[管理学]社工行政.doc

大家在学习这门课的时候，既要借鉴社会工作学的知识又要借鉴管理学的知识。所以我建议大家除了阅读我们指定的教材外，感兴趣的同学可以参考一下行政管理学，组织社会学，以及有关非赢利组织管理的书籍。相信对于大家理解社会工作行政会有一些帮助。绪论第一节社会工作行政概述一、社会工作行政的涵义（一）什么是社会工作行政（参范3）（从行政这个概念入手）行政一词从英文的administration翻译而来，意指管理众人或机关事务的一项工作，是政府机关或公共团体为达到其目的或完成其使命，研究如何用有效的方法和合理的机构，对其所需的人财务作最高效的运用。行政可以从不同的角度加以理解。一种传统的观点从行政立法司法三权分立的角度来讨论行政，认为行政部门所管辖的事务，乃是国家立法、司法以外政务的总称。另一种观点以“政治行政”二元角度来解释行政，比如古德诺认为，政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行（F.J.古德诺政治与行政华夏出版社）。新近的行政的意义则从“管理”的观点加以讨论。这种观点认为，行政的职能比管理狭窄，行政基本上指服从指令和服务，而管理则是指取得结果和为此负有的责任。由于这些词义方面的差异，有学者预言，在以市场为基础的时代，管理将越来越为人们所青睐，而行政则会越来越受到人们的冷落。尽管如此，社会工作领域的学者仍然倾向于认为行政具有公共的、非营利的性质，而管理则与企业界相关联；“行政”一词传达了关心或照顾的概念，如照顾贫病者的需要（administering to the needs of the poor or sick）。依此意义，行政可阐释为一种协助、滋养或使之具有能力的过程；管理在另一方面则传达了控制、指挥与统治的概念。从这两层意义上，社会工作学者认为“行政”较“管理”更符合社会工作的哲理取向。正是这个意义上，我们这里仍然沿用社会工作行政或社会福利行政的提法，而不用社会工作管理。尽管对行政概念有这么多的不同的理解，“行政”一词的英文含义甚至有十几种，但是关于行政的一些基本内涵，如注重过程、程序和符合规定等，却流传下来，以至对现在还有重要影响。与“行政”概念的复杂性相关，社会工作行政或称社会行政，或称社会福利行政的定义，各家也有不同说法。有代表性的主要有：1基德内（John C. Kidneigh）（）：认为，社会工作是有个双向过程，一是把社会政策转化为社会服务的过程；一是运用所得的经验修改社会政策的过程。这一定义侧重于政策的分析、策划、制定和实施。2斯宾塞：认为，社会工作行政是促成社区资源（人力和财力）转化为社区服务的过程。这个使资源转为服务的过程，涉及委员会（或立法团）、行政官员、工作人员、志愿人员或赞助者不同程度的积极参与。社会工作行政涉及重大计划制定与目标形成，且不仅仅依据外部机构提供的计划去进行管理和运用资源。这一定义侧重与社会服务机构的内部管理。3崔克尔：综合了各家的说法，整理出社会工作行政的共同要素为：（1）社会工作行政是一种持续不断的动态过程；（2）此一过程的运作是为达成共同的目的；（3）发掘并安置好人力、物力的资源，以达成共同的目标；（4）以协调与合作的方式去取得各种资源；（5）在定义内包括设计、组织及领导等要素。4台湾学者（1）白秀雄：认为，社会工作行政的概念有广义、狭义之分。广义的社会工作行政乃是一个国家根据其立国主义与社会政策，顺应社会福利的世界潮流，并参照其当前社会需要和状况，以全体国民为对象，所从事的有关社会福利的各种措施及活动，其目的在于发挥政府福利工作的功能与完成国家福利工作的责任，以保障人民的生存权、工作权及财产权。简而言之，广义的社会工作行政是指社会福利体制的建立与运行。狭义的社会工作行政，其任务在于使得所有社会机构工作人员均能依照他们的功能担负起责任，均能适才适所，充分发掘和利用资源，以期有效的为民众提供最佳的服务。简而言之，狭义的社会工作行政是指对社会工作机构的领导和管理。（2）朱辛流：认为，社会行政是运用政府权力，根据政策和施政方式，有计划的推进社会福利事业，实现社会安全，并保障公民的权利。我们认为白秀雄的定义是比较全面的。它既涉及到了宏观的社会工作行政，也涉及到了微观的社会工作行政。一个完整的社会工作行政的概念至少应包括以下几点内涵：第一，社会工作行政是政府公共行政的一个部门，其设立的目的，是专门解决及预防各种社会问题的；第二，社会工作行政是一种重要的间接社会工作方法，是透过行政程序以确保服务的功效，以实现社会福利的目标；第三，社会工作行政是一种动态的、持续不断的过程，每一个人均参与其中，包括专业人员、非专业人员、理事会、民众及社区团体等均参加或专心于全面的社会工作行政过程。综合以上学者的观点，我们认为，社会工作行政是指政府的社会工作机构、社会的福利保障组织对社会福利工作进行行政管理，实施社会政策，满足人民各类福利需求的活动。其中心含义是制定、执行、实施社会政策，提高服务机构的工作效率及服务品质。（二）社会工作行政与社会管理、公共行政的区别（王131）由于administration也有管理的涵义，因此区分社会行政与社会管理两个概念是必要的。在我国，社会管理是一个被广泛使用的概念，它是指对整个社会系统的运行过程的有目的的影响。这种管理具有整体性的特点，即不但其对象是整个社会，而且其效果的评价也以社会系统的协调运行为标准。因此，它不同于一般的经济管理、行政管理等部门和行业管理。后者只是社会管理的有机组成部分。公共行政涉及的是社会生活中的公共领域，诸如公共安全、交通、教育等。公共行政是对这些领域的行政管理，其目的是使全体公民享受上述服务以正常的生活和工作。公共行政不同于经营性管理，它不是牟利行为而是向公民提供福利服务的活动。但是公共行政与社会行政或社会福利行政又有不同：第一，社会行政涉及的对象一般较公共行政狭窄，只是公民中在日常生活方面遇到困难者，是社会弱势群体；第二，社会行政的内容带有更强的福利性，而不是一般服务；第三，就行政过程而言，社会行政工作者多带有社会工作者的特征。由此，我们可以看出，社会管理、公共行政、社会行政三者有如下关系：第一，就涉及范围而言，后者是前者的一部分，即社会管理是针对整个社会的，公共行政则涉及社会的公共领域，社会行政涉及的是所遇到的社会问题的一部分，它属于社会工作领域。第二，就直接目标取向而言，社会管理追求整个社会的协调运行，公共行政关心的是全体公民的公共福利，社会行政关心的主要是社会弱势群体的合法利益。第三，就执行者来看，从事社会管理的是对整个社会运行负有责任的部门，如整个政府及其综合管理部门，公共行政的承担者是与公共福利有关的政府有关部门及其下属机构，社会行政责任的承担者是社会福利行政机关及其他社会福利机构。二、社会工作行政的特征根据我们对社会行政的理解，我们可以总结出以下几点特征：1、社会工作行政服务范围的有限性。社会工作行政是以提升民众的福利水平为己任，尤以社会上面临困境的弱势群体(弱势群体的具体构成大体上说，弱势群体包括儿童、老年人、残疾人、精神病患者、失业者、贫困者、下岗职工、灾难中的求助者、农民工、非正规就业者以及在劳动关系中处于弱势地位的人。当然，这里只是简单地列举，各个群体之间实际上存在交叉。)为重点服务对象，因而相对于公共行政而言，其服务范围是有限的。2、社会工作行政服务目标的非赢利性。社会工作行政的宗旨在于最大限度、最为合理地使国家的社会政策能在社会弱势群体身上得到贯彻和落实，因而其服务追求的是社会效益，这有别于商业组织的赢利行为。需要注意的是，非营利性（认为不赚钱的组织是非营利组织是错误的。非营利组织（NPO）不是以营利为目的，其设立宗旨一开始不是为了赚钱，但到后面赚了怎么办？利润的不可分配性是其最宝贵的特质。不赚是不可能的，那就没有日常的开支，不能营运。赚是一定要赚的，但不会在出资人之间分配，出资人与非营利组织是无关的，赚再多钱也没有回报。清算时剩余资金又如何处理呢，如果有与此非营利组织相似的组织，则无偿流向该非营利组织，如果实在找不到则由政府暂时接管，然后用在尽量相同的非营利组织上。一旦成为非营利组织则不再属于任何个人，任何个人不再占有。这就是非营利组织的非营利性。）3、社会工作行政服务手段的专业性。社会工作行政的执行者是社会福利机关及其他社会工作机构，机构管理层面的工作人员多带有社会工作者的特征。在实施具体服务的时候，更具有社会工作专业化的特点。4、社会工作行政服务实施的层次性。社会政策层次上的差异性造成社会工作行政的层次性。我们可以把执行宏观政策的活动，称为宏观社会工作行政；把执行具体社会政策的活动，称为微观社会工作行政。这样，从政府部门到具体实施福利服务的机构和单位，就构成了一个社会福利行政的层次序列。三、社会工作行政的内容社会工作行政是一种重要的间接社会工作方法，是一种把社会福利、社会保障政策转变为各种社会服务活动的程序。在现代社会，社会福利体系可以全方位、多层次地保障人民的基本生活，而社会福利体系的建立和正常运作与社会行政工作的实施是分不开的。社会工作行政按其运作程序主要包括这样几个环节：组织、计划、执行、评估。1、组织。社会服务计划即工作目标确定之后，如何将各种资源统筹配置去实现目标以及选择怎样的组织形式能更有效地实现目标都是十分重要的。社会工作行政人员必须了解组织结构的性质，并把它作为社会服务中的一个要素；必须敏锐地意识到机构中与其他人的角色关系，包括正式的关系与非正式的关系。2、计划。行政计划是社会工作行政人员对社会工作机构将来的组织与业务加以深思熟虑的过程。社会服务计划就是在社会政策转变为社会服务的过程中预先对社会服务的提供进行科学的设计和计划，以增加社会服务的可行性。计划是一种干预方法，是通过推测、系统思考而有目的地解决社会问题的一种手段，是人们试图控制事件、社区或社会发展进程的一种方式。社会计划就是经过选择以及合理化的过程来制定社会政策，并使此政策得以实施。不论何种层次的社会工作行政计划，在其行政计划的范围和内容上都应考虑下列一些要点：（1）事先决定行动的主题；（2）搜集事实；（3）社会情况及为满足人类需要所提供的服务的分析；（4）为达到这一目标所选择的最佳途径；（5）根据目标与政策订立方案与服务设施；（6）按设计分配资源；（7）分层计划，包括机构整体、各部门以及各工作人员等各层次的分别的计划，三者必须是连贯性的；（8）计划期限分短期、中期、长期计划三种；（9）预算的编列与分配；（10）其他对行政计划执行时的特殊考虑事项。社会工作行政的实施与计划的周密与否有很直接的关系。3、执行。社会工作行政的执行过程主要包括以下方面：决策、领导、人事、督导、激励、协调、控制、财务管理等。社会行政中执行就是把管理学和行政学的原来和方法运用于社会工作机构和社会服务组织，以求得组织与机构的高效率。4、评估。社会工作的评估实际上包括预估（assessment）和评估（evaluation）两种。预估是事先的预测，而评估则是事后的总结。社会工作行政的评估属于后者，它是对整个机构的各项行政计划的实行，组织结构的运作以及所产生的服务效果加以评定和审查，检查社会工作行政的实际效果和原有行政计划目标吻合的程度，并发现在社会政策转变为社会服务的过程中所出现的困难和问题，以明确下一阶段的方向。这一过程，我们称之为评估。社会工作行政的评估可分为对机构的评估及对方案活动的评估。对机构的评估，可就机构的目标、机构设立的合法性、机构经费的来源、机构的行政结构、机构工作人员的情况、机构的服务对象、机构的工作效果是否符合机构目标，人们对于机构的期待、机构的服务所涵盖的范围，机构在解决不同社会问题中所起的作用、受助者参与机构的工作计划、机构的服务活动的程度等方面来探究。而对方案活动的评估则可输入分析、过程评估及结果分析的模式。一般方案评估的方法有投入评估、结果评估以及效率评估。这些问题在后面的章节将会做具体的解释。以上四个方面就是社会工作行政的基本内容。四、社会工作行政人员（一）社会工作行政人员应具备的技术与能力社会工作行政是由社会工作人员实施的社会工作方法。社会工作行政人员一般是社会机构的领导者，他不直接提供服务，而是领导整个机构提供高质量的服务。所以，社会工作行政人员应具有一定的技术和能力。全美社会工作人员协会（N.A.S.W）订立了一个标准，认为社会工作行政人员应具备下列各项技术及能力：第一，事前有合乎实际的思考及计划；第二，评估某项计划的可行性；第三，考虑实行上有无其他方式；第四，预估这一决策所带来的影响；第五，定出事情的轻重缓急；第六，做出决策；第七，同时处理多重角色及工作；第八，维持个人的心理平衡；第九，了解科层制度的功能及组织理论，并运用此只是完成机构目标；第十，使其他人能发挥其个人及团体之特长，以有效率地工作，并弥补其所受限制之处；第十一，妥善运用权力及授予权力；第十二，能有效地与他人沟通；第十三，做事果断。 此外，为有效应付社会服务机构内外环境的改变和为有需要的人提供适当的服务，社会工作机构的行政主管还必须具备一些重要的管理技巧：第一，跨越界限技巧。由于社会服务机构受环境影响，机构主管需要经常展开那些跨越组织正式界限的活动，这包括获取外部的财务资源，建立和维持组织的合法性，配合环境的改变而提供服务方案，与正式或非正式组织谈判以获得协定，参与联盟的行动，以及将组织安置于获取机会的有利位置上。要完成上述工作，机构主管需要扮演能适应环境和易于变通的角色，掌握娴熟的跨越界限的技巧。第二，人际关系技巧。社会服务机构是“人力密集型组织”。其目标能否达成，很大程度上依赖于组织成员能否努力完成分派的工作任务，而管理者必须适当的运用人际关系技巧有效的激励其下属完成工作，以达成机构所定的目标。第三，协调技巧。包括协调各项工作进度、解决工作上的问题以及确保员工了解和符合机构所订的守则和工作准则等。第四，指导技巧。包括制定机构的目标、澄清备督导者的角色和所肩负的职责范围，监察他们的工作进展，向员工提供适当的回馈，以及对他们提出明确的期望等。（二）社会工作行政人员应有的基本修养社会工作行政人员要有救世济人的抱负，要有丰富的学识和经验，要了解受助者的需要，对于不幸者要有同情心，并能忠于事业，还要有专业研究的精神。第二节社会工作行政的起源与发展（范8）第三节社会工作行政的地位与功能一、社会工作行政的地位1.社会政策的意义社会工作行政的地位与社会政策的重要意义有关。按照一般理解，社会政策是国家或机构为解决社会问题，增进成员福利，实现社会进步所采取的基本原则或方针。它是与人们的基本生活和生存有关的政策。社会政策追求的直接目标是社会公平，对社会弱者的利益具有明显的保障作用。正因为如此，社会政策对于一个社会的稳定、进步和发展具有不可忽视的功能。社会政策的功能具体表现为如下几个层面：第一，它直接通过利益分配的形式使社会弱者受益，改变他们的生活处境，从事正常的社会生活；第二，由此，它可以减缓社会问题所造成的压力，从而维持社会秩序的稳定；第三，这种稳定局面又可以反过来支持社会成员的正常活动，有利于他们的生产与生活。由此可见，社会政策所解决的是一些基本问题。社会政策的意义还在于它的作用空间的广泛性，即它不是处理少数人的问题，而是要改变相当数量的遇有困难者的共同性问题。从这个意义上来说，社会政策的影响范围广阔，它在解决社会问题、追求社会公平和社会进步方面具有独特作用。当然，社会政策的意义必须以它的落实为前提。2.社会行政的地位（1）社会政策的重要的社会意义决定着社会行政的地位。由于当政策被执行、被落实时才真正具有意义，所以社会行政的关键作用是显而易见的。没有社会行政过程，任何社会政策只能是一纸空文。社会行政人员依其对社会政策的理解、解释和推动影响着社会政策的功能。这些影响因素包括行政人员对社会政策方向的正确把握、对政策作用范围和程度的准确理解，和政策执行效果的评价标准，包括行政人员依据政策执行状况对它的进一步贯彻执行给以何种反馈。（2）社会行政的地位还在于它在社会福利和社会服务体系中的不可替代的作用。长期以来，在社会工作比较发达的西方国家，社会工作多以直接服务为主，即社会工作者多以个案工作、小组工作方法去帮助受助者，而社区工作也是在小范围内实施具体的服务。这种直接的社会服务帮助受助者解决了他们所面临的重要难题而具有重要的作用，但同时也反映出直接社会服务的不足：第一，社会工作者不能在更大范围内对有需要的人提供服务，从而出现少数人获得服务，多数有需要者被冷落的状况；第二，社会工作者只在既定的政策指导下从事实际工作，而对社会政策的正确性及政策执行过程缺乏影响力，从而直接提供服务的效果也不甚明显。这就是说，社会工作者只扮演着依靠自己的价值观念和技巧为小部分人服务的角色，而缺乏在大范围内对有需求者提供帮助的能力。这显然有悖于社会工作的理想和目标，同时也有损于社会工作的声望和社会地位。正是因此，20世纪50年代后期伯恩斯（Burns）等提出社会工作应该干预社会政策，在宏观层面上负起自己的责任，并把社会工作行政纳入社会工作专业范围。社会工作行政进入社会工作专业范围不但使社会工作由“不完整的专业”变得相对完整，而且大大提高了社会工作的效能。由于社会工作行政并不直接提高服务，因此，被称为间接社会工作方法。然而，间接服务并不表明其不重要。相反，当社会问题的影响范围较广泛、社会问题较严重、问题的解决需要经过复杂的行政程序时，社会工作行政的重要性就显现出来。社会工作行政侧重于从宏观的政策的角度考量社会福利服务，并借助行政体系推进社会福利服务的落实，从而在社会福利和社会工作体系中占有重要地位。在社会工作专业体系不发达的情况下，社会工作行政的重要地位更加明显。二、社会工作行政的功能社会工作行政是将社会政策转变为社会福利服务活动的过程，它在增进社会福利方面发挥着重要功能。这主要表现为如下一些方面：1、实施社会政策将社会政策转变为社会服务行动社会政策要变为实际的福利服务活动并真正的受惠于有需要的成员就需要一种转换机制，这就是社会工作行政。社会工作行政在将社会政策转变为具