教育行政机构法律职责研究--以民办幼儿园为视角.pdf

教育行政机构法律职能研究一一以民办幼儿园为视角 论文作者签名：盗垂垄 指导教师签名： 论文评阅人l ： 评阅人2 ： 评阅人3 ： 评阅人4 ： 评阅人5 ： 答辩委员会主席： 委员1 ： 委员2 ： 委员3 ： 委员4 ： 委员5 ： 答辩日期： 浙江大学研究生学位论文独创性声明 | 1 1 l l l l l l l l l l l l l l l l i 嗍0 1 1 l i i l l l l i m l 删 y 19 7 3 0 15 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得澎江盘堂或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：了穿乏浅签字日期：沙j 年f 月7f 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解逝至三盘堂有权保留并向国家有关部门或机 构送交本论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权逝姿态堂 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：审琢善窝 导师签名： 签字日期：v f l 年r 月i1 日 签字日期：年月日 致谢 初夏。微热钱塘江畔，月轮山下，六和晚钟尚未告别，即开始怀念一一 之江度过的这三年时光。 论文搁笔之际，回想三年的求学之路，首先要感谢我的导师金彭年教授。在 三年的求学过程中，导师幽默风趣的讲授使自己在专业知识方面受益匪浅处；乐 观豁达的人生信仰也感染着自己，在迷茫颓废时，导师脸上那憨态的笑容鼓舞着 自己；谦和亲切的态度温暖着自己，记得刚入校园之际，导师就语重心长地教导 自己，要明晰自己三年的求学规划，要“有所求”在学位论文的撰写过程中， 从论文的选题、开题报告、框架的斟酌到最后的修改定稿，导师都耐心地给予我 指导，给我最大的信任和“自由涂抹”的空间在此，向恩师表示深深的感谢和 由衷的敬意 在之江的三年，那些曾经“书上遥远的名字”，记忆里都化作老师们脸上微 漾的笑意。感谢光华法学院的所有老师，您们渊博的学识，和善的性格，使自己 明白了“大学非大楼也，乃大师也”，能够接受您们的教诲，是自己一生宝贵的 财富。 复试时初次的相逢，脸上那纯真的笑容，注定我们缘结之江感谢我的舍友 陈守菊，在四季花盛不靡的之江，有你朝夕的陪伴，我一直过得很幸福。那些曾 经一起沐浴阳光的春日，游赏西湖的夏日，寻觅桂花的秋日，足踏白雪的冬日， 让我体悟到生活的美好祝福这位可爱的姑娘! 感谢之江，这块心灵的净土荒芜的操场，蜿蜒的石板路，旧时的建筑群， 古老的大树，欢愉的松鼠，慵懒的小猫，这一切都是我眼中的美好，这一切都是 自己向往的家园 感谢年迈的父母，在芸芸众生中我不是最优秀的，但我却一直是你们的骄傲。 父母殷殷的期望，无私的爱督促着我不断向前感谢姐姐们，因为有你们，我感 到与众不同，失意难过时，总有你们宽慰我，陪伴我在温暖的亲情中，我一直 幸福而知足。 心中百感，下笔数言，不能尽意。未来充满挑战，但我会携带着三年之江生 活所赐予的勇气和智慧，坚定地扬起生活的风帆 摘要 2 0 1 0 年7 月，新华社授权发布了国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2 0 l o 一2 0 2 0 年) ，其中关于民办幼儿园的规划表明：民办幼儿园已经发展成为我国 学前教育的重要组成部分但在实践中，教育行政机构的监管缺位，造成民办幼 儿园管理混乱，这与其在我国学前教育中的重要地位形成极大的反差 基于以上背景，笔者采用了文献研究法、历史研究法及比较研究法，对民办 幼儿园发展过程中教育行政机构的职责进行了客观描述和理论分析，重点分析了 我国教育行政机构监管现状形成的原因，指出学前教育立法的缺位、教育行政机 构不当的监管思路和相关政府部门协作的失调导致民办幼儿园管理上漏洞百出， 安全事故频发；民办幼儿教育不属于我国义务教育阶段，教育行政机构的财政投 入持续偏少、税法中的相关优惠政策名存实亡，导致很多民办幼儿园一味追求利 润，极大地偏离了其社会公共福利的性质通过分析笔者从以下几个方面提出了 完善我国教育行政机构法律职责的对策思路，包括：加快立法保障机制、增强政 府法律监管职能、增加政府财政投入、加大扶持政策的力度以及民办幼儿园增强 自身实力。 关键词：教育行政机构民办幼j l 园法律职责 i l a b s t r a c t i nj u l y2 01o ， r e l e a s e db yx i u an e w sa g e n c y 恤f h t u r ep l a l l i l i n gr e f e 塔t 0m e c i v i l i a i l i z e d 虹n d e 玛a r t e ns h 【o w s t l l a ti th 嬲b e e na ne s s e n t i 甜p a r to fp r e - s c h o o l e d u c a t i o n b u t ，i i lp r a c t i c e ，t l l em a l l a g e m e n to fc o n 允s i o ni nc i v i l i a i l i z e dl ( i n d e r g ；a n e n c a u s e db yt l l ea b s e n c eo fr e g u l a t i o no fe d u c a t i o n 枷i l i s t r a t i o i l ，c o n t r a s t sw i t l ln l e i i n p o r t a n c eo fc i v i l i a i l i z e dl 【i n d e r g a n e ni i lp r e s c h o o le d u c a t i o n b a s e do nt 1 1 ea b o v eb a c k g r o u r l d ，t l l i s s t u d ya d o p t s t h el i t e 均：t u r e m e t h o d ， 1 1 i s t o r i c a lm e t h o d ，勰w e l l 舔c o m p 撇t i v em e t l l o dt op r o v i d e 觚。场e c t i v ed e s c r i p t i o n a n dt h e o l o 百c a la 1 1 a l l y s i so ft l l ee d u c a t i o na d m i i l i s t r a t i o n 7 s 觚t i o ni i lt l l ed e v e l o p m e m o fc i v i l i 觚i z e dl 【i r l d e 唱a n e 玛a i l m y z et l l er e a s o n sf o rt l l ef o r m a t i o no fm es t a n 略o f e d u c a t i o na d m i i l i s 触t i o nr e g u l a t i o i l p o i n t e do u tt l l a tm e1 a c ko fl a wi i lp r e s c h o o l e d u c a t i o i l ，i l l l p r o p e ri d e 嬲o fr e g u l a t i o n t l l ei i i l b a l a i l c eo fc o l l a b o r a t i o nb 酣e e n g o v e m m e n td e p a m n e m sl e a d st 0v u l n e r a _ b l em a n a g e m e n t ，丘i e q u e n ta c c i d e n t si 1 1t l l e c i v i l i a i l i z e dl d r l d e 唱a n e n s ；p r i v a t el 【i n d e r g a n e ne d l j c a t i o ni sn o tc 0 m p u l s o r y ，f i r 瑚1 c i a l i n p u tk e 印sd e c r e 嬲i n g 跚dp r e f e r e n t i a lt a xp o l i c i e se x i s ti i lt l l en a r n eo i l l yl e a dt 0l o t s o fc i v i l i a i l i z e d 虹n d e r g a r t e i l sp u r s u i tt h ep r o f i tb l i n d l y ，d e v i a t e 舶mm ep u b l i cw e l 胁e g r e a t l y t l l 】f o u 曲t 1 1 i sa i l a l y s i s ，c o u i l t 觚n e a s u r e sp r o p o s e d t 0 i m p r 0 v et l l el e g a l r e s p o i l s i b i l i t i e so fe d u c a t i o na d m i i l i s t r a t i o n ，勰f o l l o w s ：s p e e du pm el e g i s l a t i o n 、 e r l l l a n c e l eg o v e m m e ml e g a lr e g u l a t i o n 、i i l c r e a s em ef i i m c i a lh l p u t 、a d o r c et h e 缸e n s i 够o fs u p p o r tp o l i c i e s 、e r i l l ；m c ei t so 、ls t i e n g t l l k e y w o r d s ：e d u c a t i o na d m i i l i s t i a t i o n ； c i v i l i a n j z e d 瞄n d e r g a r t e n ； l e g a lr e s p o n s i b i l i t ) ， i i i 致谢“i 摘要i i a b s 吐a c t i i i 目次 1 绪论1 1 1 研究的缘由l 1 2 研究目的与意义“2 1 2 1 研究目的”2 1 2 2 研究意义“2 1 3 研究内容3 1 4 文献综述3 1 4 1 关于民办幼儿园发展现状的研究3 1 4 2 关于教育行政机构管理民办幼儿园的研究4 2 民办幼儿园的发展历程5 2 1 基本概念阐述5 2 1 1 社会力量办园、民办幼儿园、私立幼儿园”5 2 1 3 民办幼儿园的特征”7 2 1 4 大力发展民办幼儿园的意义”8 2 2 我国民办幼儿园的发展历程9 2 3 境外民办幼儿园的发展近况l l 3 我国教育行政机构的权力现状”1 2 3 1 我国教育行政机构的权力概况1 2 3 2 我国教育行政机构的管理现状”1 3 3 2 1 民办幼儿园的发展缺乏立法保障1 3 3 2 2 教育行政机构的监管职能长期缺1 4 3 2 3 教育行政机构对学前教育的财政投入持续偏少1 5 3 2 4 税收优惠的名存实亡1 5 4 3 1 政府职能部门职责划分不明晰，协调合作不到位1 7 4 3 2 各级教育督导机构未能有效发挥职能1 8 5 完善我国教育行政机关管理职责的建议和对策1 9 5 1 完善立法保障机制1 9 5 1 1 加快学前教育立法，为民办幼儿园发展提供法律保障1 9 5 1 2 完善税法中的相关优惠政策2 0 5 1 3 通过立法规范来监管民办幼儿园的收费2 2 5 2 加强教育行政机构的监管职能2 3 5 2 1 转变政府的监管思路2 3 5 2 2 明晰政府各职能部门的职责”2 4 5 2 3 完善教育督导机制，加强对民办幼儿园的教育质量监控2 4 5 2 4 建立科学的教育教学评价制度“2 5 5 2 5 建立民办幼儿教育中介机构2 5 5 2 6 加大宣传力度，增强公众对于民办幼儿园的了解和认知2 6 5 3 加大政府财政投入，设立学前教育专项经费，推动和引导民办幼儿园 健康发展2 6 5 4 加大政府政策扶持的力度2 9 5 5 民办幼儿园要加强自身建设水平，适应不断变化的市场2 9 6 结 吾3l 参考文献3 2 作者简历3 5 浙江大学硕士学位论文 1 绪论 1 1 研究的缘由 2 0 1 0 年7 月2 9 日，新华社授权发布了国家中长期教育改革和发展规划 纲要( 2 0 1 0 一2 0 2 0 年) 。教育规划纲要提出了今后十年教育改革和发展的 战略目标：到2 0 2 0 年基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资 源强国行列教育规划纲要对学前教育、高中阶段教育、职业教育、高等教 育、继续教育、民族教育和特殊教育的发展任务一一进行阐述其中学前教育 的具体目标有：幼儿园在园人数2 0 1 5 年要达到3 4 0 0 万，学前一年毛入园率8 5 ， 学前二年毛入园率7 0 ，学前三年毛入园率6 0 ；2 0 2 0 年幼儿园在园人数将达 到4 0 0 0 万，学前一年毛入园率9 5 ，学前二年毛入园率8 0 ，学前三年毛入园 率7 0 在办学体制方面，教育规划纲要提出：坚持教育公益性原则，健全 政府主导、社会参与、办学主体多元化、办学形式多样、充满生机活力的办学 体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发 展的格局1 早在改革开放以来，随着我国经济领域的复苏，推动了政治、文化 教育事业的蓬勃发展，民办教育在沉寂了3 0 多年后又重新兴起。2 0 世纪9 0 年 代以后，随着我国办园体制改革的逐步深入以及国家一系列鼓励政策的颁布， 民办幼儿园迅速崛起，2 0 0 4 年国家颁布了中华人民共和国民办教育促进法， 更是催生了我国民办幼儿园的蓬勃发展据资料显示，2 0 0 1 年全国幼儿园总计 儿1 7 0 6 所，其中教育部门和集体办园5 5 6 8 2 所、民办幼儿园4 4 5 2 6 所( 占到总 数的4 0 ) 、其他部门办园1 1 4 9 8 所截止到2 0 0 9 年底，全国幼儿园总计1 3 8 2 0 9 所，其中教育部门和集体办园4 4 5 0 0 所、民办幼儿园8 9 3 0 4 所( 占到总数的6 5 ) 、 其他部门办园4 4 0 5 所2 有的省市民办幼儿园的比例更高如长沙市的民办幼 儿园已经超过幼儿园总数的7 0 ，河南省8 0 的幼儿园是民办幼儿园，深圳市 9 8 以上都是民办幼儿园。从现状的发展而言，我国的幼儿教育事业已经是以民 办幼儿园为主、公办幼儿园为龙头的局面了民办幼儿园的迅速发展对于增加 1 h 印：帅g o v c n 伽拶2 0 l o - _ 0 7 2 9 c o n t e i l t 1 6 6 7 1 4 3 一h t m 2 h t t p ：m 憎m o e e d u c 1 1 p u b l i c f i i e 咖u s i n e s 蚰t i l l l f i l e s m o e s 4 9 6 5 2 0 i o l 2 1 1 3 4 9 6 h t l i i l ，中华人民共和国教育 部幼儿园园数、班数 浙江大学硕士学位论文 l 绪论 幼儿的受教育机会，满足家长对于幼儿教育多样化的需求，推动幼儿教育管理 体制改革等等方面有着重要的作用 然而，我国民办教育自产生之日起就一直受到理论界和社会各界的广泛关 注，特别是随着民办幼儿教育的迅速发展，民办幼儿园数量的急剧增多，教育 行政机构在监管方面暴露出许多亟需从理论和实践上去分辨和论证的问题，只 有解决好这些问题才能促进我国民办幼儿园乃至整个民办幼儿教育的健康发 展 1 2 研究目的与意义 1 2 1 研究目的 本研究通过查阅相关资料，传承已有研究成果的基础上，从法学视野出发， 分析影响教育行政机构对民办幼儿园监管失职的主要影响因素并提出相应的对 策和建议，为建立科学合法的政园关系找到一些切实可行的路子 1 2 2 研究意义 1 2 2 1 理论意义 目前，国内学前教育学者对教育行政机构与民办幼儿园的关系已做了一些 研究，但是主要集中在以下几个方面：民办幼儿园在教育体制中的地位和作用； 在改制过程中出现的问题和对策；民办幼儿园的发展现状以及办学模式等在 所有的研究中，对教育行政机构与民办幼儿园关系的研究也有所涉及，但主要 是从学前教育或者社会学视野出发而进行的，从法学视野出发进行系统研究的 就很少了。本研究拟从法学视野出发，主要关注教育行政机构行使监管职能过 程中的法律基础，以期能够丰富和深化相关的理论 1 2 2 2 实践意义 最近接连爆出的民办幼儿园由于管理不善而导致幼儿死亡的事件再一次引 起了政府、社会对民办幼儿园管理的极大关注笔者认为这不仅仅是民办幼儿 园自身存在严重问题，教育行政机关缺乏强有力的监管也是关键教育行政机 构的监管能力是规范民办幼儿园发展的保障，因此加强对民办幼儿园与教育行 政机构关系的研究是我国幼儿教育办园体制的改革、促进民办幼儿园健康有序 发展的客观要求本文从法学视野出发，分析影响教育行政部门监管失职的主 2 浙江大学硕士学位论文 要因素，为其进行宏观管理、正确决策提供一些理论支持，这对构建科 园关系有一定的现实意义 1 3 研究内容 全文共分为四个部分： 第一部分，在传承相关理论的基础上，笔者重点介绍了民办幼儿园 概念并在此基础上，以我国各个时期颁布的关于民办幼儿园的法律法 国家政策为主线，分析了民办幼儿园的发展历程 第二部分，阐述了我国教育行政机构的权力现状，指出教育行政机 力现状为，缺乏法律监管职责发挥的立法保障 第三部分，分析了我国教育行政机构监管现状形成的原因，指出缺 的管理法规、不当的监管思路、各政府职能部门协调合作不到位、各级 导机构未能有效发挥职能是造成教育行政机构监管失职的主要原因。 第四部分，在前几部分理论论述和问题发现的基础上，笔者从以下几个方 面提出了完善我国教育行政机构法律职责的对策思路，包括：加快立法保障机 制、增强政府监管职能、增加政府财政投入、加大扶持政策的力度以及民办幼 j l 园增强自身实力 1 4 文献综述 1 4 1 关于民办幼儿园发展现状的研究 改革开放以来，随着办学体制改革的不断深化和民办幼儿园的不断壮大， 已有大量学者对民办幼儿园的发展问题进行了卓有成效的研究工作。 梁春娟的硕士论文从社会学视角出发，以社会流动等的相关理论为研究的 理论基础，针对民办幼儿教师的流动情况、影响因素以及对策进行了探讨并且 指出民办幼儿园虽为一项社会公共福利事业，但由于经费的非国家财政性以及 政府监管不力、社会保障以及社会权益缺失等因素导致民办幼儿教师的大量流 失，严重地阻碍了民办幼儿园的发展壮大，不利于我国民办幼儿事业的健康发 展1 1 梁春娟，社会学视野下民办幼儿园教师流动研究一以重庆市主城区民办幼儿园为例，2 0 l o 年 3 浙江大学硕士学位论文 l 绪论 陈静从经济学的视角审视我国民办幼儿园的发展，认为其发展首先是很不 平衡的。根据地区经济发展水平的不同，我国民办幼儿教育总体呈现出阶梯形 态。其次，民办幼儿园的经营分散，行业集中程度低，未形成规模经济和学习 经济效应而且民办幼儿园由于宏观管理不善和微观经营模式落后，普遍存在 着生存和发展的压力1 1 4 2 关于教育行政机构管理民办幼儿园的研究 2 0 0 3 年，蔡迎旗老师对我国民办幼儿园的发展历程、现状以及存在的问题 进行了非常系统的研究，并在此基础上从政府、社会、民办幼儿园自身以及教 师四个方面提出了建议。其中，关于政府加强对民办幼儿园管理建议包括宣传、 立法、规划、监导、资助、咨询六个方面，非常全面2 0 0 9 年庞丽娟老师在加 快学前教育的发展与普及中建议我国建立起一种由政府主导、社会广泛参与、 公共财政支撑、多渠道投入相结合的学前教育发展机制但是“政府主导一并 不等于“政府全包”政府的主导职责应该是多方面的，主要应该包括：制定发 展规划、加大财投入，完善管理体制，加强行政管理力量，加强教师队伍建设， 推进政府与法制建设等。2 很多学者从民办幼儿园的问题研究出发，以批判的角度审视教育行政机构 对民办幼儿园的管理并提出相应的改进措施，不仅开拓了笔者的思路也增强了 笔者的研究信心但这些研究基本上都是从教育行政机构的宏观管理职能进行 研究的，没有具体的涉及法律规范在当中的重要作用。为了达成研究目的，本 文采用了文献研究法、历史研究法以及比较研究法，虽然笔者的研究只是对构 建教育行政机构与民办幼儿园之间理想政园关系的一次探索，但也是认真研究， 独立思考的结果，能过对现实起到些积极的作用，也是全文的最终意义所在 1 陈静，我国民办幼儿园的现状、问题与对策研究，早期教育，2 0 l o 年第l 期 2 庞丽娟，加快学前教育的发展与普及，教育研究，2 0 0 9 年第5 期 4 浙江大学硕士学位论文 2 民办幼儿园的发展历程 民办幼儿园的发展历程 通过描述我国民办幼儿园形式出现的过程，梳理其产生、发展的历史，总 结民办幼儿园的发展规律以及教育行政机构的管理经验，从而为新形势下我国 民办幼儿园的健康发展提供有益的经验和教训，为实现理想的政园关系奠定基 础。 2 1 基本概念阐述 2 1 1 社会力量办园、民办幼儿园、私立幼儿园 2 1 1 1 社会力量办园 1 9 8 2 年中华人民共和国宪法，第十九条第四款规定：“国家鼓励集体经 济组织，国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业” 这是我国官方文件中最早出现的社会力量办学这一提法 1 9 8 7 年原国家教育委员会颁布的社会力量办学的若干暂行规定将社会 力量定义为“具有法人资格的国家企事业组织，民主党派、人民团体、集体经 济组织、社会团体、学术团体，以及经国家批准的私人办学者”这一暂行规 定明确规定了社会力量办学主体的法人资格。 1 9 9 7 年国务院颁布的社会力量办学条例第二条规定：“企事业组织、 社会团体及其他社会组织和公民个人，利用非国家财政性教育经费，面向社会 举办学校及其他教育机构的活动，适应本条例。”该条例明确了社会力量办学的 内涵是非国家财政性教育经费，外延是企事业组织、社会团体及其他社会组织 和公民个人 1 9 9 8 年原国家教育委员会颁布的关于实施( 社会力量办学条例) 若干问题 的意见明确指出：“农村乡( 镇) 政府、村民委员会筹集资金举办的幼儿园、中 小学校和农民文化技术学校，仍按公办学校实施管理” 根据以上定义，农民集资举办的幼儿园理论上属于社会力量办园的范畴， 但在实际管理中属于“公办”的范畴。国有事业单位、官办社会团体不论其经 费来源如何，都属于“公办”而非社会力量办园。显然，在实践中社会力量办 园是一个宽泛的概念还存在着内涵的不确定性 浙江大学硕士学位论文 2 民办幼儿园的发展历程 2 1 1 2 民办幼儿园 民办幼儿园是近年来我国教育界广泛使用的概念，目前尚无权威的定义 我国的民办幼儿园类似于国外的私立幼儿园，都是相对于公立幼儿园而存在的 它不能摆脱两个最基本的且统一不可分的标准，即举办者的性质和办学经费的 来源就举办者而言，应该是能够独立承担民事责任的法入或公民个人；就经 费而言，应该是自筹资金，当然也不排除社会捐赠、政府资助等除此之外， 它通常是实施正规学前教育的机构，而非一般的教育培训机构 综合起来笔者认为民办幼儿园是指创办者来自民间团体、公民个人或私营 企业；创办资金来自多元化、多渠道融资而非国家财政拨款，同时对3 6 岁儿 童实施正规保育和教育的幼儿园，即民办幼儿园= 社会力量办园一一国有企事业 组织办园。 2 1 1 3 私立幼儿园 私立幼儿园是由私人或私人团体自筹经费创办、主持、经营、管理的幼儿 园，其投资主体和经营、管理主体是私人或私人团体，经费来源为私有经济。 综上所述，社会力量办园、民办幼儿园和私立幼儿园三者的本质特征是非 国家财政性教育经费和举办者的非政府行为从字面层次理解，“社会力量”与 “政府力量”相对应，社会力量办园的主体是除党政机关以外的国有企事业单 位、集体经济组织、个体、私营等非公有制经济组织和其它社会团体法人“民 办”与“官办”相对应，民办幼儿园的办学主体是除党政机关和国有经济组织 以外的经济组织和其它社会法人，以及公民个人。“私立”与“公立”相对应， 私立幼儿园办学主体是非公有制经济组织的法人和公民个人三者之间存在着 概念的外延逐层缩小、内涵逐层扩大或者说存在着前者包含后者的关系因此 笔者用民办幼儿园一词来涵盖私立幼儿园作为自己的研究对象 2 1 2 教育行政机构 教育行政机构是专指国家各级政府机构中管理教育事务的机构。1 幼儿园 管理条例第六条第二款规定：“地方各级人民政府的教育行政部门，主管本辖 区内的幼儿园管理工作”这一规定明确了教育行政机构是幼儿园的主管部门 第二十二条规定：“各级教育行政部门应当负责监督、评估和指导幼儿园的保育、 1 孙绵涛，教育行政学，华中师范大学出版社，2 0 0 7 年1 5 6 页 6 浙江大学硕士学位论文 教育工作，组织培训幼儿园的师资，审定、考核幼儿园教师的资格并协助卫生 行政部门检查和指导幼儿园的卫生保健工作，会同建设行政部门制定幼儿园园 舍、设施的标准。一这一规定明确了教育行政机构的各项监管职能。 2 1 3 民办幼儿园的特征 2 1 3 1 办园主体的非国家性是民办幼儿园的显著特征1 民办幼儿园是除政府和国有企事业组织以外的，具有法人资格的企事业组 织、社会团体及其它组织和公民个人设立的。区别于公办幼儿园的产权单一集 中在政府手中，民办幼儿园办园主体的非国家性必然导致其产权形式( 即所有 权、占有权、支配权和使用权) 的多样性，这样有助于调动社会各方面力量办 园的积极性，大力促进民办幼儿园的发展 2 1 3 2 办园动机以公益性为主，兼顾盈利性是民办幼儿园的突出特征 我国( 教育法明确规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”“任 何组织和个人不得以盈利为目的举办学校及其它教育机构”教育是公共事业， 其公益性决定了举办民办幼儿园不同于企业投资，其目的不是单纯追求利润， 而在于促进幼儿的充分发展，以获得社会效益。民办幼儿园的公益性与盈利性 并不矛盾，而是相互结合、相互渗透作为民办幼儿园的投资者，一方面积极 筹措资金，扩大投资改善办园条件，进而提高幼儿教育质量，更好的体现民办 幼儿园的公益性。另一方面良好的办园声誉，有利于吸引生源，实现盈利，二 者形成良性循环。实践中也屡屡表明，凡办园目的端正的民办幼儿园，其运行 状况也是可持续发展的 2 1 3 3 极大的自主权是民办幼儿园的重要特征 民办幼儿园是自筹资金、自负盈亏的教育机构，实行园长负责制，决策自 主权力多于公办幼儿园，能够自主决定资金的投入和内部的运行机制等等但 是教育具有公共的性质，依法规范和管理各类教育机构是国家教育行政机构义 不容辞的责任所以民办幼儿园的自主性应是与国家的相关法律规定具有一致 性的。如：民办幼儿园对于园长的选定可以自行确定，但是一定要经过教育行 政机构的任命方可；对于教材的选用可以自行确定，但选定的教材应该是经过 国家教育部门审定认可的方可 1 王雯，教育与经济，e d u t i o na n de n o m y 2 0 0 2 年第3 期 7 浙江大学硕士学位论文 2 1 4 大力发展民办幼儿园 2 1 4 1 有利于适应我国经 长的教育需求 党的十四大明确提出建 市场经济是市场机制在经济运行和资源配置中起基础性作用的经济体制，它要 求市场主体的多元化，多种经济成分共同发展经济体制的变革必然要求教育 体制也进行相应的变革，因此，中共中央在关于建立社会主义市场经济体制 若干问题的决定中提出了“加快教育体制改革的步伐”，要求“改变政府包揽 办学的状况，形成政府办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制。”这种新 体制的主要特点之一就是办学模式的多元化，国家“对社会团体和公民个人依 法办学，采取积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理的方针。”1 随着经济 体制改革的不断深化，广大人民群众对市场经济条件下的教育认识已经发生了 变化，教育是不花钱的福利事业的观念已经在很大程度上得到了扭转。相当一 部分家庭都希望自己的子女接受良好的教育，培养较高的文化素养，获得较好 的职业和较高的社会地位。因此大力发展民办幼儿园，打破“公立”幼儿园一 统天下的局面，积极调动社会力量兴办灵活多样的幼儿教育机构，有利于满足 经济体制变革的不断深化，发挥教育对市场经济进程的反作用以及广大人民群 众日益增长的教育需求 2 1 4 2 有利于充实落后地区的幼儿教育资源，增加当地幼儿受教育机会，缩 小我国幼儿教育领域的地区发展差距 我国人口众多，经济文化基础较为薄弱，地区差异极为显著，绝大多数人 口又散居居住在农村，幼儿教育的发展差距很大。虽然截止到2 0 0 9 年底，全国 幼儿园总计1 3 8 2 0 9 所，在园幼儿达到2 6 5 7 万2 ，但仍然还有很多生活在农村和 中西部贫困、边远地区的幼儿未能接受早期学前教育。这些地区幼儿教育事业 的发展面临经济欠发达，政府财力有限；交通不便，幼儿教师资源匮乏的困难， 所以这些地方的幼儿教育不能完全按照单一的国家出资举办幼儿园的模式来发 展，而是要大力发展民办幼儿园，充实当地的幼儿教育资源，采取不同类型、 1 中共中央、国务院：中国教育改革和发展纲要，1 9 9 3 年 2 h 却：，蚋哪m o e e d u c r 印u b i i c f i l e 咖u s i n e s s l l n l f i l d m o e ，s 4 9 6 5 2 0 l 们2 1 1 3 4 9 5 h 仃i l l ，中华人民共和国教育 部 浙江大学硕士学位论文2 民办幼儿园的发展历程 不同形式的办园方式，扩大这些生活在不利自然环境和教育环境中的幼儿接受 良好的学前教育的机会 2 1 4 3 有利于减轻教育行政机构的教育财政压力 教育的公平性原则要求政府为所有的幼儿提供平等的受教育机会和条件， 在保证基本的幼儿教育需求的同时兼顾个性化的幼儿教育服务但现实是，我 国教育行政机构用于幼儿教育的财政投入是及其有限的。由于我国民办幼儿园 主要靠社会力量举办，政府基本不提供财政资助，只是为民办幼儿园的发展提 供一定的有利政策和师资资源。如：提供一定的土地使用优惠、税费减免等 所以在政府教育财力有限的情况下，利用优惠政策鼓励一个民办幼儿园的发展 总好过出资举办一个公办幼儿园，因此大力发展民办幼儿园有利于减轻政府的 教育财政压力 2 1 4 4 有利于促进我国幼儿教育整体质量的提高 民办幼儿园的出现，将市场机制引入了幼儿教育领域，打破了政府垄断办 学的格局，形成与公办幼儿园共同竞争的局面。一方面民办幼儿园借鉴和利用 公办幼儿园的成功经验和办学资源，另一方面为了获得更多的生源和社会资金， 民办幼儿园积极丰富教学活动，开展各种特色教育，注重对幼儿的个性化培养， 增加了家长的教育选择，为社会提供了优质的教育类型和教育质量同时民办 幼儿园实行园长负责制，在教育决策时拥有更多的自主权并注重提高幼儿园的 管理效率，能够使用较少的成本实现较大的收益，积极发挥其内部机制的灵活 性来适应市场需求，为社会提供高质量的教育。正是市场机制的引入，促使民 办幼儿园与公办幼儿园之间取长补短的良性竞争，既提高了幼儿教育的整体质 量，又促进了整个幼儿教育的繁荣发展。 2 2 我国民办幼儿园的发展历程1 十一届三中全会以后，我国实行经济体制改革，对生产资料所有制结构进 行了重大调整，确立了以公有制经济为主体、多种所有制经济成分共同发展的 所有制结构形式，这就为民办幼儿园的产生、发展奠定了所有制基础。 1 9 8 4 年5 月教育部通过转发北京市社会力量办学试行办法这一地方法 1 蔡迎旗，改革开放以来我国民办幼儿教育的回顾与思考，学前教育研究2 0 0 3 年第7 期 9 浙江大学硕士学位论文2 民办幼儿园的发展历程 规，默认了私人，私人团体举办幼儿园的合法性。 1 9 8 9 年在国家教委颁布的幼儿园管理条例中明确了“幼儿园的管理试 行地方负责，分级管理和有关部门分工负责的原则”，明确了“国家实行幼儿园 登记注册制度”，明确了“各级教育行政部门应当负责监督、评估和指导幼儿 园的保育教育工作”为加强对民办幼儿园等各类幼儿教育机构的管理，保证法 规落到实处，各级政府和地方部门从本地实际出发，制订了一系列地方性幼儿 教育行政管理法规和规章制度，如幼儿园登记注册制度、幼儿园收费制度 和幼儿园质量评估制度等。幼儿园管理条例是新中国成立以来第一个经 国务院批准颁发的有关幼j l 教育的行政法规，对教育行政机构加强对民办幼儿 园的领导和宏观调控具有重大意义，它的颁布实施保障了幼儿教育事业的健康 发展，也是在这样的大好环境中，我国现代意义上的民办幼儿园也在逐步发展 起来 进入2 0 世纪9 0 年代，随着邓小平“南巡讲话”和党的十四大的召开，我 国的幼儿教育加快了发展步伐，民办幼儿园在这种大背景下迅速崛起。 1 9 9 7 年国务院颁布了我国第一部专门规范民办教育的行政法规一社会力 量办学条例，这标志着我国民办幼儿园的发展进入了一个有法可依的时代 2 0 0 2 年颁布的民办教育促进法再次以立法手段确保了民办教育不可动摇的 地位 2 0 0 3 年，国务院办公厅转发教育部等部门( 单位) 的关于幼儿教育改革与 发展指导意见的通知确定2 0 0 3 年至2 0 0 7 年幼儿教育改革的总目标为：“形成 以公办园为骨干和示范，以社会力量兴办为主体，公办与民办、正规与非正规 教育相结合的发展格局”这一系列法律法规的颁布，促使民办幼儿园积极、有 序地走向依法治教、规范办园的健康发展之路。据统计数据表明，1 9 9 5 年、2 0 0 0 年、2 0 0 7 年，我国民办幼儿园分别为2 0 7 万、4 4 3 万、7 7 6 万所，分别占当 年幼儿园总数的1 3 5 、2 5 0 3 和6 0 1 ，就此可以看出，我国民办幼儿园稳步 发展，已逐渐成为幼儿教育事业的重要组成部分。 1 h t t p ： 州w m o c e d u c 昨u b l i c m e 曲u s i n 髂蚰饷l f i i e 咖o c m 9 6 5 2 0 1 0 1 2 1 1 3 4 9 6 h 廿i l l ，中华人民共和国教育 部幼儿园园数、班数 l o 浙江大学硕士学位论文 2 民办幼儿园的发展历程 2 3 境外民办幼儿园的发展近况 自古以来，日本就有着和我们相似的文化背景和文化传统，都曾经受到西 方文化的强烈冲击，但其在民办幼儿园的管理上有着成型的经验可供参考日 本幼儿园有国立、公立、私立之分，国立幼儿园主要附设在国立大学或国立大 学教育系里；公立幼儿园是市、镇、村设立的，多附设在小学里；私立幼儿园 主要是由私人或各种法人开办的据1 9 8 7 年的统计，在当年日本幼儿园的入园 儿童数量比例方面，入国立园的儿童只占总数的0 3 ，入公立园的幼儿占总数 的2 3 3 ，而入私立园的则达到7 6 3 。1 日本对民办幼儿园的法律规定涉及诸 多方面，如：民办幼儿园的申办和批准方面对不动产资产有严格要求、幼儿园 的财务管理在民办学校发、学校法人会计基准等诸多法规中做了明确的 规定和要求 美国是世界经济强国，其对教育的重视程度以及先进的市场化经验是值得 我们认真研究和借鉴的在美国联邦和各州的宪法以及法律中，都严格规定了 举办民办幼儿园应该具有的安全和卫生条件，规定对民办幼儿园的资助不能有 任何宗教目的。政府在立法、资助、信息服务等方面对任何类型的幼儿园采取 一视同仁的态度。美国联邦政府从二十世纪八、九十年代以来，接连出台了针 对学前教育的法律十多部，如八十年代的提前开始法、家庭援助法；九十 年代的儿童保育与发展固定拨款法，全美儿童保护法、2 0 0 0 年目标：美 国教育法以及近几年新制定的儿童网络保护法和( ( 入学准备法案等等 同时，美国政府也通过立法拨款的刚性形式承担起对学前教育的投资责任。2 0 0 5 年，美国国会提出( 儿童保育法案增加拨款数额，2 0 0 6 年联邦政府在儿童保 育方面拨款为2 3 亿美元，此后每年增加2 亿美元，2 0 1 0 年该项拨款额达到3 1 亿美元2 1 王承绪，顾明远主编，比较教育，人民教育出版社，1 9 9 9 年版，第1 1 7 页 2 莎莉，庞丽娟，刘小蕊，美国联邦学前教育投入特点及其对我国的启示，学前教育研究，2 0 0 7 年第3 期 浙江大学硕士学位论文3 我国教育行政机构的权力现状 3 我国教育行政机构的权力现状 学前教育是一项社会公共福利，民办幼儿园由于办园经费的自筹性，必然 追求营利性，从而导致其偏离社会公共福利且民办幼儿园的教学质量不同于 企业产品质量，可以依赖市场竞争得以保证和提高，而是需要依靠教育行政机 构进行规范管理和监督，在筹备办园、招生以及教师配备等方面给予扶助和支 持的。所以，教育行政机构对民办幼儿园的管理不是简单的命令和指挥，而是 需要考虑多方面因素、协调多方面权力关系的。在这一过程中，民办幼儿园和 教育行政机构构成一个大组织，在这一组织中，教育行政机构是管理者，民办 幼儿园是被管理者 3 1 我国教育行政机构的权力概况 1 9 8 9 年，原国家教委颁布了部门性规章幼儿园管理条例，提出“幼儿 园的管理实行地方负责、分级管理和各有关部门分工负责的原则。国家教育委 员会主管全国的幼儿园管理工作；地方各级人民政府的教育行政部门，主管本 行政辖区的幼儿园管理工作。”“地方各级人民政府可以根据本条例举办幼儿园， 并鼓励和支持企事业单位、社会团体、居民委员会、村民委员会和公民举办幼 儿园或捐资助学”在管理体制上明确了以地方为主，在行政职能上强化了教育 行政机构的管理职责。 1 9 9 6 年经过重新修改的幼儿园工作规程( 试行) 正式施行，对幼儿园 的各项管理工作做出了具体的要求。 2 0 0 3 年，国务院办公厅转发教育部等部门( 单位) 的( 关于幼儿教育改革与 发展指导意见，明确提出：“要进一步完善幼儿教育管理体制和机制，切实履 行政府职责。坚持实行地方负责，分级管理和有关部门分工负责的幼儿教育管 理体制“教育部门是幼儿教育的主管部门”对我国各级政府和各部门的职责 做出了更为具体的规定结合以上的幼儿园管理条例和中华人民共和国 民办教育促进法中的规定，我国教育行政机构依法对辖区内的民办幼儿园有 以下几项职责： 第一，督导，评估和指导民办幼儿园的保育、教育工作，促进其办学质量 浙江大学硕士学位论文3 我国教育行政机构的权力现状 的提高。 第二，组织或者委托社会中介组织评估民办幼儿园的办学水平和教育质量， 并将评估结果向社会公布。 第三，组织培训民办幼儿园的师资，审定、考核幼j l 园教师的资格。 第三，协助卫生行政部门检查和指导民办幼儿园的卫生保健工作，会同建 设行政部门制定民办幼儿园园舍、教学设施的标准 3 2 我国教育行政机构的管理现状 3 2 1 民办幼儿园的发展缺乏立法保障 近几十年来，教师法、职业教育法、高等教育法等一大批教育法律 法规以及规章相继颁布实施，而学前教育并没有随之上升到国家法律