转型期中国城市规划中政府角色定位与行为选择——一种人文视角下的城市.pdf

分类号 注一： 密级注二： u d c 注三注三： ： 编号： 中 国 美 术 学 院 博 士 学 位 论 文 转型期中国城市规划中政府角色定位与行为选择 一种人文视角下的城市 analysis of the governments role in urban planning 章 建 明 指导教师姓名（职务、职称） 王 澍 教授 申请学位级别 博 士 专业名称 设计艺术学 论文提交日期 2011 年 4 月 28 日 论文答辩日期 2011 年 6 月 19 日 学位授予单位和日期 答辩委员会主席 徐 雷 评阅人 杨保军、樊杰、华晨、陈伟明、汤海孺、杨健飞、仲伟周、王满仓 2011 年 4 月 28 日 转型期中国城市规划中政府角色定位与行为选择 一种人文视角下的城市 中国美术学院 学位论文原创性声明 中国美术学院 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行 研究工作所取得的研究成果。除文中已经加以标注引用的内容外，本论文 不包含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得中国 美术学院或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作出 重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的 法律责任。 作者签名： 日期： 2011 年 4 月 28 日 学位论文版权使用授权书 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权中国美术学院可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1、保密，在_年解密后适用本授权书。 2、不保密。 （请在以上相应方框内打“” ） 作者签名： 日期： 年 4 月 28 日 1 目 录 第 1 章 导言 1第 1 章 导言 1 1.1 问题的提出 11.1 问题的提出 1 1.2 相关基本概念与假设 41.2 相关基本概念与假设 4 1.2.1 关于“城市规划”概念的讨论 . 4 1.2.2 城市规划的参与主体 . 8 1.2.3 城市规划的对象 11 1.2.4 城市规划过程的假设 11 1.3 本文的基本内容和研究思路 131.3 本文的基本内容和研究思路 13 1.3.1 基本内容 13 1.3.2 研究思路 14 1.4 研究意义 161.4 研究意义 16 1.4.1 理论意义 16 1.4.2 实践意义 16 2.1 城市规划管理失效的含义 172.1 城市规划管理失效的含义 17 2.2 城市规划管理理论与认识上的失效及其表现 182.2 城市规划管理理论与认识上的失效及其表现 18 2.2.1 空间资源约束条件下，空间利益矛盾突出，城市规划调控不力 . 18 2.2.2 城市快速发展背景下，城市规划认识存在误区 19 2.2.3 过于强调终极蓝图的规划思想及时间序列上的静态特征 . 20 2.2.4 过于强调物质空间设计及缺乏具体实施措施和公共政策研究 . 21 2.2.5 规划作为区域宏观控制手段的失灵 21 2.3 城市规划编制实施和项目实施上的失效及表现 222.3 城市规划编制实施和项目实施上的失效及表现 22 2.3.1 缺乏城市化宏观层面和长期战略的研究 22 2.3.2 城市规划滞后 22 2.3.3 现行的城市管理体制不适应城市发展需要 22 2.3.4 现行行政区划及行政管理体制制约了城市的发展 22 2.3.5 现行的城市建设、管理与投资体制与城市规划协同性差 . 23 2.3.6 城市规划与城市建设、土地使用相关政策不协调 23 2.4 实践与工作环节的规划失效及其表现 232.4 实践与工作环节的规划失效及其表现 23 2 2.4.1 编制环节的失效 23 2.4.2 审批环节的失效 23 2.4.3 规划实施环节的失效 23 3.1 国际城市规划失效的文献综述与相关理论解释 253.1 国际城市规划失效的文献综述与相关理论解释 25 3.1.1 研究现状 25 3.1.2 研究前沿与动态 31 3.2 城市社会价值导向定位及相关理论前沿进展 343.2 城市社会价值导向定位及相关理论前沿进展 34 3.2.1 后现代主义的城市社会价值观和城市空间观 34 3.2.2 列斐伏尔的后现代的空间社会学研究 34 3.2.3 新马克思主义对于城市空间的前沿研究 35 3.2.4 当代政治经济学和空间政治经济学对于城市规划和空间问题的研究前沿 . 36 3.3 国内相关研究 373.3 国内相关研究 37 3.4 文献评述 383.4 文献评述 38 3.5 城市规划失效的相关理论讨论 393.5 城市规划失效的相关理论讨论 39 3.5.1 效率优先的区域战略和政府公共政策导向的唯物史观讨论 . 39 3.5.2 基于城市发展的不可预测性和城市规划实施后果的不可预测性的理论讨论 . 39 3.5.3 基于信息经济学对于完全理性规划和完全科学规划不可能性的理论分析 . 40 3.5.4 基于渐进规划理论局限性的理论讨论 41 3.5.5 基于公共产品使用与维护的机会主义倾向的理论讨论假设 . 42 3.6 基于完全静态博弈的城市规划失效的分析 423.6 基于完全静态博弈的城市规划失效的分析 42 3.6.1 假设及模型 43 3.6.2 完全信息静态的城市规划博弃分析 43 第 4 章 城市规划、现代城市社会价值及其形成模式 .46第 4 章 城市规划、现代城市社会价值及其形成模式 .46 4.1 城市规划性质与社会价值解析 464.1 城市规划性质与社会价值解析 46 4.1.1 作为城市规划基础和逻辑出发点的公正性与合法性问题 . 46 4.1.2 城市规划的社会价值取向和公共利益导向 47 4.1.3 城市规划的价值形成与多元价值形态 47 4.2 关注社会价值的城市规划视角下的城市价值的形成模式 494.2 关注社会价值的城市规划视角下的城市价值的形成模式 49 4.2.1 精英主义的城市价值形成模式 49 3 4.2.2 多元主义的城市价值形成模式 49 4.2.3 多元精英的城市价值形成模式 50 第 5 章 城市规划政府介入的理论分析与解释 .51第 5 章 城市规划政府介入的理论分析与解释 .51 5.1 新自由主义规划观引导下的城市规划实践 515.1 新自由主义规划观引导下的城市规划实践 51 5.2 新自由主义、私有化、城市公共空间的衰败及公共机构的衰微 535.2 新自由主义、私有化、城市公共空间的衰败及公共机构的衰微 53 5.3 现代城市发展所带来的公共问题和社会问题及其社会性需求 545.3 现代城市发展所带来的公共问题和社会问题及其社会性需求 54 5.4 对城市发展进行控制和干预思想的理论起源 555.4 对城市发展进行控制和干预思想的理论起源 55 5.5 现代城市规划理论中的政府管理思想与理论 565.5 现代城市规划理论中的政府管理思想与理论 56 5.5.1 城市规划政府干预的空间政治学的理论基础 56 5.5.2 城市规划政府干预的公共经济学的理论基础 57 5.6 基于对自由市场干预和城市社会价值考虑的现代城市规划思想 585.6 基于对自由市场干预和城市社会价值考虑的现代城市规划思想 58 5.6.1 历史和背景 58 5.6.2 城市规划中政府干预与介入的可能性与必要性 59 5.7 城市空间规划中政府的角色定位与行为方式 605.7 城市空间规划中政府的角色定位与行为方式 60 第 6 章 城市规划中利益主体空间利益实现及其社会性均衡 .62第 6 章 城市规划中利益主体空间利益实现及其社会性均衡 .62 6.1 城市规划主体利益行为的理论假设 626.1 城市规划主体利益行为的理论假设 62 6.1.1 非财富最大化动机假设 63 6.1.2 有限理性假设 63 6.1.3 机会主义 64 6.2 城市规划中不同利益主体的空间利益 .646.2 城市规划中不同利益主体的空间利益 .64 6.2.1 公共利益与政府的空间利益及其实现 64 6.2.2 开发企业的空间利益及其社会责任 66 6.2.3 市民的空间利益行为 68 6.2.4 专家的空间利益行为 71 第 7 章 城市规划编制、利益表达与政府引导性角色定位 .73第 7 章 城市规划编制、利益表达与政府引导性角色定位 .73 7.1 城市规划编制过程中的基本利益关系及博弈 737.1 城市规划编制过程中的基本利益关系及博弈 73 7.2 城市规划编制过程中的基本利益关系分析方法 737.2 城市规划编制过程中的基本利益关系分析方法 73 7.3 城市规划编制过程中的基本利益关系与机制分析 747.3 城市规划编制过程中的基本利益关系与机制分析 74 4 7.3.1 规划问题的提出、公共利益设定与政府引导性角色 75 7.3.2 城市规划项目确立过程中主体基本利益表达与政府引导性角色 . 75 7.3.3 规划项目确立过程中的各方利益谋求行为与政府引导性角色 . 76 7.4 城市规划方案编制过程中不同利益主体的博弈策略与政府引导性角色 777.4 城市规划方案编制过程中不同利益主体的博弈策略与政府引导性角色 77 7.4.1 规划方案编制主体的利益谋求与作为公共部门的利益自律 . 78 7.4.2 意见表达主体的利益谋求与政府引导性角色 78 7.4.3 规划方案编制的多方利益整合与政府引导性角色 79 7.5 规划审批过程中主体的利益博弈 807.5 规划审批过程中主体的利益博弈 80 7.6 规划实施的监督检查、利益保障与政府引导性角色 827.6 规划实施的监督检查、利益保障与政府引导性角色 82 第 8 章 城市规划实施、社会价值导向与政府主导性行为选择 .85第 8 章 城市规划实施、社会价值导向与政府主导性行为选择 .85 8.1 城市规划过程中政府行为的历史沿革 858.1 城市规划过程中政府行为的历史沿革 85 8.2 杭州市政府城市规划行为分析的典型意义 878.2 杭州市政府城市规划行为分析的典型意义 87 8.3 城市规划实施中政府关联部门行为选择与社会公共利益均衡 898.3 城市规划实施中政府关联部门行为选择与社会公共利益均衡 89 8.3.1 城市规划实施中城市政府行为与上级政府行为与社会利益均衡 . 89 8.3.2 城市政府行为与下级政府行为与社会利益均衡 93 8.3.3 本地城市政府行为与周边城市政府行为及其社会利益均衡 . 97 8.4 城市政府主导性行为选择、开发商行为调控与社会公共利益保障 988.4 城市政府主导性行为选择、开发商行为调控与社会公共利益保障 98 8.5 城市政府行为与市民的权益诉求及其社会利益均衡 998.5 城市政府行为与市民的权益诉求及其社会利益均衡 99 8.6 城市政府行为与专家群体的独立性与社会公共利益保证 . 1018.6 城市政府行为与专家群体的独立性与社会公共利益保证 . 101 第 9 章 对策选择与政府角色定位 . 103第 9 章 对策选择与政府角色定位 . 103 9.1 导入公平正义和人性化的城市规划思想理念 . 1039.1 导入公平正义和人性化的城市规划思想理念 . 103 9.1.1 将社会价值判断纳入规划体系范畴，建立以公平为核心的规划价值观 103 9.1.2 城市规划设计的人性化和社会性方向 . 103 9.2 建立基于民主化程序的城市规划决策制度 . 1039.2 建立基于民主化程序的城市规划决策制度 . 103 9.2.1 建立城市规划决策民主制度 . 104 9.2.2 建立公众参与城市规划的组织形式和技术平台 . 104 9.2.3 促进弱势群体的参与和利益的表达 . 104 9.2.4 发挥各种非政府组织的作用 . 104 5 9.2.5 具体措施 . 104 9.3 推进社会和公共价值导向的城市规划管理制度创新 . 1059.3 推进社会和公共价值导向的城市规划管理制度创新 . 105 9.4 建立健全城市规划形成机制 1059.4 建立健全城市规划形成机制 105 9.5 基于城市长期公共利益和社会价值的城市规划基本内容设计 . 1059.5 基于城市长期公共利益和社会价值的城市规划基本内容设计 . 105 9.5.1 明确宏观空间利益是城市规划调控的本质对象 . 105 9.5.2 实现社会公共利益均衡及调控 . 106 9.5.3 提高城市规划公共性的可实现性和科学性 . 106 9.6 强化专项规划设计，促进城市长期公共利益和社会价值的实现 . 1079.6 强化专项规划设计，促进城市长期公共利益和社会价值的实现 . 107 9.6.1 强化城市历史文化保护，传承特色文化 . 107 9.6.2 以科学发展观为指导，强化城市规划设计的生态城市方向 107 9.6.3 加强规划管理，规范开发行为，坚持综合配套 . 107 9.7 促进城市规划知识体系与知识结构的转变与完善 . 1089.7 促进城市规划知识体系与知识结构的转变与完善 . 108 9.8 完善知识、人才和道德体系 . 1089.8 完善知识、人才和道德体系 . 108 9.9 转型期政府角色定位 . 1089.9 转型期政府角色定位 . 108 9.10 一种人文主义视角下的城市规划杭州的使命 1139.10 一种人文主义视角下的城市规划杭州的使命 113 结 语 119结 语 119 参考文献 120参考文献 120 后记与致谢 125后记与致谢 125 6 转型期中国城市规划中政府角色定位与行为选择 一种人文视角下的城市 摘要：摘要：本文以城市规划理论、公共经济学、公共政策理论、政治学、社会学 等理论为方法，基于社会转型和后工业时代的冲击，对改革开放 30 多年来我国 各地城市规划、建设及管理实践中出现的规划编制失效和实施失效为背景，正视 工业化和城市化后期必然发生的城市发展战略转型的客观现实， 面对城市快速发 展中存在的各种问题，参考西方现代城市规划理论和相关空间理论，比较当前我 国城市规划工作环境与初始理论形成的背景，以城市政府行为为主线，对作为社 会活动的城市规划进行社会价值解析和人文主义讨论。从政治经济学、经济社会 学、政治哲学等角度分析城市规划中政府行为合理介入的理论基础、逻辑基础及 其价值基础。 用组织管理理论分析在城市规划过程中各个参与主体的利益表达和 实现。用规划过程理论、公共政策理论和行政管理理论分析规划制定和规划实施 过程中的利益主体之间的机制及均衡， 试图分析影响当前城市规划编制与实施中 的最为关键的政府因素。结合中国社会转型和城市化中后期的现实和国情，探讨 了城市政府自身的引导性角色定位和主导性行为与职能选择。 基于人文主义的生活价值观和城市功能的社会价值观， 以杭州为中国当代城 市发展的典型案例，用实证方法讨论了杭州市在城市规划、建设、发展过程中， 城市政府与上级政府、下级政府、周边同级政府、开发企业、市民、专家之间的 分工协作与互动关系，分析了现行城市规划过程和管理制度创新改革的基本路 径，以及相应的城市政府的行为动机与管理模式；结合国情，将城市宏观空间利 益的调控作为当前城市政府规划管理的重要目标，提出大城市发展的中后期，政 府在城市规划中的富有社会价值导向的引导性角色定位和主导性行为选择。 具体 包括引入城市规划中的公平、正义及社会价值和人文理念，建立基于民主化程序 的城市规划决策制度，促进社会和公共价值导向的城市规划管理制度；建立基于 城市长期公共利益和社会价值的城市规划基本内容强化专项规划设计， 促进城市 长期公共利益和社会价值的实现， 促进城市规划知识体系与知识结构的转变与完 善，完善知识、人才体系，促进城市规划向公共政策转化，引导公众参与，培育 参与民主意识，体现弱势群体利益，规范规划师职业道德，扮演好社会价值导向 的城市规划制度进步的推动者、政策创新的组织者、政策落实的监管者等角色。 关键词关键词：城市规划、社会价值、利益主体、政府角色、政府行为。 7 analysis of the governments role in urban planning abstract: abstract: this paper combines urban planning theory, public economics, public policy theory, political science and sociology theory to analyze the social value and humanistic factors of urban planning as a social activity focusing on government activities. the research is conducted on the background of invalidation of planning formulation and planning implementation all over the country after reform and open, especially in the past 20 years, considering the impact of social transformation and post-industrial era. this paper also uses western modern urban planning theory and related spatial theory as a reference, and makes comparison of planning professional environment and planning formation background in china facing problems in rapid urban development and the development strategy transformation in anaphase of industrialization and urbanization. the author analyzes the theoretical logic basis and value basis of proper governmental intervention in urban planning using political economy, economic sociology and political philosophy. research has also been done to analyze the articulation and realization of interest of participants in planning process using organization and management theories, and to analyze the balancing mechanism among stakeholders in planning process using planning process theory, public policy and administration theory. it tries to examine government factor which is the key element in planning formulation and implementation, and explore the positioning, activities and roles of city government based on national conditions in social transformation and midanaphase of urbanization. this paper discusses the collaboration and interaction relationship among different levels of government, developers, citizens and experts in the 8 city planning and construction process of hangzhou using empirical methods based on humanism life value and social value of urban functions. it also analyzes the basic route of existing planning process and management system innovation, and the corresponding motivation and management mode of city government. this paper suggests that the major goal of government planning management should be adjustment of macro-spatial-interest considering our national conditions. it also clarifies the city governments instructive positioning and leading behavior choose based on social value judgment, which includes spreading the social value of fair and justice in urban planning, forming democratic decision making system of planning and encouraging social-value-oriented management system of planning. the government should also promote specialized plan based on basic content of planning which reflecting long-term public interest and social values. besides forming a complete planning knowledge and talent system, encouraging the transformation of planning towards public policy, guiding public participation, fostering democratic consciousness, representing the interests of vulnerable groups and regulating planners professional ethics should also be included as government responsibility. keywords:keywords: urban planning, social values, stakeholders , the role of government, government behavior. 中国美术学院建筑艺术学院章建明 转型期中国城市规划中政府角色定位与行为选择 1 第第 1 章章 导言导言 1.1 问题的提出问题的提出 20 世纪 80 年代改革开放以来，从计划经济向市场经济的体制演变将中国社 会带入了转型期， 在渐进式改革引导下的以地方政府为主导的快速城市战略取得 了巨大的成就，举世瞩目。中国的许多城市，正在用 30 年不到的时间快速地走 过西方城市的百年的发展历 程。 传统城市的空间形态与结 构发生了迅速的改变， 城市化 及城市面貌日新月异， 构成了 世界城市历史上快速城市化 的奇迹。 随着工业化的推进和 城市化的深入， 许多城市从速 度型的城市化战略进入了社 会转型、产业结构升级、城市 功能调整、拓展深化时期，这 种转变， 对城市经济社会带来 前所未有的冲击， 也向现有的 城市规划和管理模式提出了 挑战。城市的快速发展建设， 不可避免地带来城市问题。 国 大城市的首要问题莫过于交 通问题。交通堵塞，平均车行 速度下降，公交出行的比例 低，而且有降低的趋势。城市 环境质量，包括大气、水、噪 声等污染，虽有所控制，但状 况没有很好改善。 城市防灾减 灾能力薄弱， 废弃物处理普及 程度不够，绿化覆盖率不高， 中低收入阶层的住房仍存在 困难等，人口膨胀、失业严重、房价飞涨、资源短缺，社会发展方面的老龄化、 中国美术学院建筑艺术学院章建明 转型期中国城市规划中政府角色定位与行为选择 2 弱势人群公平等问题较为严重。目前“城市病”已接踵而来，对区域经济指标的 急迫追求，以最快的速度将传统城市改变成了钢筋混凝土森林，城市不断无序地 扩张和蔓延，汽车时代的高楼房、宽马路、大广场正在大肆吞没着人文与历史城 市的人性空间。地方政府工作报告中的各项社会经济指标每年、每届均是圆满完 成或是超额完成，城市规划蓝图中的楼宇建筑和道路广场也都竣工剪彩，可其中 描述的美好生活并未如约而至。相反，生活在全新空间中的城市居民心中的“幸 福指数”却是每况愈下。 目前，许多人都意识到应对城市（特别是大城市）规划、建设和管理中的方 向性、基本性和战略性的问题进行反思，必须进行基本思路和战略上的调整。近 些年来，对城市空间构建的理念、目标、时序、以及方法手段的反思已经成为社 会关注的热点，大量对城市空间的问题质疑、前景担忧、批评建议几乎每天均会 见诸报端以及网络等其他各类媒体。 各界专家和学者对城市规划问题的研讨也空前热烈，从城市历史渊源、前途 命运的宏大视野探究，到设计城市生态绿地、建筑和街道家具的细节楔入，各类 城市研究成果汗牛充栋。区域经济学、区域管理学、管理工程学、经济学、经济 地理学、社会学、生态学、人类学、计算机模拟技术、仿生学等各方面的专业研 究人员从不同的学科角度进行了专业化的或是跨学科的城市空间问题讨论， 已经 积累了十分丰富的信息资料。即使如此，当我们面对当前中国城市错综复杂的各 种问题时，绝大多数情况下仍然难以在现有的研究成果中找到解决的有效方案。 也许是以西方理论为基础的城市规划和空间研究在中国“水土不服” ，也许是太 多虚设假定前提的理论无法实现世界中验证， 也许是太过宏观或是太过微观的策 略找不到实施的抓手。 美国著名政治学家塞缪尔亨延顿的发展的目标一文，从目标层面将欠 发达国家的“发展”概括为五个方面“经济增长、公平、稳定、民主和自由” 。 显然，中国的城市，除了第一个方面外，另外四个方面都不尽人意。 当下，公正问题正日益成为中国的社会焦点。社会分层、贫富差距拉大、社 会资源分配不公平根源在于转型时期利益分配机制的缺失。 在城市规划的决策与 建设领域，在缺少完善制度保障体系的条件下，对政绩与金钱的追逐，使得城市 规划领域中的公平公正问题成为整个社会瞩目的焦点。事实上，只有维护好了社 会公平，有了平稳的社会环境，社会发展才能够走得更好。以上可见，城市规划 不论是作为社会发展的一项政策，还是作为解决转型期社会问题诉求一种途径， 都需要以维护社会公平为核心。 由于历史的原因，城市规划一直更多地被视为一种单纯的技术工具。城市规 划在对土地空间资源进行组织和安排时，侧重于根据土地的自然特征属性（如地 中国美术学院建筑艺术学院章建明 转型期中国城市规划中政府角色定位与行为选择 3 质地貌、坡度、植被情况，日照等）来评估土地的适宜建设性；根据建筑物的质 量和历史文化价值来评估其改造利用方式； 根据地块的规模和功能需求来进行用 地划分。 以往采用的这种城市规划方法或手段实际上是将城市空间视作一个均质 的实体，而忽略了在空间利益主体多样化的制度环境下，城市空间开发实质上是 一个社会利益关系强制性变迁和均衡的过程。在这一过程中，城市空间所有者、 使用者的利益诉求、价值取向将成为影响城市空间开发的重要因素。而城市规划 在这个过程中就起着利益调控的作用，维护各类主体之间公共利益关系的均衡。 与此同时，人们普遍认为，从社会价值和人文主义价值观出发，在城市化和 工业化发展到中后期时， 在发达地区的大城市， 突出城市的人文价值和社会功能， 突出城市空间的公共性，把城市规划作为一种人文活动、社会活动、政治活动， 也许对于探索大城市发展的新的规划理念、发展战略是一个明智的选择方向。目 前，这一点在规划理论界和政策界已经成为共识。 在所有的关于规划创新及其未来的讨论中， 规划失灵和政府角色成为一个焦 点问题。作为对市场失效的干预与弥补者，政府本应更重视城市的人文与社会价 值，重视公益性基础设施、公共服务设施的建设，让市场归市场，政府归政府。 但在现实中，由于受发展导向、经济考核方式的影响，中国的城市政府在实际操 作中在很大程度上扮演着城市经营者的角色，只不过企业家是经营企业，市委书 记、市长是经营城市。在此情况下，以科学主义、工具理性为基础，强调功能第 一，效率优先的现代主义城市规划理论真正成为经营城市的技术工具，成为书记 市长们的理论武器。并且，这种对城市社会过于简化的理论“简单粗暴”的一面 在强势政府的全力推行中被进一步扩大。先生产后生活、先经营后公益、先住房 后配套、先污染后治理、干扰城市合理布局等短期行为屡见不觧。此外，郊区大 盘现象的大量出现，正是政府缺位失职，企图脱卸公共物品生产和社会责任的一 种表现，而寄希望于开发商自己获益后去搞相关公共事业的配套，这在绝大多数 情况下无异于与虎谋皮，并最终导致城市的整体公共利益受损。与此同时，部分 城市的政府为了政绩、形象工程的需要，在缺乏社会监督的情况下，可以不考虑 财政资金的运营效能，搞大马路、大广场、大公建、重复投资、重复建设、重复 搬迁。只重视主干路的建设而忽视支路建设，造成道路“毛细血管”缺乏，导致 严重的交通拥堵；只重视沿街立面的美化而忽视背街小巷的改造，造成光鲜面子 下的“里子”环境恶化；只重视大型公共建筑的形象而忽视最基础的社区服务配 套，造成城市居民生活的极大不便，引发了众多的社会公共问题。这些都是在中 国城市近年发展中较为典型的现象 综上所述，经过近 30 年快速城市化发展的中国在城市规划领域暴露出的问 题有部分是在各国城市发展过程中普遍存在的， 但更多的是在我国特有的国情和 中国美术学院建筑艺术学院章建明 转型期中国城市规划中政府角色定位与行为选择 4 体制下发生的。因此，通过对我国改革开放后，特别是近 20 年来各地城市规划 实践中出现的规划编制和实施管理失效展开讨论， 重视城市化中后期必须发生的 战略转型的客观现实，面对城市快速发展中存在的各种问题，参考西方现代城市 规划理论，比较今天我国城市规划工作环境与当初理论形成的背景，探讨现行城 市规划管理制度需要改革的环节， 关注城市规划各个参与主体的利益表达实现及 城市的人文与社会价值， 分析城市政府必须正确认知自身角色并切实履行职能的 必要性已经成为一个重要而现实的问题。杭州市的城市建设，经过最近 30 年的 发展，尤其是最近 10 年的快速发展，城市营建水平迅速的走到中国城市的前列， 它凸显出的问题及应对转型发展的策略，在中国城市中有很强的代表性及示范 性。 因此， 本文在理论研究之后， 深化的实证案例将主要围绕杭州这座城市展开。 本文各章节将针对中国特有的城市规划问题讨论，为方便论述，以后的表达 中“中国”二字不再特别强调。 1.2 相关基本概念与假设相关基本概念与假设 1.2.1 关于“城市 规划”概念的讨论 关于“城市 规划”概念的讨论 现代意义的对城 市进行全局性形态设 计和功能安排的“城市 规划”并非从来就有， 人们通常把 19 世纪末 霍华德田园城市理论 的提出视为现代城市 规划理论产生的标志。 其后，以 1933 年国际 现代建筑协会（ciam） 勒.柯布西耶起草的 雅典宪章为代表， 城市规划在建筑学领域的发展成为 20 世纪上半叶的主流，直到 1977 年马丘比 丘宪章发表以后，城市规划理论开始跳出单纯的建筑学领域，向经济学、社会 学、地理学等研究领域 拓展，逐步认识到城市 规划的动态性、综合 图 1：无贫民窟无烟尘的城市组群示意图 （来源： 【英】埃比尼泽霍华德，明日的田园城市，2000） 中国美术学院建筑艺术学院章建明 转型期中国城市规划中政府角色定位与行为选择 5 性，关注重点转向城市社会公正与效率。 二战后，现代城 市规划理论对欧洲 城市重建和大洋彼 岸的美国、加拿大的 城市建设产生了重 要影响。柯布西耶的 明日城市构想如 同他的建筑作品， “具有一种令人目 眩的清晰、简洁以及 和谐的风格。他是如 此的有序、明确、容易理解。这样的设想以及他大胆的象征一直以来对规划 者、住房计划的赞助者和设计者们都产生了不可阻挡的影响，对开发商、贷款者 和市长们也是如此。 ” （p19， 简.雅各布斯， 金衡山译，美国大城 市的死与生,译林出版社，2006 年第二版）大西洋两边的城市重建项目都遵循 ciam 的一系列思想和原则，将现状城市发展视为陈旧和不卫生的，老街区和建 筑物整体清理，单独的办公或公寓塔楼成为单一功能区，新建筑按现代主义建筑 原则设计建设。不幸的是，ciam 的设计公理经常产生意外的和不合需求的后果， 例如，将大量的低收入租户放进孤立的公寓塔楼，被证明是形成时候不稳定因素 的症结； 为了理想 的采光而与街道 系统隔离的建筑 物， 破坏了传统上 支持商业地区的 街道生活并滋生 了犯罪； 城市更新 及大规模重建项 目对当地居民进 行外迁， 导致了迁 入地区的过度拥 挤 （国际城市 （县） 图2：勒柯布西耶的300万人口现代城市的城市设想草图 （来源： 吴志强， 李德华主编， 城市规划原理 （第四版） ， 2010） 图3：新旧德里的巨大反差 （来源：美凯文林奇，城市意象，2004） 中国美术学院建筑艺术学院章建明 转型期中国城市规划中政府角色定位与行为选择 6 管理协会、美国规划协会著、张水刚、陈贞译、地方政府规划实践，2006.3 第 一版、中国建筑工业出版社） 。但令人难以置信的是，这种产生于西方的理论指 导下的实践，在西方往往仅能在城市的局部地区实施，反而在社会主义时期的苏 联，和当今中国的城市建设中获得了大范围的推行，也许是在思想上经过了彻底 的革命，这种实践的推进几乎没有遇到抵抗。当然，其后果自然也更加严重和普 遍。 “低收入住宅区成了少年犯罪、蓄意破坏和普遍社会失望情绪的中心，这些 住宅区原本是要代替贫民区，但是现在这里的情况却比贫民区还要严重。中低收 入住宅区则是死气沉沉、兵营一般封闭，毫无城市生活的生气与活力可言，让人 感到不可思议。那些奢华的住宅区域试图用无所不在的庸俗来冲淡它们的乏味； 而那些文化中心竟无力支持一家好的书店。 市政中心除了那些游手好闲者以外无 人光顾，他们除了那儿无处可去人行道不知起于何处，伸向何方，也不见有 漫步的人。快车道则抽取了城市的精华，大大地损伤了城市的元气。这不是城市 的改建，这是对城市的洗劫。 ”今天读到这段话，我们一定以为是在批判自己身 边的某个城市，或是前苏联、东欧的，但这是简.雅各布斯在 1961 年对美国城市 的批评。事实上，这种以科学的名义对城市运行进行过分简化的现代主义城市规 划思想明显缺乏对社会人文的关注和思考， 而因其契合今天中国城市政府发展政 绩表现的工具性而被部分政府领导者极力推崇， 从而使其在西方实践中被广泛批 评后又在中国大行其道。 不过，无论是在现代城市规划理论应用如日中天的中国，还是在其发源地欧 洲，都还能找到相当数量的未经这套理论洗劫的城市。阳朔、丽江、周庄、同里， 亚威农、萨尔茨堡、卢塞恩当人们徜徉在这些“没有规划”的城镇里的大街 小巷中， 都会感受到其独特的魅力， 这种自发形成的精致空间与整体结构一如 不 能承受的存在之轻的作者，著名作家米兰昆德拉的小说中出现的许多令人惊 讶的完美结构，然而这个结果却往往在创作完毕时才被印证。米兰昆德拉本人 对此的解释是，这是纯属形式上的必然性，而无须刻意安排、加以计算。由此看 来， 在人类智慧实时关注下的聚落生长有其天然的自组织体系， 离开 “城市规划” ， 城市还是有机会发展得很好。换句话说，对于城市， “城市规划”并不是必须有 的。 中国美术学院建筑艺术学院章建明 转型期中国城市规划中政府角色定位与行为选择 7 既然今天现实意义上的“城市规划”不是从来就有的，这种对城市发展的缺 乏人文关怀的强制干预也被实践证明并非必然有效， 那么它存在的合法性就理应 受到质疑。要么“城市规划”在本质上没有存在的必要，城市可以在自我发展在 实现自我完善；要么“城市规划”不应该以现有的方式存在，至少他必须彻底放 弃简单化模仿自然科学中的推理分析方法来预测城市发展的梦想， 正视城市社会 的综合性、动态性和价值多重复合性，提出具有更大“启发性”的研究纲领。坦 诚地说， 从现有的研究成果来看， 学界对 “城市规划” 并未建立足够的学科信心。 尽管如此，鉴于人们对“城市规划”的普遍接受及其在全球范围社会各界广泛而 巨大的影响力，讨论现今城市问题已经没有办法绕开这一用词，因此在本文中抱 着质疑的态度仍然“不得不用” ，希望可以注意到下文中使用“城市规划”一词 时的批判意识。 图4：丽江古城与新区对比及古城肌理 （来源：google地图，2010.4.28） 中国美术学院建筑艺术学院章建明 转型期中国城市规划中政府角色定位与行为选择 8 由中国全国科学技术名词审定委员会审定公布的科技名词定义中， 城市规 划（urban planning ）被定义为：研究城市的未来发展、城市的合理布局和管 理各项资源、安排城市各项工程建设的综合部署。 2011 年 4 月 28 日百度百科“城市规划”的搜索结果中关于城市规划概念有 以下一些： 1、国外有关城市规划的概念 1、国外有关城市规划的概念 苏联（ 城市规划原理 ） ：在社会主义条件下的城市规划就是社会主义国民 经济计划工作与分布生产力工作的继续和进一步具体化。 日本（强调技术性） ： 城市规划是城市空间布局、建设城市的技术手段，旨 在合理地、有效地创造出良好的生活与活动环境。 英国布列颠百科全书 ：城市规划与改建的目的，不仅仅在于安排好城市 形体城市中的建筑、街道、公园、公用事业及其它的各种要求，而且更重要 的在于实现社会与经济目标。 美国（国家资源委员会） ：城市规划是一门科学、一种艺术、一种政策活动， 它设计并指导空间的和谐发展，以满足社会和经济的需要。 2、中国城市规划的概念 2、中国城市规划的概念 城市规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性 质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的 综合部署和具体安排。 一般而言，城市规划在中国被多数人看作是从城市的整体和长远利益出发， 合理有序地统筹配置城市空间资源、维护社会公平、保障公共安全和公众利益、 提供公共服务的一项重要的公共政策之一。而对中国政府来说，城市规划是政府 指导和调控城乡建设的基本手段， 国务院关于加强城市规划工作的通知 （国发 199618 号文件）中提出“城市规划是指导城市合理发展，建设和管理城市的 重要依据和手段” ，因而这是一项重要的政府行为。城市规划的参与主体和过程 是城市规划的最为基本的因素。 1.2.2 城市规划的参与主体城市规划的参与主体 德国著名学者韦伯（melvin webber）指出，城市是“充满了为追求不同目 标而激烈竞争的各种利益集团的集合” 。随着社会主义市场经济体制的推进和 完善， 中国城市的生产和生活中， 社会活动相关的利益已经呈现多元化发展格局， 由此形成了多个目标不同的利益集团， 这些利益集团越来越多地参与到社会活动 中，并对政府的发展规划和公共政策决策产生了越来越重要的影响。有人将其划 分为四种利益集团，即权力集团、资本集团、劳动力集团和知识集团。权力集团 是指政府及公有制经济中的管理者；资本集团主要指私人及外商投资者；劳动力 中国美术学院建筑艺术学院章建明 转型期中国城市规划中政府角色定位与行为选择 9 集团主要包括企业职工和农民；而知识集团主要指人文知识分子与专业技术人 士。 城市规划作为一项社会活动，各个利益集团直接或间接地参与其中，由于 各自在社会活动中地位、身份、角色不同，彼此之间的利益不同，对于城市空间 的看法和需求也不相同，由此引发了相互之间的利益冲突。这些利益主体之间通 过城市规划的过程进行谈判、交易和妥协，以此影响规划的决策。本文根据城市 规划过程中涉及到的利益集团，将城市规划的主要参与主体分为政府（包括中央 政府的各个与城市规划相关的地方政府） 、开发企业、市民及专家。 （1）政府 （1）政府 由于我国的所有制形式为公有制，城市土地归国家所有，政府作为国家的管 理者，对城市空间有着极为重要的管理权和控制的权力。对于政府，城市规划通 常被看作是其对城市实施政治控制的一种手段。 政府通过城市规划手段控制和引 导城市建设发展的方向，同时对发展和建设活动进行规范和立法。在现有行政体 制框架下，政府在城市规划中处于主导地位，城市规划模式的改革和创新并不能 也不可能完全脱离这一现存的行政体制基础，在一种极端无政府状态下，城市规 划是无法发挥有效作用的，即使是“社群主义”提出的广泛参与也只是对现有行 政体制的补充和改良。所以政府是城市规划最重要的主体。 我国的政府分为中央政府、省（直辖市、自治区）政府、城市政府（副省级、 地级市、县级市） 、区县政府和乡镇政府。根据城乡规划法的相关规定，我 国的城市规划的权力主体主要为城市政府。在城市市政府内部结构中，与规划过 程相关的国家机构有人大及其常委会、规划主管部门、规划委员会、政协、其他 政府相关工作和职能部门等。 本文所指的政府为地方城市政府及其与城市规划管 理密切相关的他政府工作和职能部门。 （2）开发企业 （2）开发企业 开发企业是由不同类型的城市经济组织构成的利益集团， 通常被视作城市规 划中代表