城市化进程中我国失地农民养老保障问题研究.pdf

河南大学 硕士学位论文 城市化进程中我国失地农民养老保障问题研究 姓名：吴珂珂 申请学位级别：硕士 专业：社会保障 指导教师：范广军 2011-06 i 摘 要 在以“经济建设为中心”的政策导向下，我国的城市化进程不断加快，失地农民不 断增多。随着土地养老保障功能和家庭养老保障功能的逐渐缺失，失地农民的生活保障 问题成为一个困扰城市化进程中经济和社会发展的重要问题。 其中失地农民的养老保障 问题亟待解决，它既属于“三农”问题，也属于社会保障问题。此问题的解决，对于国 家和社会具有重要的经济意义和社会意义，有利于实现社会公平，加快现代化发展和统 筹城乡发展。本文对失地农民养老保障问题进行了研究，并且提出了切合失地农民实际 情况的养老保障模式，文章的总体框架为： 首先，文章从城市化的内涵出发，论述了该问题提出的背景以及重要的实践意义和 理论意义。进而从国外养老保障理论的研究现状出发，参照了国内关于失地农民养老保 障制度理论和实践中问题的研究现状，利用文献研究方法，得出构建失地农民养老保障 模式的思路。从德国新历史学派提出的“福利国家论”到贝弗里奇的“贝弗里奇报告”， 从理论到现实，文章顺着这两条发展主线，对国外养老保障理论进行了文献综述，为中 国的失地农民养老保障制度提供了理论参考。 然后， 分析了失地农民基本现状、 养老保障权益缺失的现状以及原因， 主要原因有： 政府行为缺少监督，土地产权不明晰，征地制度不健全，城乡未统筹，最终得出构建失 地农民养老保障的重要意义和主要内容。通过评价现阶段失地农民养老保障的主要模 式，利用对比分析的方法，得出构建“土地投资分红”的养老保障模式。进而论述该种 模式构建的可行性，主要是土地使用权投资的理论可行性分析和实践可行性分析，前者 主要包括土地使用权投资的理论基础分析，经济分析，法律分析等；后者主要是土地使 用权投资的实践探索分析和实践要件分析等。 进一步结合农村集体 “土地股份制” 研究， 通过借鉴目前浙江等地正在开展的 “以土地换社保” 的失地农民养老保障模式实践探索， 构建以“土地投资分红”养老保障为基础的失地农民养老保障模式。 最后，构建该种养老保障模式的体系结构，其主要内容包括政策体系的构建，权属 体系的构建，权益主体的构建和社保体系的构建。在政策体系构建上，重点是鼓励农村 集体土地流转和土地制度创新，规范土地补偿标准和政府行为，并且明确土地使用权出 资的相关政策规定。在权属体系构建上，重点是明确农村土地产权，明确土地所有权和 使用权的归属，同时实现土地产权权证化。在权益主体的构建上，重点是土地使用权出 ii 资的市场化定价，明确土地收益归农民集体所有，并且进行合理的分配，同时解决农民 的基本生活需要。在社保体系构建上，重点是在满足失地农民基本生活需要的前提下， 明确分红收入如何进入社保账户，并且加强社保基金管理，以及如何确定失地农民的缴 费和给付待遇。 在这个模式中，明晰土地产权归属是重点，明确农村土地承包经营权和土地使用权 归农民所有、土地所有权归农村集体所有是该模式的核心，强化法律的强制力、弱化行 政权力的强制力是前提，完善和修订相关的法律规定是保障。同时确保该种模式的实践 要件在上述四个要点的基础上顺利实现，最终此种模式才能完全实施。在模式实施过程 中，需要研究土地使用权投资的风险，这就要求相关部门要严格审批，同时应该进行合 理的经济论证和项目论证，在具体的投资过程中应该采取风险规避措施。 文章的新颖之处在于将目前农村的土地股份制研究和现阶段失地农民养老保障的 实践探索相结合，后者主要参考的是各地正在进行的土地流转实践探索，如北京宋庄的 农村集体资产交易市场制度；同时也参考了浙江等地正在开展的“以土地换社保”的失 地农民养老保障新模式探索。该模式充分结合了“以土地换社保”和“土地股份制”理 论研究和实践探索的优点，规避两者的缺点，以解决农民历史空缺缴费以及后续缴费等 问题、将失地农民纳入城市养老保障体系为目的。 关键词:失地农民，养老保障，土地股份制，以土地换社保，土地投资分红 iii abstract in the guidance of taking economic construction as our central task, the process of chinese urbanization accelerates and the number of land-lost farmers increases rapidly. as the security function of land and family endowment is gradually lacking, the living security of land-lost farmers is becoming a important problem effecting development of economics and society during urbanization. the old-age security of land-lost farmers gradually becomes a problem about “three rural“ and social security. to be resolved for this problem, it will have economic significance and social meaning, which is useful for realizing the social justice, accelerating modernization and planning urban-rural development as a whole. the old-age security of land-lost farmers is discussed in this article and the mode of land-lost farmers old-age security is presented, which is tailored to the actual situation for land-lost farmers. the structure of this paper is as follows: at first, from the conception of urbanization, the setting of this problem and the significance about theory and practice is discussed. from the research status of abroad old-aged security, this article refers to the domestic situation of study about the old-age security system and problems in practice, and the method constructing the mode of old-age security with regard to land-lost farmers is related, with literature research method. there is a broad literature review to provide a theoretical reference for the old-age security system of land-lost farmers from the two development lines, one of which is from the welfare state theory suggested by new german history school to be fredericks strange report, and the other of which is from theory to practice. and then this article analyses the present situation of land-lost farmers and the loss of old-age security rights, the reasons of which are land property rights being not clear, land requisition system being not sound, urban and rural areas being not as a whole and government behavior lacking supervision. at last, it concludes the significance and main content of constructing the system of old-age security of land-lost farmers. by evaluating the mode of old-aged security of land-lost farmers and with comparative analysis method, it draws the mode of sharing bonus from land investment. and then it discusses feasibility of the model mainly as for the theory and practice feasibility of land-use right investment. the theory feasibility is mainly about the theoretical basis analysis, economic analysis and legal analysis, while the practice iv feasibility is about practice exploration analysis and practice of requirement analysis. further, by combining the research of rural land shareholding and drawing on the experience of the practice exploration of changing land for social security benefit in zhejiang province, it describes the old-age security mode of land-lost farmers, which is based on sharing bonus from land investment. at last, the system structure of this old-age security model is discussed, and the main contents include policy system, ownership system, rights subject and social security system. as for the policy system, the key is encouraging the government to speed up the process about land circulation of rural collective and land system innovation, regulating government behavior and standards for land compensation and confirming the policy and rule regard to capital contribution of land-use right. as for ownership system, the key is confirming the property rights of rural land and ownership of land-use right and proprietary rights and take cards for land property rights. as for rights subject system, it is focused on market pricing of capital contribution of land-use right, capital gains owned to farmers collective for reasonable allocation and meeting the need of basic life. as for the social security system, the emphasis is on how the bonus shared transfer into social security account, how to strengthen social security fund management and how to clear the pay expands and treatment in the premise of meeting the need of basic life for land-lost farmers. with this mode, the key is clarifying the ownership of land property and the core is clarifying the contracted management of land and land-use right being belong to farmers, and the land ownership being belong to the rural collective. and strengthening the legal force and weakening administrative power is preconditions. at last perfecting and revising the relevant law is guarantee. while it ensures that the practice elements of this mode realize based on the four points, this mode can be fully implemented. in the implementation process, it needs to research the risk of land investment, which requires that the relevant department should approval strictly and, at the same time, it should have reasonable argumentation and project appraisal. and in the specific investment process, it must take measures to avoid risk. the novel point of this article is combining the research of land shareholding at the present with practice exploration of old-age security for land-lost farmers. the practice exploration is mainly about the practice of land circulation, such as market trading system of rural collective asset called songzhuang mode in beijing city. and it is also referred to changing land for social security benefit mode in zhejiang province. it fully combines the mode of exchanging between land and social security benefit and the mode v of land shareholding, adopting their good points and avoiding their shortcomings. and at last it will resolve the problem of history payment and follow-up payment and make the land-lost farmers enjoy treatment of urban old-age security system. key words: land-lost farmers, old-age security, land shareholding，changing land for social security benefit, sharing bonus from land investment 导论 1 导论 一、选题的背景和意义 本研究是在我国城市化进程加快、失地农民迅速增多、老龄化社会来临的时代背景 下提出的。当前各地正在掀起的城市化进程造成了数量众多的失地农民，而这些失地农 民的养老保障问题成为摆在社会和各级政府面前的一大难题。下面从城市化的本质出 发，来论述研究失地农民养老保障的重要意义。 首先，城市化作为一种经济社会发展的大趋势，其本质是要实现农村和乡镇的基础 设施、生活习惯以及社会结构的城市化。其主要包括两个层次：一个层次是物质和人员 数量的变化，表现为农村人口向城市流动进而演变为城市人口，农村和城市间的物质交 换频繁； 另一个层次是思想层次， 主要表现为城市的思维观念， 行为习惯等向农村扩散。 对于失地农民来说，他们已经不是传统的农民，可以算作准市民，那么就需要在居住环 境和工作环境向城市转化的同时，在思想上也应该实现转化。而社会保障作为城市生活 和社会制度的重要一部分，失地农民在失去土地后是要成为社会保障制度的受益人的。 而目前失地农民的养老保障问题在解决过程存在很多问题， 各地的实践探索都是处于初 始阶段，因而研究失地农民的养老保障具有重要的现实意义。在快速城市化过程中，造 成越来越多的失地农民，由于处在农民和市民之间，超出了现有的政策和制度的边界， 因而失地农民养老保障问题具有一定的特殊性，研究这个问题具有重大的实践意义。 其次，失地农民的社会保障是失地农民市民化的重要推动力量。失地农民市民化的 重要表现，就是生产生活方式和思想观念向城市居民的转变。农民在被动征地之后，由 于其面向城市劳动岗位的就业技能低、心理素质更倾向于农村等等原因，使得思想和行 为上的城市化较为缓慢。失地农民在被征地后，成为就业无岗、生活无依、社保无份的 “三无人员”，并且成为城市中的弱势群体。当农民在城市化进程中失去土地，被迫进 入城市的过程中，存在种种问题和困难，值得我们关注。但是更应该关注的是，是什么 原因致使他们难以顺利的在城市化过程中完成从农民向市民的转变。 除却失地农民自身 的因素外，制度化的因素是我们关注的重点所在。在众多的制度因素中，社会保障的缺 失首当其冲，因为失地农民没有同市民一样的社会保障体系，所以他们就不能拥有基本 的生活保障，这些让他们的生活生产方式，乃至心理以及思维方式不能与城市相融合， 城市化进程中我国失地农民养老保障问题研究 2 从而没有实现真正意义上的身份转变成为市民。 而当前大部分失地农民被以货币的形式 一次性买断了土地的使用权，使得后面的生活依靠变得没有着落。因此，为失地农民建 立和城市居民一样的社会保障，是推进失地农民市民化的重要因素。研究失地农民养老 保障也是具有重大的实践意义的。 再次，失地农民养老保障是失地农民社会保障体系中的核心，必须在实践方面取得 突破，同时应该在制度方面取得突破。失地农民在失去土地之后，不同年龄层次的人面 临着不同的社会和生活问题，但是最终面临的都是养老问题。对于失地农民来说，社会 保障体系包括很多方面，但是在现有的经济条件下，地方政府只能解决和失地农民最相 关的养老保障问题，解决农民的后顾之忧。当前党中央和国务院已经将民生问题放到了 国家政策的角度予以充分考虑，失地农民养老保障问题无疑是一个重要问题。构建失地 农民养老保障制度，有利于我国城镇化过程中，农村向城市的平稳过渡；有利于农民向 市民的平稳过渡； 有利于广大农村发展农村经济的积极性； 有利于解决农民的后顾之忧， 在稳定农村社会方面有重要意义。如果不解决好失地农民的工作、养老、子女教育等一 系列的问题，就容易造成社会矛盾激化，从而不利于我国经济社会平稳快速的发展，也 不利于我国和谐社会的构建。而构建失地农民养老保障制度，也可以充分保障农民作为 中国公民的权益，可以为每个符合条件的失地农民建立养老保障，保证失地农民与城镇 居民享有平等待遇的基本生活， 维护了社会公平与正义和实现全体社会成员共享发展成 果，有利于实现社会公平。另一方面构建失地农民养老保障制度，有利于加快城镇化进 程，逐步实现我国的城市化，从而实现经济结构的转型，促使更多的生产力从第一产业 向第二产业和第三产业转变，促进生产力发展，也是实现经济快速发展的有利途径。建 立失地农民养老保障制度也可以解决农村迫切需要解决的老龄化问题， 从而解决国家经 济发展的一个财政负担，解决农村社会问题，为经济发展创造一个良好的社会环境。同 时构建失地农民养老保障制度，是统筹城乡发展的重要内容。统筹城乡发展，就是要求 农村要共享城市发展成果，农民应该享有和城市居民一样的生存权益和生活保障，这对 于失地农民来说尤其重要。养老保障在保护人权、维护社会稳定、促进社会发展和体现 社会文明等方面发挥着重要作用。 而构建失地农民养老保障制度是科学发展观的重要体 现，是解决“三农”问题的重要方面，也是经济社会发展的内在要求，是统筹城乡发展 的重中之重。 导论 3 最后，国内学者对该问题已经有了较多的研究，但是研究中还是存在一些问题的， 所以研究失地农民养老保障问题具有理论意义。 目前国内学者对失地农民养老保障问题 的研究主要集中在制度设计方面，实践探索方面以及存在的问题等角度。在是否将失地 农民养老保障纳入城镇基本养老保障体系中的问题上面， 一部分学者建议应该将失地农 民作为特殊群体， 建立单独的养老保障制度， 并且考虑和城镇基本养老保障的衔接办法； 另外一部分学者，则提出了直接将失地农民纳入城镇基本养老保障制度。然而在失地农 民的缴费来源，空缺缴费和后续缴费以及确保失地农民权益方面，学者们的研究还是存 在问题，或者没有研究。在当前的“以土地换社保”的实践探索中，也存在众多的问题。 因此研究失地农民养老保障，具有一定的理论意义。 因而，在当前研究我国城市化进程中失地农民养老保障问题，在迎接城市化挑战方 面，促使失地农民融入城市生活方面，构建失地农民社会保障体系方面，以及当前的学 术研究层面，都具有一定的实际意义和理论意义。 二、研究综述 （一） 国外养老保障理论 最早对养老保障制度进行理论研究的学派是德国新历史学派， 形成于 19 世纪 70 年 代。该学派提出了“福利国家论”，认为国家必须通过立法，并且实行包括社会保险、 孤寡救济、劳资合作等在内的一系列社会政策措施，以创造劳资和谐的环境，保障工人 的生活水平，改善工人的劳动条件。国家应该通过财富的分配和福利的发放，来保证劳 动者的权益，并且通过社会福利和社会保障来保障劳动者及其家庭的生活。 旧福利经济学的创始人庇古对养老保障从经济学的角度进行了研究， 提出了福利学 说。他认为：福利是指人获得的某种效用或满足，所有社会成员的满足或效用的总和便 构成社会福利。经济福利是只以货币计量的社会福利，它的增大取决于国民收入总量的 增大和分配的平均程度。因而，通过优化生产资源配置的状态，才能增加国民收入量， 进而增加经济福利。而政府通过税收机制实现的穷人和富人之间的分配调节，也可以增 大社会福利和经济福利。 他的理论首次将养老保障的发展与国民经济的发展用经济学的 方法联系在一起。 童星.养老保障与管理m.南京:南京大学出版社,2002:63 童星.养老保障与管理m.南京:南京大学出版社,2002:64 城市化进程中我国失地农民养老保障问题研究 4 凯恩斯最早对养老保障制度进行了经济推理， 并且对于其在国家经济中的作用做了 阐述。在名著就业、利息和货币通论中，运用总量分析的方法，提出了有效需求不 足理论，并且强调了国家经济干预，来达到宏观经济的平衡和稳定。其中，养老保障占 有很重要的地位，发挥着经济杠杆的作用。他主张通过税收机制和社会福利分配等重新 分配国民收入，以实现需求和供给的尽可能均衡。养老保障的收支变化会作用于社会总 需求，起到稳定经济的作用。 威廉-亨利 贝弗里奇起草了 养老保障及有关服务 的报告， 该报告后来被称为 “贝 弗里奇报告”。这个报告确立了英国福利体系的四条原则：1)普遍性原则；2)满足最低 需求原则；3)充分就业原则；4)费用共担原则。同时还认为养老保障应该包括除养老之 外的七大保险内容，而且费用支付采取三方原则：政府，雇主和雇员共同负担养老保障 的费用。 综上，这些理论研究为养老保障的产生和不断完善提供了理论基础，并且为各国的 养老保障发展提供了思路和理论参考。德国新历史学派从人权的角度，阐述了通过立法 保障国民的基本生活，并且首次重视劳动者权益和社会福利以及养老保障；而福利经济 学则从社会福利和经济福利的角度，通过国民收入在经济学上对养老保障进行了阐述； 而凯恩斯主义则通过国家干预经济的思想，对养老保障进行了经济学推理，并且阐述了 其在国家经济中的作用；而贝弗里奇则确立了养老保障的主要原则和考虑的主要内容， 同时对于缴费来源和管理方式进行了论述，并且在英国得以实施，使得养老保障制度开 始在各国建立起来。这些研究为以后各国的养老保障的发展起了重要作用，在理论指引 和制度设计方面都有指导意义，对我国失地农民养老保障的研究也有重要的参考价值。 （二）国内失地农民养老保障研究现状 近年来我国学者对失地农民养老保障有了众多的研究，下面就从失地农民养老保 障模式研究、资金筹集研究、存在问题等方面进行论述。 1、失地农民养老保障模式研究、失地农民养老保障模式研究 徐强提出了失地农民养老保障的商业保险模式，具体为：将失地农民养老保障纳入 城镇基本养老保障，组成失地农民养老保障基金管理理事会，以信托方式委托保险公司 进行资金运作，通过“管办分离”，保证资金的安全性。由保险公司提供承保，资金运 童星.养老保障与管理m.南京:南京大学出版社,2002:65 童星.养老保障与管理m.南京:南京大学出版社,2002:66 导论 5 作和养老金待遇发放等具体的服务， 并且保证资金的最低收益率， 最终建立” 政府调控， 保险经办和市场运作“的模式。 蔡辉提出了政府与保险公司合作型和存量土地增值型模式， 主要内容为通过将政府 的经济实力较强的优势和保险公司管理的专业性、较大的增值潜力的优势进行互补，将 个人-集体-政府的社会保障模式和“个人-保险公司”的商业保险模式相结合，成为“个 人-集体-政府-保险公司”模式。借助政府的行政和信用优势，降低征收养老保障资金 的难度，同时又能运用保险公司的管理经验、资金运作和专业技术的优势，最大程度的 发挥二者的养老保障功能。 陈世伟认为应该建立与当地经济发展相适应、与城市化进程相配套、独立于城镇基 本养老保障体系之外， 保障范围广覆盖、 资金来源多渠道、 缴费标准和保障水平多档次、 管理服务社会化的失地农民养老保障体系。 资金来源包括： 土地补偿款， 政府财政拨款， 土地收益价，并且明确增值的渠道，进入资本市场。 学者刘万兆等认为,“失地农民” 最终要纳入城市居民最终要纳入城镇基本养老保 障体系，为其提供适合当地经济发展的养老金待遇，有利于城乡统筹养老保障的实践， 其养老保障模式和城镇基本养老保障模式保持一致。 学者陈信勇、蓝邓骏认为应该建立失地农民养老保障的统账结合模式，也就是国家 统筹和个人账户筹资相结合。由各级政府（包括国家财政，省，县和村集体）筹集资金 的一部分，用于建立国家统筹资金，其统筹层次可以区别于城镇养老保障的国家统筹层 次，应该定位于市县级。对于个人账户部分，可以考虑从村集体列支一部分，加上土地 补偿款以及其他的费用，同时可以考虑各个农民的具体经济情况，区别的增加每个农民 的个人缴费，提高退休后的偿付能力。 宋斌文、荆玮则等学者则认为从国家财政以及统账结合模式的缺点，应该以完全积 累的方式，缴费全部进入个人账户。其资金来源有别于城镇养老保障的形式，由各级政 府、村集体以及个人缴费形成。并且也研究了政府、村集体以及农民各自承担的费用比 例，规定了相关的资金来源。同时通过政策支持农民参加各种形式的商业养老保险，由 徐强.失地农民养老保障的商业保险化解途径基于河南省失地农民的实证分析j.平顶山学院 报,2009(2):39-43 蔡辉.城镇化背景下失地农民养老保障问题研究-以济宁高新区柳行街道办事处为例d,2010:29-40 陈世伟.城市化进程中失地农民养老保障问题的实证研究j.内蒙古农业大学学报,2008(2):47-49 刘万兆,卢闯,王春平.我国“失地农民”养老保险制度分析j农业经济,2007(6):36-37. 陈信勇,蓝邓骏.失地农民社会保障的制度建构j.中国软科学,2004(3):15-21 城市化进程中我国失地农民养老保障问题研究 6 村集体为农民建立生活保障基金，满足农民的最低生活需要，也满足失地农民向市民转 化过程中的过度的各项需要。 学者张时飞和唐钧首次在国内提出了一个新的研究方向， 那就是利用土地来换取养 老保障的实践建议。其重点是从土地补偿款中，确定一定的比例作为养老保障基金，用 于失地农民进入国家基本养老保障制度的缴费基金。只有将农民纳入养老保障体系，才 能确保他们的权益，并且能够使农民在城市里有一个立足之地。 2、失地农民养老保障资金筹集研究、失地农民养老保障资金筹集研究 国务院 2009 年 9 月发布的新型农村社会养老保险指导意见里，规定了新农保基金 由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，具体为参保人自主选择档次缴费，多缴多得， 国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次； 有条件的村集体应当对参 保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定；中中央财政对中西 部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助， 地方政府应当对参保人缴费给予补 贴，补贴标准不低于每人每年 30 元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励。 学者周蓓蓓和谢群认为失地农民养老保障资金来源主要有:征地单位的土地补偿 款；政府土地出让金收益提成；政府财政专项列支；土地收益价，主要是土地承包权股 份收益。 学者楼喻刚等认为应该发展政策机制和社会机制，积极筹集资金，力求建立适合失 地农民具体情况的养老保障体系。在政策机制方面，鼓励建立农村个人养老保障基金账 户，其资金来源主要是土地补偿款以及其他费用在商业保险公司中的收益。在保证了农 民基本生活的条件下，可以将初始的相对较多的土地补偿费用于商业保险，赢得收益。 最后，在经济条件成熟以及农民自愿的情况下，即资金条件具备后，可以加入城镇基本 养老保险体系。在社会机制方面，继续发展传统的农村家庭养老，运用亲情纽带，利用 家庭的经济能力分散资金来源的社会负担，完善农村赡养制度。 学者党国英等认为，应该由国家建立“失地农民保障基金”和失地农民账户。将土 地补偿款等费用以及利息，计入失地农民账户，与社会保障基金发挥同样的作用，而且 失地农民可以享受和城市居民一样的社会养老保险水平待遇。同时设计“农地交易特别 宋斌文,荆玮.城市化进程中失地农民社会保障问题研究j.理论探讨,2004(3):51-52 张时飞,唐钧.土地换保障:解决失地农民问题的唯一可行之策j.红旗文稿,2004(8):32-35 资料来源于中央政府门户网站,网址为：/zwgk/2009-09/04/content_1409216.htm 周蓓蓓,谢群.失地农民养老保障制度研究j.安徽农业科学,2008(35):15700-15701 楼喻刚,金皓.城市化进程中土地被征用农民养老保障问题初探西北人口j.西北人口,2002(1):27-29 导论 7 税”等形式的税种，收取高出一定水平（农民安置费和征地必须资金）的货币化级差， 建立国家“失地农民保障基金”。这项基金主要用于援助土地补偿款不能满足基本生活 的失地农民；重新开垦土地，安置一些未能在城市中就业的失地农民；弥补“失地农民 账户”，确保失地农民的基本生活水平以及社会养老保险基金的持续发放。 学者闫艾茹则认为，应采用“土地使用权置换保险金”资金筹集方式。也就是国家 应该对转让土地使用权的失地农民提供一定的费用，作为个人账户积累额，促使其加入 社会养老保险。这种方式可以确保农民个人账户的资金积累额，同时可以加快农村的土 地流转，为失地农民向市民的转化提供了条件。 3、当前失地农民养老保障存在的问题、当前失地农民养老保障存在的问题 学者蔡海燕认为主要问题有补偿费用低，养老保障功能缺失；一次性的补偿难以发 挥养老保障的功能。 陈康来和赵芸认为主要的问题有：土地补偿标准较低，补偿范围 较窄；土地补偿费的管理和使用不当；失地农民自身素质较低。 温晶峰认为主要的问 题有：失地农民个人缴费过高，而养老金水平比较低；政策支持不够；地方政府和村集 体的财政实力有限；政府责任不到位；商业保险不到位；保险层次单一，满足不了不同 层次的农民需要；社会保险和商业保险的搭配作用不明显；城乡隔离。 宣昱婷认为主 要问题有:存在体制上的障碍：城乡二元制；土地征用制度存在缺陷；资金来源不足； 失地农民缺乏自我保障的意识和能力。 李秀毓和徐秀丽研究认为主要问题有：政府责 任缺失；养老保障政策缺乏一定的强制性；养老保障水平低，且养老金给付待遇固定； 存在空账隐患；基金管理不完善，缺乏长效的监督机制。 除了上述的问题之外，学者董慧莉认为还有如下问题：保险费不合理，存在一些不 科学测算的漏洞。由于没有考虑失地农民的存活率以及死亡率和其他因素，导致由最低 生活保障水平确定的缴费标准和平均寿命、 退休年龄确定的缴费年限都存在明显的不合 理。再次，养老保障制度设计缺乏长效的激励作用，未能充分的规定缴费超过 15 年后 的待遇变化。 举个例子， 多数的养老保障实践都没有规定缴费 15 年和缴费 30 年的区别， 这就使得一些 40 岁之前的农民缺少参保的积极性。再次，政府资金未能充分到位，风 党国英.关于征地制度的思考j.现代城市研究,2004（3）:19-22 闫艾茹.对建立农村养老保险制度的思考j.理论探索,2003（5）:54-55 蔡海燕.城市化进程中的重庆失地农民养老保障问题初探j.湖南农机,2010(5):65-66 陈康来,赵芸.城市化进程中失地农民养老保障j.上海城市管理职业技术学院学报,2009(1):51-52 温晶峰.构建失地农民养老保险的途径探讨j.中国商界,2010(2):25-26 宣昱婷.失地农民养老保障的问题和对策j.决策,2009(11):13-14 李秀毓,徐秀丽.关于失地农民养老保险的研究综述j.安徽农业科学,2010(22):12230-12232 城市化进程中我国失地农民养老保障问题研究 8 险准备金制度也没有建立起来。 当前多数地方的失地农民养老保障资金出资中有政府一 方的参与，但是目前由于各级政府财政能力不同，很多地方政府的资金并没有到位，致 使统筹账户到账不足。而且各地的风险准备金不能充分建立起来，不能发挥一些抵御风 险的作用。最后，监督机制未能有效发挥作用，管理成本较高。由于我国的特殊国情， 失地农民的征地，保障以及后续工作牵涉到很多个部门，部门之间的利益不同，协调较 差，增加了管理成本，而且监督机制较少，使得资金占用和不合理补偿常有发生，损害 着广大失地农民的权益。 4、小结、小结 通过上面的论述，我们可以看到，国内学者对我国失地农民养老保障问题进行了有 开拓性和有意义的探索和研究。但是对于我国失地农民养老保障制度，国内没有共同认 可的制度模式，而且国务院和各级政府也没有出台详细的办法，这就导致各地的政策不 一致，在缺乏统一标准的情况下，很多地方很容易从地方利益角度考虑，做出一些危害 农民权益的事情。同时现行的失地农民养老保障制度出现了较多的问题，最核心的问题 就是不能实质性的保障失地农民的养老问题，保障水平较差。对于众多学者的研究，在 理论基础和实践基础方面都已经相当成熟。目前国内学者的意见趋于一致：那就是最后 要将失地农民纳入城镇基本养老保障体系， 争论的焦点只是时间的早晚和是否需要过渡 政策以及制度的问题。 但是国内的研究都没有对农民纳入城镇养老保障制度后的缴费来 源做出清晰而又合理的说明，本文的重点就是解决失地农民的缴费来源和后续缴费问 题，最终的目的就是将失地农民纳入城镇基本养老保障制度。同时文章将合理的界定失 地农民身份， 本文论述的失地农民不包括国家重新分配新土地的失地农民和保留部分土 地的农民，但是包括仍然保留农村户口的农民，所以本文论述的失地农民主要是被征地 并且完全失去土地使用权的农民。 三、研究思路、研究方法和创新之处 （一）研究思路 本文的总体研究思路主要是通过文献研究方法和比较研究方法， 了解和借鉴前人的 研究成果，参考其核心细想，从缴费来源的角度出发，进而构建符合失地农民实际情况 董慧莉.被征地农民养老保险制度探析j.沿海企业与科技,2006(12):16-18 导论 9 的失地农民养老保障模式。具体的研究思路为：首先，通过论述城市化进程中失地农民 现状、 养老保障权益缺失的原因， 得出构建失地农民养老保障模式的出发点和重要意义； 其次，分析和评价了当前失地农民养老保障的主要模式，在借鉴其成功经验的基础上， 从缴费来源的角度，提出构建“土地投资分红保障” 的失地农民养老保障模式；再次， 通过对该模式的理论可行性分析和实践可行性分析， 借鉴土地股份制理论研究和实践探 索、“以土地换社保”的实践探索，得出该种模式的主要内容；最后，论述“土地投资 分红保障”的养老保障模式的主要内容，具体包括政策体系的构建，权属体系的构建， 权益主体的构建和社保体系的构建。该模式的主要目的是弥补历史保费空缺，解决缴费 来源，将失地农民纳入城市养老保障体系，解决失地农民的养老保障问题。 （二）研究方法 文献研究法。失地农民养老保障是一个复杂的问题，需要大量的文献资料，本文就 从文献资料出发，阐述该问题所涉及的理论，该问题的发展现状和存在问题，以及该问 题解决的思路和模式，最终为失地农民养老保障问题的解决提供一系列参考和支持。 比较分析法。目前国内关于失地农民养老保障问题已经有了众多的研究，在理论研 究和实践探索方面都有了长足的发展。本文就将众多的理论模式进行对比，借鉴优点规 避缺点，同时比较不同的实践探索，将这些实践探索比较成功的地方进行结合，最终得 出本文的解决方案的理论基础和实践基础。 本文主要采用的是定性与定量相结合的研究方法。在定性方法上，主要是分析城市 化过程中我国失地农民养老保障现状， 包括失地农民基本生活现状以及养老保障权益缺 失等相关问题。在定量方法上，主要是通过调研和查找资料，搜集相关数据，进行数据 的描述统计，通过数据现象，得出一些结论。 （三）创新之处 本文的创新之处在于通过借鉴前人研究成果，主要是国内目前关于土地股份制的 研究和失地农民养老保障实践探索的研究，但是很少有学者将这二者结合起来进行研 究， 浙江等地开始的 “土地换社保” 的养老保障实践也是处在发展阶段。 本文将结合 “土 地股份制”和“以土地换社保”的优点，规避两者的缺点，通过解决农民历史欠缴费用 和后续缴费等问题，构建“土地投资分红保障”的失地农民养老保障模式，最终将失地 城市化进程中我国失地农民养老保障问题研究 10 农民纳入城镇基本养老保障制度。同时文章论述了该种模式的可行性，通过借鉴现实中 的农村集体资产交易市场模式，论证了该种模式在现实中是可行的。 第一章 城市化过程中我国失地农民养老保障现状 11 第一章 城市化过程中我国失地农民养老保障现状 一、失地农民现状分析 （一）人员数量庞大 随着我国经济的快速发展和城市化进程的不断加快， 大片的农村土地变成了城市土 地， 同时失地农民也在不断增加。 以郑州市区为例， 解放初期， 郑州市市区面积仅有 5.23 平方公里， 经过 50 年的发展， 1998 年末郑州市建成区面积达到 119.8 平方公里， 是 1948 年的22.9倍。 而到了2008年郑州市市区面积1010.3平方公里， 建成区面积达到了328.7 平方公里，是 1948 年的 62.8 倍。 由此可见在城市化进程中城市地域扩展之快，而这 被征用的土地大多是城市周围的菜地和良田。下表一 就是河南省历年来耕地面积减少 数据和估算由此造成的失地农民的数量： 表一：河南省 19902009 年历年耕地减少数与失地农民数量 年份 当年年内耕 地面积减少 数 （千公顷） 当年平均每 人占有耕地 面积 （公顷/ 人） 估算造成失 地农民的数 量（万人） 年份当年年内耕 地面积减少 数 （千公顷） 当年平均每 人占有耕地 面积 （公顷/ 人） 估算造成失 地农民的数 量（万人） 1990 14.4 0.08 18.0000 200044.6 0.07 63.7143 1991 21.5 0.08 26.875 200133.6 0.07 48.0000 1992 36.7 0.08 45.8750 200279.6 0.08 99.5000 1993 17.0 0.