行政职能类事业单位改革研究.pdf

分类号:c93 10710-2010123106 硕 士 学 位 论 文 行政职能类事业单位改革研究 赵慧慧 导师姓名职称 郗恩崇 教授 申请学位级别 硕士 学科专业名称 行政管理 论文提交日期 2012年11月16日 论文答辩日期 2012 年12 月21 日 学位授予单位 长安大学 research on the reform of administrative function kind of institution a dissertation submitted for the degree of master candidate：zhaohuihui supervisor：prof.xienchong changan university, xian, china i 摘摘 要要 随着市场经济的不断发展和进步，行政部门的服务水平和服务质量与公众对社会 公共服务需求之间的矛盾日益突出，整个社会要求改革公共服务体制、改善公共服务 质量的呼声越来越高。因此，研究探索行政类事业单位的改革模式具有必要性和现实 意义。本文以对我国行政类事业单位的理论解释为逻辑起点，在分析行政类事业单位 概念、特征和改革历程的基础上，对行政类事业单位的现状进行了简要的描述，对目 前我国行政类事业单位在外部管理体制和内部运行机制上存在的主要难点问题进行 较为细致的分析，通过借鉴西方国家公共服务部门的改革实践经验以及广东省交通综 合行政执法机构改革的经验和遇到的问题，根据行政类事业单位改革的发展态势，提 出行政类事业单位“三渠分流”的改革方向，就转变政府角色，健全内部管理制度和 运行机制等方面提出了自己的观点和改革建议。 关键词：行政职能；事业单位；三渠分流；管理体制；运行机制 ii abstract with the development and progress of market economy, the contradiction between the administrative department of service level and service quality and the demand of the public social public service is prominent, the whole society calls for reform of public service system and improving the quality of public service. therefore, it is necessity and realistic to research administrative kind of institution reform model. this paper firstly explains our country administration institution theory and based on the administrative kind of institution concept, characteristics and reform course, descript the present situation of administrative institution, then analyzes the main difficult problems in the aspects of our country administration kind of institutions in the external management system and internal operation mechanism. through analyzing the western countries public service sector reform practice experience and experience and problems of guang dong province comprehensive traffic administrative law enforcement reform, according to the administrative kind of institution reform development situation, puts forward “three canal shunt“ reform direction and gives their own views and reform suggestions, such as transformation of government role, improving the internal management system and operational mechanism etc. keywords: administrative function; institutions; three canal shunt; management system; operation mechanism iii 目目 录录 第一章 绪论 1 1.1 选题的背景和意义 . 1 1.2 国内外研究现状 . 1 1.2.1 国外相关研究现状 . 1 1.2.2 国内相关研究现状 . 3 1.3 论文的基本思路 . 6 1.3.1 研究方法论述 6 1.3.2 主要研究内容 . 6 1.3.3 研究路线图 . 7 第二章 行政职能类事业单位概述 9 2.1 事业单位的概念与特征 9 2.1.1 事业单位的概念 . 9 2.1.2 事业单位的特征 10 2.1.3 事业单位结构分析 11 2.2 行政职能类事业单位的概念及特征 13 2.2.1 行政职能类事业单位的概念 13 2.2.2 行政职能类事业单位的特征 14 2.3 行政职能类事业单位的历史成因 . 14 2.4 事业单位存在的问题 . 15 2.4.1 管理体制存在的问题 15 2.4.2 运行机制存在的问题 . 17 第三章 我国行政职能类事业单位改革的历程及现状 19 3.1 行政职能类事业单位的改革历程 19 3.2 行政职能类事业单位的改革进展情况 20 3.2.1 事业单位工作满意度 20 3.2.2 事业单位改革进展情况 22 3.2.3 事业单位改革的路径 23 3.3 行政职能类事业单位改革不彻底的原因 24 第四章 相关的国际经验借鉴 27 4.1 非盈利组织的概念 . 27 4.2 国外提供公共服务的机构 . 28 4.3 国外“行政类事业单位”机构设置情况 . 29 4.3.1 美国的独立机构 29 iv 4.3.2 英国的执行局 . 30 4.3.3 新加坡的法定机构 . 31 4.4 对我国行政类事业单位改革的启示 32 第五章 履行行政职能的事业单位改革的对策和建议 35 5.1 明确行政类事业单位改革的方向 35 5.2 改革公共服务管理体制 37 5.2.1 理顺政事关系 . 37 5.2.2 建立有效的监管机制 . 38 5.2.3 改革财政供给制度 . 39 5.3 健全内部管理体制和运行机制 39 5.3.1 完善人事管理制度 . 39 第六章 交通运输行政改革案例分析 42 6.1 广东省交通综合行政执法机构概述 42 6.2 现有广东省交通综合行政执法机构改革的情况 45 6.3 对广东省交通综合行政执法机构改革的建议 46 结论 49 参考文献 50 攻读学位期间取得的研究成果 53 致 谢 54 长安大学硕士学位论文 1 第一章 绪论 1.1 选题的背景和意义 事业单位是我国提供社会公共服务的主要组织，是各类高层次人才的聚集地，为 我国经济建设和社会事业发展做出了重要贡献。但是随着市场经济体制的逐步确立与 完善，事业单位仍然保留着原来计划经济的色彩，这种运行管理方式与现在的社会体 制严重不符，滞后了市场经济的发展。虽然从 20 世纪 80 年代至今将近 30 年的时间 里，中央政府进行了几次大规模的事业单位改革，但相对于经济改革，事业单位改革 严重滞后，尤其是行政类事业单位是改革中的难点，涉及到人事关系的调整，既得利 益群体和“官本位”思想严重阻碍了事业单位改革的进程，尽管行政类事业单位自身 进行了一次又一次的行政管理体制和机构的改革，但效果并不太明显，机构臃肿、效 率低下、资源浪费等通病仍难以根除。直到中央政府明确事业单位的分类改革政策之 后，行政类事业单位改革的方向才相对明朗。要想使得行政类事业的改革取得突破性 的进展，就需要分析哪些因素对行政类事业单位提供公共服务质量产生了影响，然后 逐个分析这些影响因素，找到问题出现在哪里，对症下药，逐个突破。这样才能使得 行政类事业单位实施高效率的改革，继而对提高公共服务质量，建设和谐社会，具有 无比重要的意义。 1.2 国内外研究现状 1.2.1 国外相关研究现状 由于行政类事业单位是计划经济的产物，因此是我国特有的概念与组织类型，在 国外找不到直接的对应组织，因此也就没有专门的这方面的研究。但大致看来，目前 我国的事业单位所涵盖的范围包括了西方语境下所指称的如下组织：公法行政实体、 非营利组织、第三部门、社团组织、企业化政府等概念。目前，国外研究的相关成果 有： 里贾纳e赫兹琳杰等著的非营利组织管理 ，此书从多个角度围绕非营利组 织的相关问题就该组织在形象、运作及确立该组织核心层引入的有效监管、新职责理 念、风险投资模式等营利圈的管理机制给予充分的论证和肯定并指出将营利圈的这些 第一章 绪论 2 机制用于非营利圈将有助提高政府和公益机构的廉洁度和公众信赖感 1 。 托马斯 西尔克主编的亚洲公益事业及其法规 ，此书主要内容分两大部分：比 较性分析部分概述了亚太 10 个国家和地区的公益组织法制体系的比较研究概况，调 研的方法、结果及评论；公益法规研究报告部分分别介绍了澳大利亚、中国、印度尼 西亚、日本、韩国、菲律宾、新加坡、中国台湾地区、泰国、越南等国家和地区的法 系渊源、公益组织类型、登记注册办法、宗旨与活动限制、免税和减税约有关规定、 资金构成、内部管理、责任制度、终止或解散的规定，以及分析和建议等 2 。 埃莉诺 奥斯特罗姆著的 公共事物的治理之道 ， 从小规模的公共池塘资源入手， 开发了自主组织和治理公共事物的制度理论，从而在企业理论和国家理论基础上从更 高层次发展了集团行动的理论，同时也面临着公共悲剧选择的人们开辟了新的道路， 为了防止公共事物的退化、保护公共物品、为可持续利用公共事物从而改进人类的福 利提供了自主治理的制度基础 3 。 戴维 奥斯本、特德 盖布勒编著的改革政府企业家精神如何影响着公营部 门一书中提出了 10 条政府改革的思路（政府的角色由划桨变成掌舵；政府管理的 方式是授权而不是事必躬亲；在政府提供的服务中引进竞争机制；政府要按效果来进 行管理；改变政府官僚机构的繁文缛节，树立政府的使命感；政府要满足顾客的需要， 而不是官僚政治的需要；政府应通过开发项目来获利；政府应有预见性，不是在问题 成堆后才消极应付，要建立有预见的政府；采用参与式管理，建立分权的政府；政府 在行政管理工作中以市场为导向，采取市场取向思维） 4 。 莱斯特 m 萨拉蒙等著的全球公民社会非营利部门视角 ，非营利部门的研 究是“公民社会”研究的重要组成部分，意义在考察“市场和政府”之外的第三部门 在社会生活中所起的作用。非营利部门在不同的国家有不同的称谓，比如“非营利组 织” 、 “第三部门” 、 “独立部门” 、 “慈善组织” 、 “志愿者组织” 、 “公民社会组织” 、 “民 间组织”等等。该著作主要研究这些组织的基本规模、结构、收入基础是什么，以及 这些内容在不同的国家表现有何不同，什么因素阻碍或者促进了这些组织的发展，这 些组织实体的特殊属性是什么 5 。 朱莉 费希尔著的ngo 与第三世界的政治发展 ，以往人们将社会划分为两大 块：一块是政府，一块是市场。然而，现代社会却被看成是“三足鼎立”的社会市 场、政府和公民社会。这本关于 ngo 的权威著作，为第三“足”即公民社会的构成 和类型勾勒了一个完整的轮廊，详细地描述了这些组织在全球范围内对政治体制的影 长安大学硕士学位论文 3 响，并明确提出了 ngo 在消灭人类的三大灾难人口巨增、环境恶化与贫困中的 独特贡献 6 。 e 萨瓦斯著的民营化与公私部门的伙伴关系 ，主要论述了公共服务由政府提 供转向由民营部门提供的理论和实践。萨瓦斯认为，在公共服务的供给上，政府应该 是掌舵而不是划桨。他提出， “服务提供或安排与服务生产之间的区别是明显并且十 分重要的。它是整个民营化概念的重要核心，是政府角色界定的理论基础。对众多集 体物品来说，政府在本质上就是一个安排者或者其中的提供者，是一种社会工具，用 来决定何事应该通过集体去做，为谁而做，做到怎样的程度或何种水平，如何付费等 问题。 ”也就是说，政府可以决定提供何种公共产品，但公共产品却并非要由政府来 直接提供，而且由民间组织提供公共产品，可能更有利于社会福利的提升 7 。 西方国家的行政改革有着比较明显的阶段性，不同时期有其各自的改革重点：从 二战结束一直到 50 年代中期，主要改革方向是调整战时行政体制，通过“重建”改 进行政体制的变革；50 年代后期至 70 年代初，则主要是根据当时高速增长的经济、 科技取得巨大突破的现状，改进行政体制制度，用以推动社会经济的迅速发展；而从 1973 年“石油危机”开始至今，主要是为改善长期滞胀的经济状况和消除发达国家 病进行改革，以激起经济勃发，促进经济效率。值得一提的是，近十年西方国家在转 变政府职能、改进行政管理方式等方面又相继推出了一些新措施，行政改革的走向明 显。70 年代以来，世界上多数国家的政府都先后开始进行一场大规模的市场化行政 改革。其中最为著名的改革包括英国的下一步行动方案(the next steps)、加拿大的公 共服务两千计划 (public servic 2000)、 欧洲共同体会员国倡导的公共服务革新(oecd， 1987)、新西兰的财政与人事改革、澳大利亚的财政管理改进计划等。发达国家的改革 政府的理论与实践得到了发展中国家广泛的回应，近年来，希腊、马来西亚、南非、 纳米比亚、智利、加纳、加勒比海诸国均明确提出了本国行政改革的行动计划与具体 方案。在美国，自 80 年代中期以来，从地方政府、州政府到克林顿的联邦政府，自 下而上地进行了一场称之为“重塑政府”(reinventing government)的行政体制改革运 动。在这次“重塑政府”的行政体制改革运动中一个主要做法便是政府企业化。美国 政府效仿企业模式来进行的行政体制改革，在消除巨额财政赤字、精简行政机构及冗 余人员、提高行政效益，建立一个“作的更好和花钱更少的政府”方面来说，取得了 较好的成效。 1.2.2 国内相关研究现状 第一章 绪论 4 就国内而言，关于行政事业单位的研究，主要是改革开放以后的事。八十年代， 随着城市经济体制改革逐步开展，事业单位一些重点领域如教育和科技的改革也随即 展开。因为早期的改革是在政府部门主导下进行的，所以此一时期只有一些政策汇编 之类的刊物，另一方面是一些政策界的初步的改革设想，几乎没有真正的学术研究成 果。 九十年代以后，我国对事业单位的研究，开始出现了两次高潮。第一次是在党的 十四大召开以后一直到十五大。这一时期，随着国民经济的迅速发展，我国新增了很 多事业单位，财政供养人员开始急剧膨胀，因此这个时期对于事业单位的理论研究也 快速开展起来。从人员参与的构成来看，不仅有政府部门人员，学术界也开始参与进 来；研究领域急速拓展，不仅教育体制、科技体制等领域的改革继续受到人们的主要 关注外，医疗卫生、文化出版等领域也开始进入研究范围；进行了一些中西比较研究， 出现一些介绍、研究西方非营利组织的专著；也开始出现了一些研究教育改革与市场 经济关系的论著。 进入 21 世纪，我国事业单位研究出现了第二次高潮。这一时期除出现了大量关 于事业单位专项改革、综合改革的理论文章外，也开始有了一些有价值的著作。理论 文章中比较有代表性的是：李道中： 建构与社会主义市场经济相适应的文化 （ 科 学社会主义 ，2005，3） ；董学耕等： 市场经济下的事业单位改革研究 （ 管理科学 学报 ，2000，4） ；张雅林： 关于事业单位机构改革的思考 （ 人大复印资料，公共 行政 ， 2002， 2） ； 范恒山： 中国事业单位的地位与改革路径 （ 中国工商管理研究 ， 2004，9） ；黎斌： 事业单位经营机制的经济学透视 （ 理论前沿 ，2001，17） ；吴 知论： 事业单位三分法及改革对策 （ 中国行政管理 ，2003，2） ；刘霞： 关于事 业单位岗位管理问题研究 （ 天津行政学院学报 ，2005，8） ；吴江： 模式创新：事 业单位改革的绩效评估 （ 中国行政管理 ，2003，2） ；朱光明： 非营利机构与我国 事业单位改革的目标选择 （ 中国行政管理 ，2004，3） ；赵立波： 论事业单位向非 营利组织转化现实描述与理论探析 （ 中国行政管理 ，2005，2） ；张修学积 极推进事业单位管理体制创新 （ 国家行政学院学报 ，2003，1） ；蒋国宾： 论改革 事业单位财政体制 （ 鲁行经院学报 ，2002，6） ；徐晖、徐哲： 审视与构想： 论 中国事业单位体制改革 （ 云南行政学院学报 ，2005，1） ；张朝华、徐菁菁： 事业 单位改革的关键：结构调整与体制创新 （ 湖北教育学院学报 ，2005，2） ；徐锦贤： 事业单位体制改革思路的分析 （ 湖北社会科学 ，2004，11）等等。著作类的成 长安大学硕士学位论文 5 果主要有：成思危主编： 中国事业单位改革模式选择与分类指导 （民主与建设 出版社，2000） ；黄恒学著： 我国事业单位管理体制改革研究 （黑龙江人民出版社， 2000） ；郑国安等： 非营利组织与中国事业单位体制改革 （机械工业出版社，2002） ； 宋大涵主编： 事业单位改革与发展 （中国法制出版社，2003） ；赵立波著： 事业单 位改革公共事业发展新机制探析 （山东人民出版社，2003） 。 此外，我国还成立了一些专门研究事业单位的课题组，目前有四个比较大的课题 组，即：成思危领导的课题组；国务院发展研究中心、中编办、财政部联合课题组； 科技部研究中心（与财政部合作）课题组；国家发改委课题组。这四个课题组各自推 出了自己的一些研究成果。在成思危课题组的研究里，该课题组提出了一个包含六项 要素的“目标模式” 8 。国务院发展研究中心课题组的研究中，虽然该课题组的研究 报告没有公开出版全文，但该课题组负责人葛延风在 2003 年发表的一篇论文中提出 了事业单位改革的一些关键问题，表明了他们与成思危课题组对某些重要问题的不同 见解 9 。科技部课题组的研究，与成思危的研究小组类似，科技部课题组的研究也认 为目前的改革是“在黑暗中摸索”，因此需要给事业单位改革确定一个“整体目 标”。但在其他方面,科技部课题组的结论则更接近于国务院发展研究中心的研究， 而不是成思危课题组的结论。国家发改委课题组，国家发展和改革委员会综合改革司 范恒山司长在国家发展和改革委员会、经合组织和世界银行联合主办的关于事业单位 改革的一个国际研讨会的主题演讲中，概述了国家发改委的观点，总的来说，他提出 应该把事业单位重新定义为介于政府和企业之间的、进行社会服务和公益性服务的组 织，即它们的基本特征是“非政府（也非二政府） 、非企业（也非准企业） 、非赢利（也 非变相赢利）”。他建议事业单位应在“公共事务、公益性服务、社会互助和慈善援 助等”领域内运作 10 。 本文的研究基于上述国家发改委课题，主要从事业单位改革与转变政府职能的角 度来深入，事业单位改革相当于政府职能的第二次转变，因此事业单位改革也是政府 职能转变的前提。在事业单位改革中政府的职能定位为:强化对事业单位体制改革的 统一决策和组织领导；确定事业单位的职能范围，实行分类区别管理；加强政府为事 业单位改革提供政策支持的责任。因此本文以政府职能理论为支撑理论，以承担行政 职能的事业单位的改革为对象，从分类改革的基础上提出“三渠分流”的方法，找到 行政类事业单位改革的方向，使政府部门和行政类事业单位都尽最大限度发挥应有的 作用。 第一章 绪论 6 1.3 论文的基本思路 本文通过比较分析法、 理论推演法及归纳法等研究方法， 并采用这样的结构框架： 首先明确界定行政类事业单位内涵、性质与特征，通过回顾事业单位改革的历史发展 进程，查找存在的主要问题，并对存在问题的原因进行分析，通过借鉴发达国家类似 行政事业机构管理经验和以广东省交通综合行政执法机构的改革为案例，探索我国行 政类事业单位管理体制和运行机制的改革模式。 1.3.1 研究方法论述 本文首先采用比较分析法，比较我国行政类事业单位近 30 年的变化及改革情况， 由此得出历次改革的收获和需要进一步改革的地方，另一方面把我国的行政类事业单 位与国外的类似的行政类事业单位进行比较，分析国外类似单位发展和改革情况，从 中得到借鉴，在此基础上提出适合我国的改革模式。 本文的理论推演法主要是通过中外研究综述，研究相关中外行政类事业单位的文 献，找出借鉴的地方，在此基础上得出笔者的观点。 通过分析我国行政类事业单位历次改革历程，归纳改革不彻底的原因，由国外非 盈利组织的改革发展状况，归纳出我国行政类事业单位需要借鉴的方面，最后通过综 合分析提出适合现行体制下我国行政类事业单位改革的方向。 1.3.2 主要研究内容 第一章是论文的绪论，主要对论文选题意义、目的、国内外研究状况、研究思路 与方法作了介绍。 第二章主要从定义上界定事业单位和行政类事业单位，事业单位的机构设置情况 及两者的特征，行政类事业单位有着怎样的历史成因，最后是现有行政类事业单位存 在的问题分析。 第三章主要研究行政类事业单位改革的历程，通过近 30 年的改革，调查改革的 满意度，用一些数据分析，更客观更清晰，同时聆听大众的呼声，近 30 年的改革仍 然没有彻底根除现有行政类事业单位的弊端，在此基础上进一步分析改革不彻底的原 因。 第四章是国际经验借鉴，通过对比国外非营利组织与我国的行政类事业单位，主 要从美国的独立机构，英国的执行局，新加坡的法定机构，分析他们的机构设置、人 员编制、财务状况、法律保障及监管机制，由此找出我国行政类事业单位改革需要借 长安大学硕士学位论文 7 鉴的经验。 第五章通过前三章的理论分析及第四章的国际经验借鉴，提出我国行政类事业单 位改革的方向，用“三渠分流”的方法界定改革的方向，另一方面从改革公共服务管 理体制和健全内部管理体制和运行机制两个方面进行改革。 第六章通过前面五章的理论诠释，在这一章进行实证分析，理论联系实际对广东 省交通综合行政执法机构的改革提出改革方案。 1.3.3 研究路线图 第一章 绪论 8 图图 1.1 本文主要研究框架本文主要研究框架 第二章 理论基础 第三章 现状 第一章 绪论 第四章 国际经验借鉴 第五章 对策和建议 第六章 实证分析 结论与展望 研究背景及意义 国内外研究综述 研究思路和方法 事业单位的概念与特征 行政类事业单位的概念与特征 行政类事业单位的历史成因 现有行政类事业单位存在的问 题 改革的历程 改革现状调查 分析改革不彻底的原因 非营利组织的概念 国外典型非盈利组织介绍 可以吸取的经验 改革的方向 改革公共服务管理体制 健全内部管理体制和运行机制 广东省交通综合行政执法机构 概述 分析改革的情况 理论联系实际提出建议 本文得出的结论 本文的创新点 未来的研究方向 行 政 职 能 类 事 业 单 位 改 革 研 究 长安大学硕士学位论文 9 第二章 行政职能类事业单位概述 事业单位产生于我国的计划经济时代， 是计划经济的产物， 也是我国特有的概念。 在中国，事业单位是一个庞大的体系，目前数量已超过 130 万，从业者 2900 多万， 70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在各类事业单位，拥有近 3000 亿 的国有资产， 其经费支出占政府财政总支出的 30%以上 11 。 研究我国行政职能类事业 单位的改革问题，首先应对行政职能类事业单位的概念进行梳理。 2.1 事业单位的概念与特征 2.1.1 事业单位的概念 事业单位是在编制和预算管理中为区别于行政机构、企业和其他机构、组织而使 用的专用名称，是我们中国特有的概念，在新中国建立之初提出的。 1955 年全国人大常委会关于 1954 年国家决算和 1955 年国家预算的报告中， 从经费使用的角度首次提到了事业单位的概念。 1963 年 7 月，由国家编制委员会代国务院草拟的国务院关于编制管理的暂行办 法（草案） ，把事业单位界定为“为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足 人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位”。 1965 年 5 月，在国家编制委员会关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意 见(草案)中，对事业单位界定为“凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服 务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制的单位，列为国家事业单位编 制”。 1984 年，全国编制工作会议印发的关于国务院直属事业单位编制管理的实行办 法规定，“凡是为国家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、 增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单 位，使用事业编制”。 1998 年，国务院发布了事业单位登记管理暂行条例 ，首次从法律上将事业单 位界定为，“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举 办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织” 。 1999 年，全国人大常委会通过的中华人民共和国公益事业捐赠法再一次明确 第二章 行政职能类事业单位概述 10 规定事业单位包括： “公益性非营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机 构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等” 。 2004 年 6 月，国务院关于修改(事业单位登记管理暂行条例)的决定再次重申 了 1998 年的界定，即“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用 国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织” 。 综上所述，事业单位是指：由国家依法批准设立，以社会公益为目的，主要靠国 家财政支持拨款，以一定的方式向社会公众提供一定形式的特定服务的社会组织。其 组织的活动受政府领导，接受社会公众的监督。 事业单位应当具备一下六个条件：一是依法设立。事业单位的设立要在法定审批 机关下批准，依法登记。二是不能以营利为目的。事业单位是为发展公益事业而存在 的，如果离开了这一点就失去了事业单位存在的意义和合法性。三是由该国家投资举 办，资产归国家公共财产。四从事的是公共物品的生产和公共服务活动。事业单位通 过职业化、专业化的工作为社会公众提供一定形式的公共物质产品和精神产品。五是 事业单位都有其合法的名称、组织机构和办公场所，能够独立承担民事责任。六是接 受政府的领导和社会公众的监督。事业单位作为政府投资举办的公共服务机构，应当 接受政府赋予的任务和对工作绩效的考核。同时，事业单位的各项工作和各项财务开 支都应接受社会公众的监督。 事业单位在牛津英汉词典的英文翻译是 institution， 这就意味着在西方语境下也有 事业单位这个词，但是西方发达国家并没有事业单位这个组织，我们所能了解到的只 是像我国的事业单位一样提供公共服务的机构，他们叫做非盈利组织（也称“第三方 部门”、“非政府组织”、“志愿组织”等） 。虽然国外的非营利组织承担着与我国 事业单位类似的职能，但是他们的机构设置情况，管理体制，运行机制与我国还是存 在很大的区别，这些差异将在第四章进行详细的分析。 2.1.2 事业单位的特征 （1）社会公益性。随着事业单位的不断发展和变化，管理机构对事业单位范围 的界定和事业单位管理的内容与方式也在逐步转变，如开始强调举办主体和所有制， 而后来又对事业单位的社会公益性和非营利性做了明确的规定。 （2）公共服务性。事业单位的核心特征是为社会公众提供公共服务，不管是计 划经济体制时期还是市场经济体制的今天一直作为一种共识。“提供公共服务意味着 事业单位是服务性的、持续性运作的实体组织，这一特征将其与党政机关、企业组织 长安大学硕士学位论文 11 和社会团体区别开来。 12 ” （3）范围明确性。事业单位的行业领域相对来说比较稳定，主要以教育、科技、 文化、卫生等部门为领域。不管是计划经济体制时期、改革开放之初还是市场经济体 制时期，都把事业单位领域定位在科教文卫等领域。 （4）服务资产的公有性。事业单位的举办主体主要是国家机关，经费来源是国 家财政拨款，即使是自收自支的事业单位，其开办经费也是由国家财政拨款，都是国 有资产支持，因此，事业单位的公有性特征就得到了突出体现。政府在事业单位所管 辖的领域内处于绝对主导地位，另一种意义上来说事业单位就成了国家机关的支撑和 延伸，成了我国公共部门的重要组成部分。 （5）服务技能的知识性。绝大多数事业单位是以脑力劳动为主体的知识密集型 组织，专业型人才是事业单位的主要人力构成，事业单位提供公共服务主要手段是利 用科技文化知识为社会各方面提供服务。虽然事业单位主要不从事物质产品的生产， 但因其在科技文化领域的地位，对社会的进步起着至关重要的推动作用，是社会生产 力的重要组成部分，在国家科技创新体系中处于核心地位。 （6）服务机构的层次性。事业单位由各级政府部门举办，由于各级政府部门层 级的不同，事业单位也呈现出了不同的层次。统计数据显示，目前全国共有行政事业 及其他非企业法人单位 212.5 万个，分布在中央、省、地级市、县、乡五级，其中市 县乡三级占全国事业机构总量的 65%以上。 2.1.3 事业单位结构分析 目前我国共有事业单位共计 130 多万个，其中普通高校、科研机构、社区服务单位 等行业随着教育事业的发展和社会公共服务需求呈快速增长趋势，从总体来看，虽然总 体数量依然庞大，但机构数额开始呈递减态势。按行业分类的事业单位机构数与分布情 况见表 2.l 13 。 表表 2.l 按行业分类的事业单位机构数与分布情况按行业分类的事业单位机构数与分布情况 部 门 机构数 2005 2006 2006 年比 上年增长(%) 2005 (%) 教育事业 普通高等学校 (所) 1792 1867 4.2 普通中学 (万所) 7.80 7.67 -1.6 高中 1.61 1.62 0.7 第二章 行政职能类事业单位概述 12 初中 6.19 6.06 -2.1 普通小学 (万所) 36.62 34.16 -6.7 特殊教育 (所) 1593 1605 0.8 学前教育 (万所) 12.44 13.05 4.9 科技机构(个) 33714 35216 4.5 文化及相关产业(个) 385327 376403 -2.3 艺术表演团体 2805 2866 2.2 艺术表演场所 1866 1839 -1.4 剧场、影剧院 1766 1712 -3.1 公共图书馆 2762 2778 0.6 群众文化事业 41588 40088 -3.6 群众艺术馆 447 395 -11.6 文化馆 2779 2819 1.4 文化站 38362 36874 -3.9 乡文化站 34593 32706 -5.5 艺术教育事业 189 186 -1.6 文化市场经营单位 328448 321059 -2.2 艺术研究机构 188 188 0.0 文物业 4030 4092 1.5 博物馆 1581 1617 2.3 文物商店 97 96 -1.0 其他文化产业 2915 3307 13.4 艺术创作机构 352 351 -0.3 艺术展览机构 56 58 3.6 美术馆 37 33 -10.8 广播、电视台 (座) 广播电台 273 267 -2.2 电视台 302 296 -2.0 卫生事业 (个) 298997 308969 3.3 医院、卫生院 60397 60037 -0.6 疗养院 274 264 -3.6 门诊部、诊所 207457 212243 2.3 专科防治院 (所、站) 1502 1402 -6.7 疾病预防控制中心 3585 3548 -1.0 妇幼保健院(所、站) 3021 3003 -0.6 民政行政单位 (个) 1130740 1159789 2.6 行政机关 3698 3524 -4.7 事业单位 67043 67287 0.4 社会福利企业单位 31211 30199 -3.2 资料来源:中国统计年鉴.2007 ，中华人民共和国统计局编，中国统计出版社 长安大学硕士学位论文 13 2.2 行政职能类事业单位的概念及特征 2.2.1 行政职能类事业单位的概念 理解和定位行政职能类事业单位的概念和涵义，要建立在对事业单位分类的基础 上，我们国家实行的事业单位分类改革已经经历了几个阶段的尝试，整个过程有成功 也有失败，但却给我们提供了事业单位改革的切入点。 2007 年初，中央机构编制委员会办公室经国务院批准，制定了关于事业单位分 类及相关改革的试点方案 （征求意见稿） 。方案对中国事业单位改革提出了初步的思 路，根据现有事业单位的社会功能，将其划分三大类：“一类为承担政府行政行为或 为政府行政行为提供保障事务职能的单位(可称为行政保障类)；二类为承担国家交办 的发展公益事业或准公共事业，基础性任务，面向社会提供服务的单位(可称为公益 类)；三类为从事有偿性经营服务、具有自我发展能力、有稳定收入来源的单位(可称 为经营类)。 14 ” 本文将把行政职能类事业单位作为一个整体进行研究，在分类、定 义明确的基础上，对其特征进行分析，从而有针对性的去解决目前我国事业单位，尤 其是行政职能类事业单位所面临的实际问题，更好地找到切实可行的改革方案。 综上所述，行政类事业单位，主要是指直接承担政府行政职能，为政府提供服务， 根据国家法律和法规的授权、受政府委托承担具体行政行为或提供行政支持，从事监 管、资质认证、执法监督政、策咨询等活动的准行政组织的事业单位。 据中央机构编制委员会办公室有关部门对我国事业单位类型的划分表 2.2: 表表 2.2 中央机构编制委员会办公室有关部门对我国事业单位类型的划分中央机构编制委员会办公室有关部门对我国事业单位类型的划分 行政职能类 金融监督机构、工程与环境质量监理机构、交通监理机构、交通 运政机构、交通路政机构、交通综合行政执法机构、卫生监督机 构、资格认证机构、政府部门直属的政策研究机构和信息统计机 构 纯公益类 基础教育单位、基础科研单位、社科研究单位、史志研究单位、 信息统计单位、公益性文化单位、公共卫生服务单位、体育运动 单位、社会福利单位、环境保护单位、水文勘测单位、社会保保 保险单位、药品检验单位 准公益类 非基础教育单位、干部教育单位、非营利性医疗卫生单位、文艺 演出单位、检验检测单位、农林牧渔技术服务推广单位、水资源 第二章 行政职能类事业单位概述 14 管护单位、 公益性地质勘察单位、 新闻出版单位、 广播电视单位、 中介服务单位、公路养护单位 经营类 校后勤单位、实习工厂(农场)、医院附属药厂、机关服务中心俱 乐部、宾馆(培训中心)、招待所、印刷厂(室)、房产维修队、物业 管理中心、劳动服务公司、物资供应站、开发性科研单位、工程 勘察设计单位、非公益性地质勘察单位、经济鉴定类社会中介机 构、经营性文化产业单位、各类农林牧渔场 2.2.2 行政职能类事业单位的特征 行政职能类事业单位除具有事业单位的一般特征外，还具有自身显著的特征，而 分析行政职能类事业单位的特征是我们进行下一步梳理的关键和基础。 （1）行政职能类事业单位最基本的特征是受法律直接委托或上级行政机关依法 委托，在法定授权或委托范围内实行行政处罚、行政强制、行政监察等具体行政行为， 具有一定的行政管理权力的地位。 （2）“非经济性”，行政类事业单位被定位于非经济，没有经营收入的社会组 织，其经费通过国家财政拨款，由国家财政供养列入国家编制的工作人员，该类事业 单位的发展和管理活动的经费由国家财政拨款。 （3）行政类事业单位具有服务性，行政类事业单位是具有服务性质的组织，他 的服务对象是广大人民群众的物质文化精神需要，是推行和完善我国公共服务质量和 效率的重要组织形式，随着我国经济政治体制的进一步发展，如何能更好地为广大人 民群众提供更好的公共服务是现时代新形势下的重要课题，行政类事业单位无疑是当 今时代背景下大有作为的组织体系。 2.3 行政职能类事业单位的历史成因 行政类事业单位的历史根源必须从中国事业单位的历史根源中去寻找。中国的事 业单位产生于计划经济体制，新中国成立初期实行计划经济体制，当时中国政府对社 会事务的管理由政府和新成立的各类事业单位承担。基于中国历来的政府管理体制和 文化发展传统，以往中国的历史上，从来没有出现过政府包办一切社会事物的传统。 特别是在新中国成立之前， 由于社会经济极其落后， 旧政府兴办的社会事务比较有限。 在新中国成立以后，在当时特殊的历史条件下，中国政府通过国有化改革，迅速确立 长安大学硕士学位论文 15 了高度集中统一的管理体制，政府统一管理人权、物权和财权，社会资源直接由政府 配置，直接组织和管理经济与社会活动。与当时的计划经济体制相适应，将社会事务 和活动视为政府的事业，即“没有生产收入”、“所需经费全部或部分由国库支出” 的社会活动，并逐渐形成了当时高度计划的、多社会事务的管理体制事业单位管 理体制。 在传统计划经济体制下，整个社会组织分为三大类：行政单位、事业单位和企业 单位，其中事业单位主要涉及科学、教育、文化、卫生和体育领域。相应的，这一与 计划经济体制相适应的事业单位管理体制，其基本内涵就是政府办事业，即主要有各 级政府及相应部门直接举办；政府管事业，即政府直接控制事业单位的经营和管理活 动；政府养事业，即国家财政为事业单位的开支拨付。 国家对公共事物的管理正是通过这一金字塔结构，即政府除了一部分直接管理的 公共事务以外，政府还通过管理和控制事业单位，由事业单位管理公共事务。事业单 位因此也成为了本质上的“二政府”。 从总体发展历史上来看，行政类事业单位及其他类的事业单位，对新中国的社会 经济发展做出了重要贡献，尤其是在管理公共事务、扩大公益服务供给和推动社会事 业发展方面起过十分重要的作用。正是因为有了这一事业单位管理体制，使得在当时 的历史条件下，新中国政治、经济、文化事业都得到了迅速的发展。因此，当时的这 种产生于特殊的历史时期，符合计划经济管理体制的事业单位管理体制，即由政府直 接管理社会公共事务的体制，其形成与发展具有其历史必然性，在当时具有较为现实 的合理性。 2.4 事业单位存在的问题 事业单位是计划经济体制下的产物，随着市场经济的逐步确立和完善，事业单 位出现了很多与市场经济不符的弊端，这种弊端严重阻碍了经济的发展，本文将从管 理体制和运行机制两个方面分析现有事业单位存在的问题，为后面的改革方案提供参 考。 2.4.1 管理体制存在的问题 （1）事业单位的组织形式单一 我国的行政类事业单位大都是由国家统一投资兴办，由政府直接或间接管辖，几 第二章 行政职能类事业单位概述 16 乎没有其他社会力量的参与，在国外其他社会力量的参与程度较高，这种局面形成了 鲜明的对比。 事业单位的日常管理和兴废存亡由政府主导， 所需经费由国家财政扶持， 人员编制、机构设置等方面都由政府来设定，管理模式也与政府组织趋同。这样就导 致行政类事业单位形成事实上的行业垄断，阻碍其他形式组织的进入，在“不完全竞 争”的状态导致“市场失灵”（market failure） ，提供有效公共产品和服务的效率降 低，导致在运行过程中缺乏竞争机制、约束机制和激励机制，造成了事业单位运行机 制缺乏活力，影响社会效益的产生。 （2）现有行政类事业单位政事不分 行政类事业单位是计划经济体制下事业单位管理体制遗留下来的产物，是政府机 关下设的公共事务管理机构，承担着与政府一样的行政管理职能，在财政上受国家支 持，可以说二者在本质上是一致的。行政类事业单位是国家为了履行政府的行政管理 职能，但又要控制政府的人员编制而产生的，某种程度上来说，行政类事业单位与政 府的差别仅仅表现在名义上。事业单位是被历史证明了的在计划经济体制较成功的体 制，但是随着市场经济体制确立，事业单位的种种弊端日益凸显。国家通过财政控制 直接掌控行政类事业单位的运行，使得政府的行政管理部门在其所管辖的范围内处于 绝对主导地位，行政类事业单位成了政府部门的附属，从而形成了行政类事业单位与 行政管理部门一体化，其导致的最直接结果就是政事不分或政事一体化，使得行政类 事业单位权利的扩大化。 （3）现有行政类事业单位政企不分 国家对现有行政类事业单位的财政支撑不足，导致事业单位为维持和发展相应的 公共管理事务能力，保证工作人员的起码收入水平，不得不通过自身技术和作为社会 公共事务管理者的优势，开展经营性业务活动来达到其目的。久而久之就导致行政类 事业单位政企不分，从而使得行政类事业单位职能繁杂、行为混乱。其结果就是扰乱 了市场的正常运行秩序，可能出现权利寻租或异化。 （4）简单放权，忽视监督和约束 我国事业单位改革的重要特征之一，就是赋予事业单位一定的自主权，这也是事 业单位改革的重要内容之一。但是，对社会事业放权并非改革的最终目的，改革的目 的是为了提高事业单位履行公共服务的能力、促进社会事业的发展和公共福利的提 高。改革并不是对所有机构都放权，也不是放权以后就放任自流。在我国事业单位改 革的实践中，这个问题并没有得到很好地解决。比如，某些地方在政府机构之下，成 长安大学硕士学位论文 17 立了许多自收自支行政类事业单位，对这些事业单位赋予了行政执法权、收费权、用 人权，由于缺乏监督和约束，导致滥罚款、滥收费、滥进人等问题。事业单位既存在 缺乏自主权的问题，也存在着放权过度和约束不足的问题。单纯的放权造成事业单位 权力的不断扩大和膨胀，然而无论事业单位自身还是政府都没有建立相对应的监督约 束机制和制度， 从而造成了一些事业单位对自主权的滥用， 使改革偏离了既定的方向。 2.4.2 运行机制存在的问题 行政类事业单位的运行机制是指构成事业单位各要素的结构、功能、及其相互关 系，以及这些要素产生影响、发挥功能的作用过程和作用原理及其运行方式。要保障 社会公共服务的目标和任务实现，必须建立一套协调、灵活、高效的运行机制。然而，