2017预算业务管理制度

1 / 16 2017 预算业务管理制度 预算业务管理制度是自身的发展目标与工作任务，对各部门及其成员在预算编制、审批、执行、控制、考评和激励等过程中责、权、利关系的全面规范，对计划年度内医院各项事业发展计划和工作任务在财务收支上的统筹规划，进而全面落实各项经营目标。 预算业务管理制度 医院 一、树立全员参与全面预算管理的理念 医院在编制和执行全面预算的过程中，加强医院内部各部门、各科室、各班组之间的协调和联系，强化各部门负责人的预算管理意识，提高预算管理理念。实施全面预算管理应充分体现以人为本的意识，把对人的激励 和约束放在首位，建立责、权、利相统一的运行机制，充分调动预算参与人员的创造性、积极性和自觉性，医院可通过各种形式，如医院职代会、周会等将这一管理理念贯彻下去，由上及下，由点到面，不断地强化各部门的全面预算管理理念，让全院上下达成共识。 二、健全全面预算管理组织机构 全面预算管理组织机构是预算控制的基础和保证，医院应当根据本单位的实际情况，设立全面预算管理领导小组，由院长及相关部门主任组成，作为医院全面预算管理的最高权力机构，合理制定预算目标，解决预算编制过程中可能出2 / 16 现的冲突和分歧，监控预算的实施并在预算期末 评价经营效果，并审批预算期内对预算的重大调整。同时，需设置预算专职部门，一般由财务部门承担，并直接隶属于全面预算管理领导小组，以确保预算机制的有效运行，在涉及预算编制的科室都应设置预算员，预算员的业务受全面预算管理领导小组及财务部门指导工作。 三、运用零基预算法，增强预算编制的科学性 医院要改变过去单纯的 “ 基数 +增长 ” 的预算编制方法，以 “ 零基预算法 ” 为基础，采用综合的方法编制年度预算。零基预算法是指在编制预算时一切从零开始，对原有的和下一年度增加的各项开支都要重新审核。零基预算有利于解决部门经费只能增不能减 的问题，有利于集中资金，保证重点支出 ;有利于提高算资金的使用效益。财务部门应建立基础资料数据库，包括资产分布、资金分布、人员情况、综合信息等，平时要加强数据的搜集、整理、分析、核实，为编制预算奠定基础。 四、健全预算编制内容 医院在编制预算时，应根据国家卫生行政管理部门下达的卫生事业发展计划，以往年度的预算执行情况和本单位的业务规划及工作目标为依据，预算的编制应遵循 “ 收支统管、统筹兼顾、积极稳妥、依法理财 ” 的原则，对收入预算编制，要充分考虑预算期内单位投入、新业务发展、市场变3 / 16 化、价格调整、竞争对手等方面的情 况，合理估计收入。对支出预算的编制，要量入为出，不得编制赤字预算，确保编制内容全面完整。 五、加强全面预算控制力度，强化预算约束力。 (1)实行预算经费卡管理模式，建立预算执行控制机制。预算一经批复下达，必须严格执行，严格控制无预算的资金支出，并按人员经费、公用经费、部门经费、科研经费、申博经费等支出用途设计预算经费卡，以卡号首位数字的不同来确定各项经费的性质，并贯彻落实各部门、各岗位。事前稽核人员根据经费卡上预算指标数核减每一笔支出，控制无预算、超预算和不符合专项经费开支范围的支出，履行事前控制。支付岗位 严格按支出预算项目、支出审批权限和审批程序合理使用资金，提高资金使用效率，降低了资金支付风险 ;预算管理岗位利用经费卡、会计报告和其他会计资料监控各项经费执行情况，及时总结报告预算执行进度和执行差异分析，履行事中控制。医院各执行部门及相关责任人员根据信息的反馈和形成差异的原因，采取有效措施，履行事后控制。 (2)确定财务预算可控经费的标准定额，实行部门责任管理。行政、后勤管理部门办公费、差旅费等可控经费按定额和人数来核定预算指标。每当发生费用报销时，财务稽核人员通过登记经费卡的形式来核减预算数，并及时告知预算部 门执行进度，督促各管理部门精打细算，努力控制支出，4 / 16 降低成本费用，无计划性支出得到有效遏制。近几年，全院管理部门办公费、差旅费支出均低于预算指标，预算控制效果明显。同时为领导决策也提供实时真实依据，做到了预算与执行的有机结合。总之，通过对全面预算事前、事中、事后控制，医院的预算管理才能落到实处，财务管理水平才能大大提高，从而使有限的资金发挥更大的效益。 六、全面预算分析考核和奖惩相结合 建立科学的预算考评制度，预算年度终了，一方面，医院财务部门除要按上级要求编制年度决算报告外，还应对预算执行结果进行分析总结， 分析当年预算收支完成情况、预决算产生差异的原因，总结管理经验，提出改进措施，为下年度预算编制打下良好基础。另一方面，为了体现预算管理的权威性，必须对预算执行的结果进行考核，将预算执行结果、成本控制目标实现情况和业务工作效率等作为内部业务综合考核的主要内容，建立各科室的预算执行情况与科室利益科主任目标考核挂钩制度，按季度或年度评比预算执行效果好的先进科室及个人，给予一定的奖励，对因主观过失造成的损失，按收入减少、超支额度酌情确定责罚额度。 综上所述，医院运用全面预算管理，是一项全员参与、全面覆盖和全程跟踪、控 制的系统工程。为了确保完成全面预算的各主要指标，必须制定严格的考核办法，依据预算的执行结果，实施绩效考核。把预算执行情况与科室、职工的5 / 16 经济利益挂钩，可使科室、员工与医院形成责、权、利相统一的责任共同体，最大限度地调动经营者、员工的积极性和创造性。医院通过实行全面预算管理能促进医院经营管理的理念创新，健全医院内部经济运行机制，完善内部控制，促进医院健康、可持续发展。 预算管理制度改革：若干 “ 老大难 ” 正待攻坚 改革目标：建立 “ 全面规范、公开透明 ” 的现代预算管理制度 作为现代财政制度的一个重要组成部分，预算管理制 度的改革当然要指向现代预算制度。以现代预算制度为镜鉴，可以发现，现行预算管理制度所存在的主要问题，就是 “ 不公开、不透明，不适应国家治理现代化的要求 ” 。在目标导向和问题导向相统一的基础上，中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 (以下简称决定 )和深化财税体制改革总体方案 (以下简称总体方案 )为预算管理制度改革设定的目标是：建立 “ 全面规范、公开透明 ” 的现代预算管理制度。这一目标至少包括四层含义：其一，将政府收支行为及其机制纳入法治轨道，从财政上将权力关进制度笼子，建设法治国家。其二，将政府的所有 经济活动全面纳入到人大、社会监督的视野之中，实现对行政权力的授权问责功能。其三，注重提升财政资金绩效，包括财政资金的配置效率和管理效率。其四，控制国家财政风险，避免财政风6 / 16 险延伸出金融风险、社会治理风险，实现国家长治久安。 改革进展：初步搭建了现代预算管理制度基本框架 围绕现代预算管理制度建设，纳入本轮改革的内容共有七项：改进年度预算控制方式、完善政府预算体系、建立透明预算制度、加强预算执行管理、完善转移支付制度、规范地方债务管理和规范税收优惠政策。 相对而言，预算管理制度改革动手最早、力度最大，是本轮财税 体制改革推进最快、成效最为显著的领域。其中，最重要的进展是 2016年正式实施了新修订的预算法。其他进展包括 现代预算管理制度的若干基本理念得以确立。新预算法的目的在于规范政府收支行为，强化预算约束 ;明确了政府的全部收入与支出都须纳入预算管理，接受监督 ;明确了政府的全部收入与支出都须规范透明 ;明确了经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整，等等。 以四本预算构建的全口径政府预算体系得以建立，预决算公开透明取得一定成效。建立了定位清晰、分工明确，以四本预算为主体的政府预算体系，并明确了相互间的联通机 制 ;2016 年以来已有 16项政府性基金纳入一般公共预算管理，国有资本经营预算调入一般公共预算的力度逐步加大 ;预决算公开要求进一步细化，公开力度进一步加大 ;新预算法进一步明确、细化了人民代表大会及其常委会在预算编制、审查和批准、执行以及调整等方面的程序和权限，加大了人大监督力度。 多项7 / 16 具体制度改革有序推进。建立跨年度预算平衡机制，财政部正在研究编制 2016 2018 年全国财政规划，并在水利投资运营、义务教育等 5 个领域开展 3 年滚动规划试点 ;权责发生制政府综合财务报告制度相关细则已公布， 2016 年进入试点编制阶 段 ;加大一般性转移支付比重，特别是增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付 ;修订公布了新的专项转移支付管理办法，注重从源头抓起，明确了专项转移支付项目设立、调整和退出等规定，并已出台规定强化对专项转移支付的绩效管理 ;建立审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制， 2016 年年末已首次进行报告审议 ;清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项等，已建立相关制度。这些改革举措，均是针对中国预算管理制度中存在的现实问题，遵循现代预算管理制度的一般要求进行顶层设计，且已实质推进并取得一定的成 效。 地方政府债务管理体系及风险预警制度得以建立。新预算法及相关配套文件均规定，地方政府可以举债，但必须采取政府债券方式。要求剥离融资平台公司的政府融资职能，正在抓紧出台相关政策推动其市场化转型。地方政府债券分为一般债券、专项债券两类。同时对地方政府年度发债限额、审批程序、资金用途、预算管理、风险管理作出了明确规定。建立健全债务风险预警和应急处置机制，综合运用债务率、偿债率、逾期率等指标，组织评估了截至 2016 年末各地级8 / 16 政府债务风险情况，督促高风险地区多渠道筹集资金化解债务风险。改革夯实了地方政府债务规范 管理的工作基础，减少了地方政府债务利息负担，在一定程度上防范和化解了地方政府债务风险。 推出税收优惠政策规范方案，但中途搁浅。 问题分析：若干 “ 老大难 ” 正在攻坚 以现代预算制度的原则反观迄今的改革进程，可以发现，在此领域，尚有若干 “ 老大难 ” 问题需要解决，也面临财政管理基础薄弱的硬约束，更有沿袭已久的既得利益格局亟待攻破。对照决定和总体方案提出的各项改革任务，迄今的预算管理制度改革还有若干 “ 老大难 ” 问题尚待攻坚。 四本预算的统筹综合尚不能完全到位。全面性、一致性是现代政府预算应遵循的基本原则，要求 将所有政府收支按照统一的标准纳入预算管理。按照这一原则，新预算法明确了四本预算各自的编制要求，提出加大统筹力度，建立有机衔接的预算管理体系。但从原则层面深入到操作环节，则会发现，四本预算之间的有机衔接还未实现 ;四本预算未能有机综合成一本预算，且管理标准尚有差异。 比如，在 “ 规范政府收支行为，强化预算约束 ” 的旗帜下，新预算法虽明确了 “ 预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本预算、社会保险基金预算 ” ，但具体到预算收支范围，一般公共预算可以细化到类款项目，其他三本预算9 / 16 则大而化之，这显然是在延续以往照顾既得 利益的 “ 区别对待 ” 管理套路，也为非一般公共预算延续以往的非规范化操作留下了空间。 再如，部分政府性基金虽已纳入一般公共预算，但分属于各个政府职能部门单独管理的资金依然是大头。按照要求，国有资本经营收益的 30%应上缴到一般公共预算，主要用于社会保障和民生类支出。但按 2016 年数据测算，纳入国有资本经营预算的国有资本经营收益仅有10%左右。国有资本经营预算也仅有极少部分用于社会保障和民生类支出，其余大部分系体内循环。又如，四本预算之间未实现有机衔接且缺乏四本合一本综合预算，阻碍财政资金的配置效率仅是其负面影响 的表现之一，更重要的是阻碍了宏观调控的政策效果。在当前经济下行压力日趋严峻、亟待实施精准调控的形势下，按如此格局操作，不仅难以准确评估我国财政收支实际状况，也使精确制定财政政策、把握财政政策的松紧与力度存在相当困难。一个突出的例子，当前人们所说的 “ 财政赤字 ” ，只是一般公共预算的收支差额，并不涉及其他三本预算的收入和支出。因而，在我国仍未有一个覆盖全部政府收支的 “ 财政赤字 ” 概念。 公开透明还需强化顶层设计。预算公开透明是现代预算管理的基本原则，也是本轮财税体制改革的重要理念与要求，更是促进改革落地、完善国家 治理的基础性制度安排。需要注意的是，公开不等于透明，预算透明是更高一层级的要求。从当10 / 16 前现状来看，预算公开尚不充分，公开的部分离透明预算尚有距离。 预算公开不充分的主要表现有，虽然新预算法明确了公开的标准，但部分政府收支并未达到这一要求，或者遵守的标准并不一致。更为重要的是，地方政府缺乏主动公开的意识，往往是仅仅满足于法律的最低要求。同时，法律要求本身存在漏洞，并不能有助于实现透明预算。例如，预算公开仅满足于资金信息，未要求公布与财政支出相关的若干基础信息，如人员、项目等 ;预算公开要求仅适用于 2016年之后 ，未对过去的预算和决算安排有回溯公开的要求。由此，无法满足社会各界监督问责政府及各部门的需求。 表外信息有待丰富。预算报告应当充分体现政府的经济活动。发达国家的预算报告中，均有若干附录以表外信息的方式，披露在正式预算表格中难以包含的内容。我国的预算报告，除若干预算表格之外，仅有部分对表格进行解释的说明，缺乏表外信息。从我国的现状看，至少急需发展两类表外信息： 其一，债务与资本性支出预算。中国政府与市场边界不清的主要表现是各类资本性支出，报告基础设施建设支出与各类产业支持支出。与其他国家比较，中国财政的特 殊之处也是资本性支出规模庞大， 2016 年依然高达 39%，远高于 家的 10%左右。但是，在预算管理上未给予特殊关注。地方政府债务风险广受关注。在我国基础设施建设尚处于高峰期的国情下，允许地方政府举债融资非常有必要。控11 / 16 制地方政府债务规模和风险，必须要和控制基础设施建设类资本支出的规模和风险结合起来。按现有制度规定，地方政府债务分为一般债和专项债，分别纳入一般公共预算和政府性基金预算。从长远看，这种制度安排既将政府债务割裂开来，又不将其与债务资金的使用相结合，不利于从整体上分析、控制资本性支出和举债融资的 规模、结构。 其二，税式支出预算。我国现实的税收优惠几乎涉及所有税种，产业税收优惠政策以及区域税收优惠政策繁多，其对应资金量较大，且管理部门化。相关研究表明，中国增值税和营业税的税收优惠总规模，窄口径计算已超过万亿元。这一状况出现的原因，除前期控制不严之外，也与缺乏一个统一的制度来管理税收优惠有关。从国际上看，很多国家均推出税式支出预算管理制度，用于管理税收优惠政策。税式支出预算应作为预算报告的表外信息向人大和社会公布，这一方面我国应向发达国家学习。 地方债管理制度设计尚需优化。按照新预算法规定，由全国 人大确定地方债总额度，仅省级政府有公开发行地方债券的资格。这相当于将原来省、市、县均有的通过地方融资平台举债决策的权力，集中到几十家省级单位。地方债管理制度还有若干环节亟待优化。 其一是发债额度的合理确定与分配，如何平衡风险控制与满足地方实际需求。额度过高，地方政府举债过多，加大债务风险 ;额度过低，满足不了地方政府的资金需求，影响经济发展和12 / 16 民生改善。额度按照何种规则分配到省级政府，省级政府又按照何种规则将债务资金分配到市、县级政府，将会直接引导各级政府的行为。因此，如何科学测算地方债的总额度，如何设立额度 分配规则以激励约束地方政府，是地方债制度有效运行的第一重大挑战。 其二是发债权集中到省级政府，是由分散决策转向集中决策，固然有便于控制风险、加强规范管理的优点，但也可能存在管理链条过长、债务资金配置低效、不符合地方实际等问题。省级人大和政府如何担负起相应管理责任，在新预算法的法律框架下，如何创新制度安排，既能有效控制风险，又能有效满足下级政府的资金需求，是一个有待地方积极探索的挑战。 其三是地方债的长期发展前景未明确，社会预期不一。各地地方债是一直滚动运行下去，还是在一定时期内全部偿还 ?是最终转化为中央 政府债务，还是由各地自我消化 ?有关地方债的长期制度安排未明确，导致社会预期不一。 其四是地方融资平台的清理规范尚不到位。一些新型的类财政债务资金，如国开行、农发行的开发性金融，特别是专项建设基金，其性质如何界定 ?对于政府债务的长期影响如何 ?这些问题都急需评估。 预算和财政管理基础尚有待夯实。若干新推出的预算管理制度改革措施，需要良好的预算和财政管理基础与之配套，难以单兵推进，否则易出现改革理念先进而实质效果不13 / 16 佳问题。如政府综合财务报告，需要以权责发生制的政府会计替代预算会计为支撑。从多地调研来看，预算基础 数据不全面，很多信息没有反映出来，当前的改革仅是调账，而非系统性的改革。再如中期预算制度、预算绩效管理、清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项等领域，同样存在相关管理基础薄弱，政府治理模式不相适应等问题。 湖北省财政厅预算绩效管理 “ 提质增效 ” 2016 年，湖北省财政厅以 “ 提质增效 ” 为核心，完善预算绩效管理相关工作，预算绩效管理水平进一步提升，在财政部组织的全国财政预算绩效管理工作评比中荣获一等奖。 一是进一步完善预算绩效管理制度体系。湖北省财政厅印发湖北省省级财政支出绩效评价结果应用暂行办法，规定了湖北省财政厅和省直部门各自在绩效评价结果应用方面的职责，明确了结果应用的主要方式和工作要求。修订湖北省省直预算单位预算绩效管理考核办法湖北省财政部门预算绩效管理工作考核办法，调整考核方向和重点，不断探索预算绩效管理工作方式。 二是全面加强绩效目标管理。在省级项目支出绩效目标编制全覆盖的基础上，首次要求所有省直部门报送整体支出绩效目标，并组织专家对整体支出绩效目标进行了集中审核，实现省直部门整体支出绩效目标管理全覆盖。构建参与式绩效目标评审机制，引入人大预工委、高校专家、中介机14 / 16 构广泛参与绩效目标 评审，提高绩效目标审核的科学性和权威性。 2017 年省级预算申报新增项目 223 个，绩效目标初审通过 148 个，凡未通过绩效目标初审的项目均不纳入新增范围，为部门预算编审提供依据。 三是着力提高绩效评价管理水平。 2016 年，湖北 139 个省直部门共对 622 个项目开展了绩效评价，省财政厅对 17个部门 24 个专项开展了重点绩效评价。进一步推进财政重点评价和部门自评相结合、绩效评价报告和绩效报告相结合的绩效评价方式，提高绩效评价效率。绩效评价对象从开展项目支出绩效评价逐步拓展到部门整体支出绩效评价，有 22个单位开展了整体支 出绩效评价。加强对中介机构的培训，修订绩效评价共性指标体系、评价报告参考格式及报告撰写工作要求，提高绩效评价的科学性和规范性。加强绩效评价报告专家评审，并将评审结果向省直部门通报，提高省直部门争先创优的积极性。 2016 年省直部门提交的绩效评价报告评级为良以上的占 63%。 四是大