《法律社会学》word版.doc

论环境纠纷的正当程序解决机制在科技发展日新月异的今天，我们的生活水平在不断提高，各种各样的新新事物层出不穷，但是，随之而来的负面影响也日趋严重。环境问题首当其冲。当今，人们已经越来越清醒的看到：如果不能很好的协调环境的双重功能、盲目追求经济发展，将导致越来越多的环境问题，最终自我毁灭。所以缓解环境纠纷与完善我国多元化环境纠纷解决机制是十分必要的 (一)环境纠纷的成因、类型及其特点 环境纠纷是指环境活动的主体在环境资源的开发、利用、保护、管理等过程中发生的因侵害环境权益行为而产生的争议。这种争议既可以发生在平等主体的公民、法人和其他组织之间或相互间，也可发生在公民、法人和其他组织与国家机关之间，还可以发生在国与国之间。本文所探讨的环境纠纷只限于国内环境纠纷。在我国，环境纠纷的成因，主要有以下几种类型： 首先，地方政府执法不严和环境管理缺位而致的环境纠纷。这类环境纠纷表现为政府重经济发展而轻视环境保护，未能严格执行环境法律、法规，懈怠环境管理职责。在对环境有影响的建设项目的审批阶段，未能严格执行环保第一审批权，环境影响评价制度被架空或形同虚设。而那些虽取得建设许可的项目，也未能严格执行“三同时”制度，投产后产生环境问题，进而引起环境纠纷。那些依法应予以限期治理或者应予以关闭的污染严重的单位，政府没有下达限期治理或停产关闭决定，继续排污，促发形成环境污染纠纷。另外，政府应依法处罚那些环境违法者而未予处罚，使之更加肆无忌惮，造成环境侵害，形成环境纠纷。这样，政府变相成为环境违法者的“保护伞”，使之为争取更大利润，而擅自闲置、停运或故意不正常使用污染防治设施，偷排污染物，造成环境污染，形成不应有或更大的环境纠纷。可见，环境纠纷的成因中既有政府的乱作为，也有政府的不作为，政府有法不依、执法不严是环境纠纷高发的一个重要因素。 其次，环境活动者缺乏法律意识和环境道德而致的环境纠纷。一些环境活动者严重违反法律，肆意污染或破坏环境，造成严重的环境事故；还有一些环境活动者缺乏环境道德，认为其排污已达到国家或地方的相应排放标准，拒绝采取进一步可行的措施减少环境损害，从而累积形成环境问题而致环境纠纷。由于缺乏法律意识和环境道德，环境活动者在开发和利用环境资源的过程中未能采取有力措施避免环境问题的产生，进而侵害环境权益是产生环境纠纷的直接原因。 再次，对环境有影响的合法行为引发的环境纠纷。比如县级城区集中供暖的锅炉所产生的烟尘和噪声污染而引发的环境纠纷，建筑施工的噪声扰民也经常引发环境纠纷，紧邻居民区的餐饮和娱乐营业场所引发的环境纠纷。另外，施用农药等农业污染也可引发环境纠纷。这些环境纠纷是由对环境有影响的合法行为所引起，干扰了他人正常的生活和工作。 此外，受害人自己一方的原因引起的环境纠纷。比如受害人明知污水不能饮用或灌溉而去饮用或灌溉所致的环境损害纠纷等。部分环境纠纷案件是因其他纠纷或矛盾而引起的，当事人欲借助环境纠纷的处理，来达到其他目的。 最后，各种综合因素引发的环境纠纷。这类环境纠纷既可能有政府的因素、企业的因素，也可能有受害人自己的因素，还可能伴有技术的因素、时间的因素、自然的因素等等，原因错综复杂。 不仅是环境纠纷的成因复杂，种类繁多，环境纠纷的另一特点是纠纷双方当事人力量多不均衡。环境纠纷侵害方多为具有经济实力的企业和机构，受害方多为一般民众，在纠纷解决的过程中，受害方缺乏实力与之对抗。同时，双方当事人信息也不对称，侵害方往往掌握生产工艺、技术等资料，且具有相应的监测能力，对自己的侵害行为最为了解，而受害方缺乏相应的环境专业知识、监测手段和有关信息资料，也缺乏调查能力，取证比较困难，这使其在纠纷解决过程中往往处于不利的地位。我们所称环境问题是由于人类不合理开发利用环境的各种行为所引起的环境污染与破坏，是各种对环境不友好行为的结果。但从法律上看，人类的这些行为的大部分在过去都是被认可的，如工厂把废气排向空气、让废水流入河流与海洋、用垃圾填埋湖泊，都是权利；而空气、河流、海洋却是无主物，无人可以主张和享有权利。既然工厂有权排污而居民无权制止，更无权请求保护，污染的严重与环境的恶化也就难以遏止与避免。可以说，环境问题是由于人们对环境所享有的权利没有得到全面认可的结果。权利没有得到认可，更不可能有良好的保护。当环境遭受破坏、居民受到损害时，人们无法通过正常的法律途径寻求保护，只能采取法律以外的其它方式表达自己的利益诉求，法律的构建社会秩序、缓和社会矛盾与冲突的功能无以发挥。所以，我们看到，早期的环境保护多以群体性事件、大规模的社会运动形式出现，正是法律上没有畅通的利益表达与冲突解决渠道之必然。从这个意义上讲，建立良好的利益表达与利益冲突解决机制，是解决环境问题的必然选择，表现在立法方面，包括两个方面的内容：一是通过制定实体法进行理性的制度安排使得各种环境权利得以承认；二是通过制定程序法建立有关权利冲突与争议的解决机制，保障各种环境权利的实现。 从理论上讲，人应该享有在健康、优良的环境中生存的权利，这种权利与劳动的权利、休息的权利、受教育的权利等等一样，是一种与生俱来的、人之所以成为人的权利，我们把这种权利称之为公民环境权，它是基本人权的一部分。当环境权被法律承认，就形成了一项新的法定权利，这种权利遭受侵害或者有遭受侵害之虞时，权利人就可以据此提出主张、进行救济。但权利人主张的权利是否正确？能否得到法律的保护还需要有专门的机构、通过专门的方式来进行查明与判断，正是这些专门的机构与判断方式构成了环境纠纷的解决机制，它主要由程序法制度构成，但又与实体权利密切联系。可以说，完善的环境纠纷解决机制是由环境实体法与程序法相互协调而构成的系统，对于社会和谐具有不可替代的作用。和谐是一种秩序的状态，应该使各种利益能够得到平衡，各种发生的矛盾、冲突和纠纷都能够得到解决，各种受到损害的权利能够通过某种机制得以平复或者的填补。环境纠纷解决机制本身应该是这样一种利益的平复、修复和权利保障的机制，它使得已经被破坏的社会秩序通过某种方式恢复到正常的状态，是社会矛盾的减压阀、缓冲器。 根据我国法律的有关规定和实践来看，环境纠纷的解决方式大致可以分为四种类型：当事人自行解决、行政上解决、司法上解决和仲裁解决。 1当事人自行解决当事人自行解决，是指当环境纠纷发生时，在不依赖也不寻求任何第三人介入的情况下，受害人与加害人彼此依法或以其它任何方式解决纠纷。就实际情形而言，当事人自行解决有关环境纠纷之方式，基本上有两种方式： 1.1当事人协商解决 所谓协商，是指双方当事人之间本着平等、友善的态度和实事求是的精神，就有关纠纷的解决自行达成一致意见，并自觉履行各自约定的义务。对这种解决方法，环境保护法律、法规没有明文规定，但并不禁止，而其他有关法律有明文规定。如水法第36条规定：“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当通过协商或者调解解决。”土地管理法、矿产资源法等法律，也都有关于当事人协商解决纠纷的规定。 但协商达成的协议没有强制力，因而具有不确定性。 人们开发利用和保护改善环境的活动广泛而复杂、形式与内容多样，各种利益的冲突难以避免，有关环境权益的争议及环境纠纷亦呈现多种类型。如按其对象可分为环境污染破坏纠纷和自然资源纠纷，按其后果可分为环境事故纠纷和非事故纠纷，按其产生方式可分为生产环境纠纷和生活环境纠纷，按其性质可分为环境民事纠纷，环境行政纠纷和环境刑事纠纷，等等。但无论环境纠纷呈现何种形态，都具有争议的核心是环境权益、涉及个人利益与社会公共利益、涉及科学技术问题、双方当事人力量的不均衡的特点。 环境纠纷的这些特点对其解决机制提出了迅速有效的解决环境纠纷、防止恶性环境事故的发生、保障主体环境利益的实现、促进可持续发展的要求。我国现有环境纠纷解决机制存在的缺陷考察 应当肯定，我国目前已经建立了一个以诉讼为核心的多元化的环境纠纷解决机制。但是，各纠纷解决机制在众多而复杂的环境纠纷的解纷实践中暴露出很多缺陷，有的是机制尚未真正建立起来，有的是功能发挥不尽如意等等。下面从诉讼和非诉讼两方面来考察我国现有环境纠纷解决机制中存在的缺陷。环境纠纷诉讼机制中存在的缺陷 除了现行诉讼机制普遍存在的缺陷，如诉讼迟延、法院难以独立判案、执行难等以外，我国环境纠纷诉讼机制还存在自己独特的困难： 1.立案难。我国民事诉讼法中规定“有具体的诉讼请求、事实和理由”，而1997年最高法院颁布的关于人民法院立案工作的暂行规定要求“有具体的诉讼请求和事实根据”。这种法律和相关司法解释规定的不一致，造成环境纠纷诉讼立案难。有的法官将“事实根据”理解为证据或胜诉证据，而环境纠纷案件中有些证据是受害者难以提供的，这就导致了难以立案。2008年最高法院发布的民事案件案由规定只有“环境污染纠纷”案由，而没有“环境破坏损害赔偿”案由，在出现“环境破坏”要求损害赔偿的，立案法官很可能会因找不到合适的案由而拒绝立案8。同时，有些针对政府机关提起的环境行政纠纷案件，可能由于政府的直接或间接的影响而未被立案。 2.诉讼时效不合理。我国1989年环境保护法第42条规定：因环境污染损害赔偿提起诉讼时效的期间为3年，从当事人知道或应该知道受到污染损害时起计算。相对于普通的民事诉讼时效而言，环境污染纠纷实行较长的诉讼时效，但是，这种较长的诉讼时效仍然不尽合理。因为，环境污染损害后果能够真正体现出来，常常需要较长时间的持续积累才最终爆发出来，有的甚至需要几十年或更长的时间，同时，受害人即便知道自己受到了污染损害，但无法确定污染致害人怎么办？比如，在存在多个污染源的情况下，受害人很难确定谁排放的何种污染物导致其受到了侵害。立法者关于环境污染侵权的“3年”诉讼时效规定有无科学依据令人怀疑。更为严重的是涉及到环境公共利益的损害，如果受害人没有及时行使诉权，则诉讼期间经过后，公共利益不能受到法律的保护。实践表明，现行的环境污染侵权诉讼时效很难满足受害人寻求法律救济的需要。 3.环境公益诉讼制度缺失。环境纠纷往往涉及的是特定或不特定人的环境权益被侵害。如前所述，环境纠纷中双方地位和能力不均衡，受害人保护自己权利有时举步维艰，在环境行政纠纷中，甚至有的受害人不敢提起诉讼，放弃自己的权利主张。但是，环境本身具有不可分割性和公共品属性，如果受害人自己未起诉，而其他人也不能起诉的话，侵害人继续侵害环境，势必给公共利益和社会利益造成更大的损害。而我国现行民事诉讼法和行政诉讼法及其司法解释，都要求起诉者与案件有直接的利害关系或法律上的利害关系，限制了其他非直接利害关系人出于公共利益的考量而起诉的权利。 4.普通法院审理环境案件能力不足。环境纠纷诉讼具有专业技术性比较强，覆盖面广、影响力大等特性，环境案件的审理有时还会涉及到公共政策选择的问题。现行的环境案件由普通法院进行审理，由于法官缺乏必要的环境专业知识，而且环境行政案件、民事案件和刑事案件分别由不同的法庭来审判，在涉及环境专业问题和公共政策选择的问题时，承办案件的普通法官往往难以作出恰当的判断。环境纠纷非诉讼机制中存在的缺陷 我国现行环境纠纷非诉讼解决机制中主要有以下几种方式和程序：协商、调解、仲裁、行政复议、信访，这些方法和程序具有程序上的简易性和灵活性、解决纠纷的成本低，有的还具有当事人的合意等优势。但是，环境纠纷非诉讼解决机制在我国也存有不少缺陷，下面分别进行考察： 1.协商。我国水法、草原法、土地管理法等都有关于协商解决环境纠纷的规定，但是我国的环境纠纷通过协商解决的比例还是很低的，协商这一解决纠纷的方式的合意性和自主性的优势在我国还没有发挥出来。协商对于邻里之间的生活型环境纠纷作用较大，对于工矿企业污染纠纷一般难以适用。究其实，污染者和受害者的地位不平等，在协商时受害者缺少公益团体等外部力量的支持，难以平等地协商解决纠纷。至今，我国尚缺乏关于协商解决环境纠纷的制度规范。 2.调解。在我国适用调解解决环境纠纷主要有三种情形：法院调解、行政调解和民间调解。(1)法院调解。我国现行调审结合的审判模式中，办案法官在主持调解的过程中具有双重身份，既是调解者，又是裁判者。法院调解中缺少严格的程序限制，法官会给当事人产生压力，达成调解协议有不少出于违心的自愿。有的法官还可能主动地利用自己所具有的裁判者的身份，对当事人积极地施加某种不当影响，出现“以判压调”的现象。(2)行政调解。根据现行法律和全国人大法工委的解释，当事人主动申请环保行政机关调解环境纠纷，环保机关提出调解方案，以促成双方当事人达成协议。在法律效力上，调解协议无法律强制力，只有依靠当事人自觉履行，一旦有一方反悔，协议便自动失效。环境纠纷行政调解不具有行政行为的公定力和执行力，造成实践中环境纠纷行政调解难以为当事人所选择。(3)民间调解，又称人民调解。我国目前尚无关于人民调解的正式立法，由于缺少法律的支持和保护，人民调解组织的作用尚未得到充分发挥，人民调解工作不够规范，组织管理水平有待提高，调解员队伍的整体素质尚待提高，在面对较为复杂的环境纠纷时人民调解往往难以发挥作用。 3.仲裁。仲裁具有法律所赋予的权威性和终局性，在程序上又具有便利、灵活、经济的特点，有利于及时公平地解决纠纷。我国1994年仲裁法规定“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。”根据该规定，环境纠纷应该在其受案范围之内，因为环境纠纷中有很多是涉及财产权益的，然而实践中各地仲裁委员会未把环境纠纷列入仲裁的受案范围，环境纠纷当事人也很少提起仲裁。除了海洋环境污染纠纷可适用仲裁外，在我国环境法中，仲裁尚不是解决环境纠纷的法定程序。 4.行政复议。根据1999年行政复议法，行政相对人认为环境行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益可以申请行政复议。但是，我国现行的行政复议制度也存在不少缺陷：比如，未经行政复议就起诉的案件比重大，大多数环境行政诉讼案件在起诉前未经过行政复议，行政复议调处环境行政争议的功能远未充分发挥出来；行政复议受案率、撤销率、变更率低，维持率高，与