安置的居 民将再次失去工作，陷入困难，l 2 、用地单位安置 在劳动用工市场化的今天这种对失地农民的安置无疑是难以实现的，我们暂且不 谈用地单位是否有足够的并且适台的岗位，就算能够暂时解决农民的工作问题，那么， 这个企业是否能在市场竞争的优胜劣汰中生存下来。企业效益是否足够保障农民的生活 这些都是我们不容忽视的问题并当安置企业一旦破产失地农民如何就业来保障 自己的生活众所周知，目前农村尚存在大量的剩余劳动力进城务工的农民每年都在 增加而且大部分征地原本就在城市的边缘所以失地农民一般都会选择城市去寻找合 适的工作机会，但是，从农民自身来讲首先，他们的思想观念没有根本上的转变就 业观念差。农民在失去土地后其思想观念、生活习惯还停留在农民原有的层面上仍 停留在“靠山吃山，旱涝总有收”的思想，并来意识到失去了土地就等于失去了保障， 不能依靠政府、依靠村里救济，必须要自主创业、自力更生对社会保障观念淡薄。并 且文化素质普遍不高，专业技术水平较低二、三产业就业困难，参与竞争与市场应变 的能力也较弱，所以在就业中仍处于弱势相当一部分失地农民在失去土地的同时沦为 “务农无地上班无岗”的新失业群体，所以说，目前我国的失地农民就业面临着重重 困境。 3 、货币安置 货币安置就是把征地的安置补偿费用直接支付给农民个人就业问题自行解决。中 华人民共和国土地管理法第阴十七条规迮“征用土地的按照被征用土地的原用途给 予补偿。征用更低的土地补偿赞为该地被征用前三年平均产值的六至十倍土地补 偿费和安置补助费的总和不得超过上地被征用前三年平均年产值的3 0 倍”货币安置 。束金成；中国城市化进程中的失地农民问题厦对箍非自愿移民与社会学研宄的双重视角 社会科学辑刊2 0 0 9 年2 期第7 3 页。 。林风章：失地农民的权益缺失1 0 洼_ f ；l ! 救济， 山东农业大学学报：社会科学版2 0 0 9 年2 期 第3 4 页。 r 。1 。_ _ _ - _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ 。_ _ _ 。1 。 也是目前我国对失地农民最普遍帕安置办法，这种安置方式简单、方便。但 大的缺陷。 首先最大的不足就是不从发展的角度看问题，只看眼前不顾长远的利 付给农民经济补偿金酌办法的确是会让农民觉得收入十分可观甚至有些 很多年都无法得到这么多的收入，但是我们从长远来看失去土地等于失去 是也有着巨 益。一次性 人进行农作 了农民工作 的岗位，失去了来来最可靠的收入若是坐吃山空或者补偿金利用不合理，那么农民未 来的生活根本无法保障；安置的政府和企业为了征地的有效快捷、农民为了暂时的收入 剧增，双方都不从长远考虑无异丁“杀鸡取卵”只顾眼前利益，如此安置等于没有安 置。 其次，目前我国各地对于征地补偿的标准普避不。上述广州等地区无疑是有了很 大的进步，但是，在我国的大多地区仍然未实行安置费用的园地制宜并且补偿费没 有一个明确的衡量标准，补助偏低。使得大部分失地农民在土地被征用后，得不到足以 保障基本生活的补偿金，长此坐吃山空，从而使生活陷入困境。 咀上是我国对园征收而失去上地的农民的主要安置办法，由于目前我国的安置机制 不够全面，经验不足等原因，致使农民在失去土地的同时，享受不到有效的社会保障， 并且国家制度调节作用也相对滞后对失地农民的补偿等都没有做出具体有效的规定， 这需要我们在实践中不断总结提出新的解决办法并且国家耍根据实际情况的变化制 定相关政策，统一补偿标准，防止权力滥用，完善安置机制，加快脚步进行社会保障体 系的建设，切实保证公平、台理的对待每一位失地农民才能从根本上解决失地农民的 安置问题。 ( 四) 既有权利与附属权利的丧失 土地才是农民在市场经济不断变换的今天最稳定有利的保障，农民春种秋收从而获 得收入，农村家庭的日常生活资料也基本郡可以从自有土地上获得，农民在失去土地的 同时也就失去这些从土地而获得的基本权利。不仅如此，一方面：土地是农民在农村赖 以生活的基础农民因为土地做农村的主人参与村民自治，参与村民自治组织领导的 选举投票充分享受自己的政治权利、民主权利。这是农民热爱自己当家作主人的体现 也是我国充分赋予村民自治权利的体现。那么，当农民失去r 土地，我们暂且不论是否 还适合继续在农村生活农民的本质都得到了改变，也将逐步丧失“人民是国家的主人” 的政治热情，这是我国大力倡导全民政治性、民主性的倒退；另一方面；我国一直致力 于建设社会主义新农村的政治口标，不断地加大对农村的建设，例如村村通水泥路；加 大力度建设乡镇小学等等，都足国家对农村的特殊待遇与扶持政策。并且国家和政府也 一直致力于扶持农村的经济发展为农村经济的发展提供资金和技术上的支持，为农民 的农耕提供补贴款等等这一切都在农民土地被征收后相应消失。“农民失去土地就相 当于失去了基础，那附属在土地上的权利的将会受到极大的限制甚至丧失”。所以说农 民不仅仅失去的是土地也相应失去了很多附属的权利，变成“权利的贫民”。 ( 五) 缺乏法律援助机制 法律援助是我国法律规定的，由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员为经 济困难或特殊案件的人给予无偿法律帮助或者赞用减免的一项法律保障制度。失地农民 是一个特殊的弱势群体权利受到侵犯在所难免然而当他们的权益受到侵犯时又经 常因为各种原因放弃对自己权利的救济，权利不能得到有效的保护个人利益受损失得 不到有效的救济，使失地农民陷入更加窘困的境地。失地农民缺乏法律援助的保护，笔 者认为这是由两方面的原因造或的。个方面是农民自身的问题，农民由于自身文化素 质和生活环境的限制，大部分法律观念淡薄，并且我国农村大部分还处于社会伦理等“礼 制”的观念之中很多地方发生冲突都还保留着由辈分较高的人决断的习惯，从而忽视 了法律的保护。并且还由于农k 自身金钱、精力等因素，也影响着农民寻求法律保护自 己权益的意识；另一方面是由我周的法律援助机制不健全所决定的。被征收的农村大 部分处于经济不发达地区而我国的法律援助机构相对较少，覆盖范围小，对于不发达 的地区很难做到及时有效的保护。并且我国的法律叶1 ，对例如诉讼费用的减免，法律援 助的提供等制度制定的不够完营。所以致使失地农民在台法权益受到不法侵害时，无 法寻求也不去寻求法律的保护致使合法权益受损，生活更加困难。 综上所述这就是目前我捌因士地征收而被迫失去土地的农民的生活现状与原因， 找出原因总结经验以对失地农民运一社会问题的解决提供更好的方法与建议。笔者 认为，随着社会的发展与城市化进程的继续推进，仍将会有大量的农民继续圆征收而失 万朝林先地农民权益流失与保障经济体制改革2 0 0 3 年第6 期第j 6 页 失地农民的权益 如何解决失地农民 三、健全失地农民社会保障法律制度的建议 城市化进程的加快促进了经济的快速发展与社会的进步随之而来的社会问题也在 增加，失地农民就是我国城市化建设不可避免的问题之一，目前我国正在加紧探索能够 保护失地农民权益的政策与措施，毫无疑问也取得了相应的成效。但是城市化建设的 脚步在不断加快，实践中所产牛的具体问题也越来越复杂，有关土地征收的纠纷正在逐 渐增加，甚至有愈演愈烈的趋翦。据了解，2 0 0 7 国：t ：资源部受理的由于征收土地而引发 的纠纷8 8 7 起，共涉及3 1 5 7 人其中因为安置的补偿金问题而上访的嘉件7 7 6 起共计2 7 5 7 人，占纠纷案件的绝大多数。根据统计关于征地纠纷的主要原囡大致有三点：违法征 地；土地补偿金过低：征地过程中的暴力行为。由此我们可以看出，完善相关土地征地 制度监管征收土地的程序正当、合理，加大对失地农民经济补偿金的标准切实保障 农民的其它基本权益等，这是我国解决失地农民这。社会问题的关键，也是有效保护失 地农民基本权益有效措施，值得政晰和广大学者的重视下面就是笔者相关的想法和建 议。 ( 一) 完善我国土地征用制度 1 、改革我国土地的产权制度 我国法律规定农村上地归“乡、村、组集体经济组织所有”。但是我国农民集体经 济组织并不存在而村民小组又是村民自治小组不具有处置农村土地产权的权力。这 说明现阶段关于土地产权的法律制度并不清晰还有待我们探究。立法机关应对土地 管理法中有关土地产权制度的法条加以明确和完善，e 上明确的法律条文形式来确定农 村士地产权的归属以l 蚓家强制力为约束进而确定农民土地所有权主体地位。同时， 在土地产权归属明确的情况下，进- 步严格界定农民士地承包权的性质农民是土地的 使用权人，从民法“买卖不破租赁”的原理来看，我国集体土地的征用并不会必然导致 土地承包经营权等他项权利的消灭。而农民旦拥有土地产权，就成为了土地真正的主 人不是再被土地决定命运，而足能够自主选择，这也就从根源上杜绝土地产权、使用 权等各项权利在运行过程中各种侵权现象的发生。 2 、严格规范土地征_ j 的范围和目的 目前我国学者普遍认为，明确土地的征用范围，首先要明确界定公共利益的范围。 公共利益决定着土地征用制度的适用因为我国现行法律规定为了公麸利益的需要可 以征用土地，那么什么事公j e 利益的需要公共利益的范围是什么? 法律却没有具体的 表述，这种具有伸缩性法律条文容易造成权利的滥用，也就容易使土地征收违法违规操 作。所以，明确界定土地征收中的公基利益是完善我国土地征收制度的首要问题也是 保障失地农民权益的法律因素关键之一。至此，笔者建议修改现行相关法律法规，在法 律法规条文中对公共利益的范围做出明确具体的规定，咀此来约束政府等部f 1 实行土地 征收是否合法台理。笔者认为更耍明确列举出只柯符台哪些隋况下，国家才可以启动强 制性征地。以严格的条文来约束泼行为避免失地农民权益受损的可能性。 我国土地征收行为对于农民来说最基本也最有效的解决措施就是征地补偿。由于 目前我国大部分地区补偿金的金额是由原土地用途来决定的，所以容易产生价格偏低， 严重失宴等问题，并且该补偿金标准有失公平性对失地农民进行差别对待，这对于失 地农民来说，是不公平不合理的。要彻底解决征地补偿金的标准偏低问题，我们从以下 几点着手； 首先，要从尊重和保障人权出发，公平台理的把失地农民的利益摆放在第一位，保 护失地农民的权益尊重失地农民的人格考虑相关因素，明确法律条文，完善相关制 度，为最大限度地补偿失地农艮的损失获得法律支持。 其次，改革土地补偿标准，使补偿金的补偿办法多元化。笔者认为可以根据f i 前我 国的情况，大致总结出一些标准，当符合标准时，就按照标准进行补偿，并且加以考虑 生活消赞的自然增长土地的增值更要考虑社会保险因素等等。要具体分析，根据不 同的实际情况多加核算。综合上述标准，才能确定台理的标准做到真正补偿了农民的经 济损失。 最后，完着土地征用程序。征地程序是征地制度的重要组成部分，只有根据公平、 公正的原则来完善土地征用程序才能有效的解决征地过程中的所产生的纠纷防止暗 箱操作，从征收农民土地的本质上来说征地行为实质上是剥夺了农民的财产若没有 法律对该行为实施过程的约束，那么农民的财产更是无法加以保护。我国法律明确规定 土地征用必须遵循严格的法律程序，即首先制定方案、其次补充方案并且报相关政府部 门审批然后由相关土地管理部门根据已经批准的征用土地规划方案，与负责人员商讨 补偿、安置方案然后予以公告于以收集意见，再报政府部门最后审批，最后清理土地 和实施征用。1 但是在现实情况中时常有违反程序操作而损害被征地农民利益的事情发 生。因此我们有必要进一步完善t 地征用制度，壳善士地征用的程序，广泛采纳社会 意见，举行听证，加太社会的监管力度。对于政府土地征用决定有异议的，允许行政相 对人进行行政复议进行救济。1 并且笔者建议把征收土地的审批纳入司法审查的范围，明 确规定当土地征收发生纠纷时法院应该予以受理，以运用司法手段进行调节来规范 政府行政的合理化、制窿化从而断止上地征用过程中发生的违法乱纪行为。 土地征用制度是确保农民利益的基础，土地征用程序的正当是保护农民利益的条件。 我们一定要从根本抓起，不断改善与时俱进，才能最大限度的从根本上保护农民的利 盏。 ( 二) 完善失地农民安置机制 我国现行安置被征地农民有七种途径：货币安置、农业安置、招工安置、留地安置、 社会保险安置、人股安置、移民安置。其中，操作性较强、最普遍的安置办法主要有： 1 、法定安置 法定安置也就是货币安置，我国中华人民共和国土地管理法规定：征地的补偿 标准按照原土地的用途来制定。补偿金的内容主要包括安置赞、土地补偿费和青苗的补 偿费等等。我国的土地管理法实施条例规定了土地补偿费补偿给农民所在的集体 经济组织，但是青苗补偿费和地上附着物扑偿费则补偿给所有者。尽管2 0 0 4 年土地管 理法修改后又做出了一系歹0 关于农地征收补偿的政策和措施，在对土地补偿费的发放 和使用上作了适当的调整但在农地征收补偿范围上始终没有发生变化。补偿金对于农 民的安置至关重要，它解决了农民时下的基本问题甚至是以后的创业资本t 政府作为人 民利益的守卫者，必须把保护农民的利益放在第一位，切实做到一切为了人民的我国进 行国家活动的标准。至此笔者认为： 。丁辰、赳建国：司法审查农村土地征收补偿纠纷的困境与对策铜陵学院学报2 0 1 1 年第6 4 ；：擘? 盈市化进程中我国征地洼律制度的理性反思及重建 师范大学学报2 0 0 7 年第6 期 第1 3 2 页。 首先目前我国的补偿标准过低，补偿内容也较少，还需要做进一步的发展完善。 目前我国补偿金的补偿内容主要是土地费、青苗费等，但是我们要用发展的眼光看问题， 全面的考虑农民的损失例如土地未来jl 年的收入和农民的其他间接损失，这当然要把 社会技展消费的自然增长计算在内考虑失地农民生活水平、生存环境不会下降- 以达 到长期保障农民生活为目的，m 而降低失地农民成为社会弱势群体的风险。 其次考虑到地区差别的因索确定补偿金的标准。我国现行的土地管理法规定了补 偿金的标准但是也不能一概而论，例如发达的地区人均消费水平高，相应的土地价值 也大，甚至同一个城市不同的区域补偿金的发放标准也应该不尽相同，笔者认为应当按 照当时当地物价水平进行考虑其体问题具体分析适当结合农民意愿结合农民未来生 活的主要地点，甚至可咀试验先安置再补偿的办法采纳农民的意见，做好考察t 制定 好安置的方式。调查好最低生活标准，以此来考量补偿金，提高补偿标准，咀确保农民 生活水平不降低且失去上地后有一定的现金资本。 最后，完善征地补偿的分配办法规范分配行为。协助被征地的农村集体经济组织 建立系统完善的管理制度要畦一步明确征地补偿安置费的分配管理与监督并且严格 规范征地补偿费的使用，禁止侵占、挪用、截留征地补偿费否则追宄当事人和有关责 任人的违法责任。政府和有关部门要严格制定和监管好补偿金的定价、发放等各个环节， 加大审计力度，防止贪污腐败现象的发生，昂大限度的确保失地农民安置补偿金的发放 和利用，维护农民利益。 2 、就业安置 如果说法定安置是基础那么就业安置就是解决失地农民这一社会矛盾的关键。失 地农民目前的就业状况十分困难，这是由于多方原因所造成的具体分析其原因：首先 是企业提供的再就业岗位有限，安置农民十分困难，安排大龄的被征地农民的就业更加 困难。其次是受下岗职工和外地来的务工者的冲击，使得企业的就业岗位竞争越来越激 烈。再次是农民普遍文化素质低尤其中老年农民更是处于就业安置的尴尬境地，由于 文化素质程度低，培_ 1 1 掌握新技术难度也较大二、三产业就业困难。最后是国家对失 地农民的政策安置与引导调控不足加上平均每年新增的农村剩余劳动力，致使失地农 民就业压力不断增大而被征地的中老年农民失业比率更是比较高，所以导致失地农民 李程：我囤表村土地征收补偿原则建掏研究， 现代商贸工业2 0 l o 年第8 期第4 7 页 的再就业之路困难重重。笔者认为政府应当担当起失地农民就业安置的责任，农民自 身条件叉加上社会各个方面的条件限制根难靠自身来完成社会角色的转变，那么政府 作为宏观调控者，必须从保护农民根木利益出发，保障农民生活笔者认为我们可以从 以下几个方面进行完善失地农民的就业安置问题： 首先，改善农民的自身文化素质水平。农民自身文化素质水平的缺乏是限制我国失 地农民进行再就业的首要原因，农村的变通比较闭塞。信息不够流通，经济也不发达， 致使我国大部分农民社会知识含量