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实施节能长期战略的目标与措施冯飞 2008-05-23 内容摘要产业结构趋重，价格、财税、管理等政策缺陷，以及增长速度偏快是造成实现节能目标难度较大的三个主要原因，必须要着力建立节能的新机制和长效机制。本文探讨了节能长效机制的内涵，定量分析了技术节能、结构节能对实现节能目标的贡献率，提出要在三种节能途径上采取综合措施，特别要重视能源消费环节的节能，强调多采取经济政策激励节能，尤其要发挥价格、财税等政策的作用，注重政策的系统性和协调性。 一、采取一系列措施全面推进节能工作改革开放以来，中国在能源领域取得的成就举世瞩目，奠定了强大的能源工业基础，煤炭、电力、石油工业总量分别列世界第一、第二和第五位，从而保证了经济发展的需要，解决了绝大部分农村和农民用能的问题。尤其是能源节约工作取得明显成效，1980年至2000年期间，实现了能源消费翻一番支撑国民经济翻两番的目标。19812005年，能源消费以平均5.4%的增长速度支持了国民经济平均9.8%的增长速度，年均节能率4%以上。然而，粗放型的经济增长方式并未根本改变，能源资源浪费大、消耗高以及环境污染严重等问题依然突出。在“十五”时期(2001至2005年)出现了能源需求过快增长的情况，五年间能源消费量增长了约9亿吨标准煤。能源消费弹性系数超过l，单位GDP能耗不断下降的良好局面在持续了20余年(1980年至2002年)之后发生了逆转，每万元GDP能耗在2002年达到最低点之后开始上升。经济增长对能源的依赖程度明显上升，能源对经济发展的制约作用不断加大。为扭转能源需求过快增长的局面，增强经济的可持续发展能力，中国政府在“十一五”规划中提出，2010年我国单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%左右，这个目标意味着在“十一五”(20062010年)时期，万元国内生产总值(按2005年价格计算)能耗由2005年的1.22吨标准煤下降到2010年0.98吨标准煤，单位GDP能源消耗年均下降4.4%，能源消费弹性系数保持在0.5以内。为实现节能目标，中国政府主要采取了如下措施：一是将节约资源作为新时期的基本国策，将节约能源作为能源政策的核心内容之一；二是将节能目标分解到地方政府，明确地方政府的具体节能目标和责任，并建立、完善了能源统计、评价和考核制度；三是针对钢铁、电解铝等能源密集型产业制定了产业政策，大幅度提高能效准入标准，并加快淘汰小钢铁、小火电等落后生产能力；四是加大财政支持力度，用于支持节能技术开发和应用、示范项目及相关管理制度的完善；五是加强有关立法工作，修订了节能能源法，制定了可再生能源法，能源法草案已向全社会公布并征询意见；六是加大节能宣传，提高公众的节能意识和技能，在全社会形成节能的氛围。二、实现“十一五”时期节能目标的任务依然十分艰巨尽管采取了上述一系列措施，但在“十一五”开局年(2006年)，单位GDP能源消耗仅下降了1.33%，虽然与2002年之后的单位GDP能耗持续上升的情况相比，已取得了不小的成绩，但距4%的年度目标相去甚远。从2007年上半年的情况看，单位GDP能耗下降了2.78%(预计全年为3%左右)，与预期目标仍有距离，从而增大了完成五年节能目标的难度，节能形势十分严峻。那么，是什么原因造成单位GDP能耗上涨的惯性如此之大？当前的节能工作有什么新情况和新问题？推动节能工作是否得力、得体？这些问题的回答有助于我们认清当前的节能形势，有助于廓清进一步推动节能工作的思路和重点。这其中有三个情况或问题需要特别予以关注。一是驱动节能的主导因素发生了逆转。上世纪的最后20年，取得了利用能源消费翻一番支撑国民经济发展翻两番的巨大成就，1990至2005年能源强度(即单位GDP能耗)年均下降了4.2%。如果将“十一五”能源强度年均下降4.4%的目标与这一速度相比，表面上看新的节能目标只是比前三个五年规划时期的平均值略有提高，但实际上目前所面临的困难要比以往大得多，面对的新情况和新矛盾也复杂得多。困难之处在于节能机制尤其是驱动节能的主导因素发生了变化。以往所取得的成就，主要得益于结构性因素，结构节能对总节能量的贡献率为6070%，结构节能是以往驱动节能的主导因素。而2002年之后的情况则截然不同，结构性因素不仅不是驱动节能的主导因素，而且成为推动单位GDP能耗提高的主导因素，结构性因素对单位GDP能耗影响的作用方向发生了逆转。在此期间，尽管技术仍然在进步，并在一定程度上发挥了推动节能的作用，但是技术因素对节能的正贡献被结构因素的负贡献大大抵消，从而导致了单位GDP能耗的升高(见图1)。造成结构因素对单位GDP能耗影响发生逆转的原因，是能源密集型产业的高速增长。而推动能源密集型产业的高速增长的驱动力既有合理因素，也有不合理的超常因素。合理因素在于居民消费结构向“住和行”的升级以及城镇化步伐的加快，对钢铁、建材等能源密集型产品的需求大大增加，使得工业化出现了重化工业加速发展的阶段性特征，从大国经济体来看，其工业发展史上也大多经历了这一阶段；不合理因素在于地方政府等非经济因素推动的非理性发展，缺少政策引导的过度发展，以及消费升级过程中出现的不合理消费行为等。由于合理因素的存在加大了调控能源密集型产业的难度，而不合理因素放大了能源密集型产业的发展规模和速度，使得问题更加复杂化。由上述分析可以看出，目前在节能工作中遇到的困难根源在于驱动因素的变化，是节能内在机制的变化。在新形势下，需要急待建立新的节能内在机制，新机制的建立将难以借助以往的经验和做法。新的内在机制将是多方位的，既要考虑结构因素，也要考虑技术因素；既要考虑生产环节(特别是能源密集型行业)，也要考虑消费环节。概括来讲，新的节能内在机制是综合性、多因素的。二是在节能管理、政策、法律等诸多方面存在着系统性缺陷。如果从制度因素来评价以往在节能方面取得的成就，应该说市场化取向的经济体制改革发挥了至关重要的作用，其道理在于市场机制使得资源配置和资源利用效率得到了极大的改善。近些年出现的单位GDP能耗升高的现象，并不是市场机制的建设方面出现了体制倒退，问题在于市场机制本身并不能很好地解决节能问题，在相当程度上存在着市场失灵。发达国家的经验证明，市场机制加上政府的适当干预，是推动节能的有效方式，政府干预的方式尤以财税政策等经济激励手段，以及法律、标准等于段为主。目前，我国在政府对节能的干预范围、干预方式、干预程度等方面存在着明显的缺陷，突出表现在利用财税、价格等政策激励节能的手段不足，法律、法规、标准等或者缺失或者不适应新形势的需要，包括节能在内的能源管理体制不顺，管理能源的能力明显削弱，除此之外，体制转型中的市场机制仍不成熟、不健全。这些方面存在的不同表现形式的缺陷，叠加起来就构成了系统性缺陷。如果说，上世纪后20年结构性因素主要导致了单位GDP能耗的持续下降，进而掩盖了这些缺陷的危害的话，目前在结构性因素起到拉升单位GDP能耗作用的条件下，其危害则暴露无遗。由于这些系统性缺陷的存在，导致了粗放型的经济增长方式难以得到根本性转变，而粗放型增长方式延续到以重化工业加速发展为特点的新阶段，在能源、环境等方面出现的问题就被放大了若干倍。这就意味着，急需寻找一条在资源、环境约束加强条件下的经济持续发展之路。在实现“十一五”时期节能目标的压力下，这些体制、机制、政策等方面的系统性缺陷，已到了下决心解决的时候了。如果这些体制性问题能够解决得好，对经济结构的调整、优化和升级，对经济增长方式的转变，对促进技术进步，对杜绝浪费和厉行节约，将产生全方位的深刻影响。三是当前的经济发展速度远高于节能目标设定时的前提条件，加大了实现节能目标的难度。虽然“十一五”节能目标是以单位国内生产总值能耗来衡量的相对指标，但是当初设定节能目标是以“十一五”时期GDP年均增速7.5%考虑的，按此发展速度测算，到2010年实现的节能量(绝对值)为6.4亿吨标准煤。经济增长速度比规划目标每增加一个百分点，目标节能量将增加约4.7%，如果GDP增速分别达到8.5%和9.5%，目标节能量将达6.7亿吨和7.0亿吨标准煤。当前经济发展速度远远超过规划目标，实现节能目标的难度进一步加大。理论上讲，在保持高的经济增长速度的同时，实现“十一五”节能目标是存在可能的，但前提是结构调整和转变经济增长方式取得明显进展，要有新的低能耗、高附加值的高增长产业替代目前的能源密集型产业，否则在当前能源密集型产业拉动经济增长的前提下，难以同时做到高增长与低能耗。然而在短时间内形成对经济增长起明显拉动作用的新产业十分困难，转变经济增长方式也不可能一蹴而就，这就要在经济发展速度与可持续发展能力之间做出取舍，两者难以在短期内兼得。研究表明(详见下文)，在目前的经济结构和增长方式条件下，经济增长超过11%的当前速度，是难以实现“十一五”节能目标的。在经济增长速度与经济发展质量难以统一的情况下，需要明确“十一五”经济发展的重要目标之一是提高“可持续发展能力”，需要牺牲一点经济增长速度来换取。较理想的状态是，在“十一五”时期，可持续发展能力得到明显增强，经济增长速度保持在平稳、较快的水平。三、必须着眼于建立长效的节能新机制 从改革开放以来节能工作的实践看，对节能工作存在着“三高三低”的问题，即中央政府关注程度高、地方政府关注程度低，能源短缺或供应紧张时期关注程度高、能源供应相对充足时期关注程度低，能源约束较强的地区关注程度高、能源资源相对富裕的地区关注程度低等许多问题，从而造成节能工作波动起伏、时紧时松，其根本原因在于没有形成长效的节能机制。当前的节能工作，也存在着政府动员多、企业和消费者行动少，号召多、具体措施少，行政性手段多、经济与法律手段少等“三多三少”的问题，除此之外，随着近几年能源投资的大规模增长，能源供应紧张的形势明显缓解，甚至在电力等行业有可能在不久的将来出现阶段性过剩，在此市场供需格局下，如果没有切实有效的措施，即使完成“十一五”节能目标的压力大，也有可能出现逆向发展，亟待建立起有效的节能新机制。(一)推进节能工作的四个原则一是采取综合措施，强调经济激励。强力推进节能工作需要综合运用经济、法律和行政的手段，然而不同性质的手段，其作用的对象和发挥作用的机理是不同的，哪些手段多一些，哪些手段少一些，取决于其作用的对象和机理(见表1)。当前，在推进节能工作中较多采用的行政性手段，虽然比较直接、政府有关部门比较擅长，但其适用范围和有效性局限在政府和国有企业，在行政管理体制框架内通过行政性手段将节能目标责任落实到地方政府是必须的，政府的国有资产管理管理部门通过行政性手段对国有企业施加影响也是合理的，但是行政性手段对于非国有企业和公众，几乎难以取得期望的效果，如果肆意扩大行政性手段的使用范围，将其直接作用于各类企业，将带来严重的负面影响，可能出现以节能的旗号行计划经济之实等问题，出现体制倒退。即使是针对政府所采取的行政性手段，也可能诱发“数字造假”。能源的使用者能否自觉节能，是完成“十一五”节能目标的关键，而决定能源使用者行为的关键因素是能源产品的价格，当使用者面临着用能和节能两种选择时，选择哪种取决于相对的成本，能源使用成本的高低决定了用能与节能的替代深度。这就意味着，以能源价格和税收政策为核心内容的经济手段，是市场经济条件下激励社会全体成员自觉节能的基本政策，舍此难有其他的有效手段。法律手段则起到规范各类主体行为的作用，对所有的相关者将产生有效的影响。由此可见，有效地推动节能工作，经济、法律、行政的手段都不可缺少，这三种手段的地位及作用应当是，以经济手段为基础，法律手段做保证，行政手段作用于各级政府。二是中央与地方联动，落实各自责任。将节能目标落实到地方政府，是实现中央与地方联动的关键步骤。难点在于如何将节能指标比较科学、易被接受地分解到各地方政府，这就需要根据各地的能源利用现状、经济发展状况、节能潜力和能力，建立起比较科学的节能指标分解办法，以避免节能指标分解的随意性，为中央与地方在节能指标的分解上达成共识提供依据。另一方面，还需要建立科学的监督机制和考核评价制度，将节能环保目标的落实情况作为干部政绩考核的重要内容。建立监督和考核评价制度的基础是统计数据的真实性，就统计制度的现状而言，自上而下越到基层，统计人员、统计能力越薄弱，市、县级政府几乎无专职的能源统计人员。由于节能指标是自上而下逐级分解，而数据是从能源统计基础最薄弱的基层自下而上报告，这样，即使无主观造假的意识，客观上也可能使统计数据出现较大偏差。由此可见，当务之急是完善统计制度和提高统计能力，否则将无法建立有效的监督、评价和考核的制度。此外，不仅要将节能目标量化落实到地方政府，而且要落实到中央政府相关部门，明确中央政府各部门的责任，采取切实有效的政策和措施，切忌将节能责任简单下移。目前的情况是尽管地方政府接受了节能的目标责任，但是由于地方政府缺少影响全局的政策手段(如能源价格和财税政策)，其开展工作的方法和手段有较大的局限性和不足。三是标本兼治，重在控制源头。如果仅仅对能源密集型产业这一中间环节进行调控，由于驱动其快速增长的背后因素未受到有效约束，那么就难免陷入治标不治本的境地，“本未治”，“治标”出难见成效。目前的情况恰恰是对于能源消费环节缺少必要的引导和调节。实现“十一五”节能目标必须要标本兼治，尤其是要控制造成能源消费不合理增长的源头。这些源头主要包括三部分：其一是消费方式。随着生活水平的提高，人均能源消费还要经历一个持续增长的过程是必然趋势，但是在此过程中政府必须要引导合理消费、抑制浪费，一方面要倡导符合国情的可持续的消费方式，另一方面还要运用价格、财税政策调节消费方式。如果在当前居民消费结构向“住、行”快速升级过程中，对消费方式再不加引导、调节，将会错失机会，使得能源消费不合理刚性增长。其二是能源密集型产业的新增投资。在当前的大规模建设期，国内市场对能源密集型产品需求还将增长也是必然趋势。控制能源密集型产业的新增投资，不是不新增生产能力，而是如何合理发展和新增何种技术水平的新增能力，实现“十一五”节能目标增量节能是关键环节。其三是能源密集型产品的出口。在经历了能源密集型产业的大规模投资后，有些产业已经出现了大规模出口以消化过剩生产能力的问题，针对能源密集型产品的出口，不应笼统、不加区别的控制出口，而是要区别两类情况：一方面要控制“两高一资”和低附加值产品的大规模出口，另一方面要引导、鼓励高技术含量、高附加值的产品出口，促进产品结构的调整和升级。四是长短结合，重在建立长效机制。就长效机制而言，有三个基本的制度保证：其一是市场机制。充分发挥市场配置资源的基础性作用，是建立节能长效机制的基本制度安排。市场机制提高资源的配置效率和利用效率，也为我国改革开放以来的经验所充分证明。对于仍处于体制转型的我国，在许多领域市场的作用还没有充分发挥出来，价格机制还没有发挥出应有的作用，一些能源产业的垄断问题仍比较突出。在推进节能工作中要坚持市场化改革的取向，切忌在具体做法上自觉或不自觉地出现体制倒退。其二是促进可持续发展的政策机制。市场机制本身并不能解决好诸如节能、环保等外部性问题，必须有面向可持续发展具体目标的综合性制度安排，以弥补节能领域的市场失效，通过制定和实施法律、标准、价格、财政、税收、金融等综合性对策，促进政府、企业、公众节能，并注重各种政策手段的协调和目标取向的一致性。其三是监管机制。监管机制是对企业微观主体进行监管，包括事前的准入监管，事中的能源审计等，我国监管制度需要重大转型，将目前的经济性监管过多，转向以节能、环保、安全等社会性监管为主要内容的监管制度。三个机制的关系是，市场机制是建立长效节能新机制的基本制度安排；促进可持续发展的政策机制是实现节能具体目标的综合性制度安排；监管机制是对企业等微观主体进行直接管理。应该说，三个机制的功能及作用对象有所不同，共同构成了节能的长效机制(见表2)。(二)实现“十一五”节能目标的三种途径节能的三种途径包括：结构节能、技术节能和制度(或管理)节能。何谓“结构节能”和“技术节能”不同研究者的定义和理解并不统一，在不同定义基础上得出的结论差异很大。本文对“技术节能”的定义是指由于技术进步导致的能源利用效率提高，通常是指产品能耗(如吨钢综合可比能耗)的提高，至于由于产品附加值的提高而导致单位产值(或增加值)能耗的下降，并不属于技术节能的范畴。与此相对应，“结构节能”是指除“技术节能”之外的能源利用效率的提高，均归为结构节能的范畴。按此界定，“结构节能”途径中的结构性因素，不仅包括一、二、三次产业结构，也包括三次产业各自内部的结构，还包括产品结构(附加值的提高)。至于“制度节能”是指采取法律、战略、政策、管理(包括政府管理和企业内部管理)等，使得能源利用效率提高。由于制度因素对结构和技术因素均产生影响，这就很难在定量研究中将制度因素的影响提取出来，而区别出结构、技术、制度三个因素对节能各自的贡献率。除此之外，制度因素也产生独立的作用，而不是通过结构和技术的变化而促进节能，例如，在能源消费环节通过制定和实施政策，引导和调节合理用能、减少浪费，就能在消费环节少用能源，这一作用并不是通过结构、技术的变化而体现出来。通过上述的三种途径实现“十一五”的节能目标，并无二议。问题在于三种途径何为重点，结构节能和技术节能对完成“十一五”目标的可能贡献率如何，以及近中长期三种途径的重点如何。这些问题如何能够得到较好的回答，也就明确了实现“十一五”节能目标的主要途径，可以据此制定有针对性的政策和措施。下文将具体且定量地分析不同的节能途径有可能提供的节能贡献。前述分析表明，当前重化工业的快速发展是造成单位GDP能耗增加的主要原因，结构对节能是“负贡献”，扭转单位GDP能耗增加的势头，关键取决于结构性因素，而实现结构节能恰恰是推动节能工作的难点。就技术节能而言，需要分析技术节能的潜力，特别是针对能源密集型产品对比我国与世界先进水平的差距，从而客观评价技术节能的潜力，在潜力范围内经济上的可获得性，以及在“十一五”期间的有限时间内能够改变多少。就目前的情况看，虽然技术因素对节能仍有贡献，但是延续当前技术进步的步伐是难以完成“十一五”节能目标的，必须明显加快技术进步的步伐。(三)地方与行业的节能目标落实“十一五”节能的总体目标，不仅要分解到地方，而且要针对能源密集型产业进行目标分解，对重点用能企业进行管理，以落实各自的责任。当前的情况是，在节能目标的地方分解方面，由于缺少较为科学的方法，目标的分解存在着随意性，也存在着地方政府缺少影响全局的政策手段，以及考核、评估机制和统计制度不健全等问题。在节能目标的行业分解方面，只有极个别的能源密集型行业提出了明确的节能目标，行业分解的目标亟待落实。在重点用能企业管理方面，重点用能企业的覆盖面较窄，且基本上都是工业企业。日本2005年新修订的节能法，对13000家重点用能企业进行管理，数量多，且覆盖面很宽，不仅包括所有的工业各领域，而月还包括大型建筑物和大型运输企业一与日本等国重点用能单位管理方面相比，我国除了存在着重点用能单位管理的覆盖面较窄等问题外，更为突出的问题是，由于在机构、人员、能力等方面明显不足，难以对重点用能单位实行有效监管。既没有统一的、强有力的能源综合管理机构，也缺少有力的节能执行机构，这就使得节能工作缺少必要的组织保证。四、必须三种节能途径同时发挥作用才有可能实现节能20%的目标能否实现“十一五”时期节能20%的目标，以及保持多快的经济发展速度才能实现节能目标，结构、技术、制度三种节能途径在“十一五”时期发挥何种作用，这些问题的答案无疑是寻找有效的节能途径，制定和实施针对性政策的基础。为回答上述问题，我们设定四种分析情景：规划情景(GDP增速为7.5%，即GDP年均增速按“十一五”规划目标设定)，GDP增速8.5%情景，GDP增速9.5%情景，GDP增速9.5%政策情景，所谓政策情景是指进一步采取节能措施的情景，在此主要包括加快技术进步和提高能源产品价格(见附表1、附表2)。(一)几点重要结论一是如不采取进一步的节能措施根本无法实现节能目标。“十一五”时期GDP年均增速7.5%、8.5%、9.5%三种情景，单位GDP能耗分别下降了15.9%、13.2%、11.6%，均没有实现节能20%的目标。这就意味着如不采取其他的措施，仅按照“十一五”规划的结构调整和产品节能等目标，即使在GDP增速7.5%的情况下也无法实现节能目标，经济发展速度越快，与节能目标的距离越远。如果按照目前的发展趋势，即便GDP年均增速下降到9.5%，但经济发展依然靠工业特别是能源密集型产业拉动，单位GDP能耗还可能出现上升。二是GDP增速对实现节能目标有着决定性作用。通过上述分析不难发现，不同的经济发展速度对单位GDP能耗的影响十分显著，在当前结构调整难度较大的情况下，把握好经济发展速度十分关键。我们认为，“十一五”时期的年均GDP增速保持在9.510%比较合适，速度太快，节能目标无法完成，经济发展速度降得太快，也会引发就业等问题。按此标准看，当前超过11%的经济发展速度显然是太快了。三是加快技术进步和提高能源价格是实现节能目标的两个关键性措施。在此我们针对9.5%的GDP增速情景，考虑两种进一步的节能措施，其一是加快技术进步的步伐，单位产品能耗比节能中长期发展规划的目标进一步降低(见表3)，其二是能源价格提高。由此形成了GDP增速9.5%的政策情景。在此情景下，单位GDP能耗下降了20.6%。也就是说，如果在“十一五”时期GDP年均增速不超过9.5%，通过进一步降低产品单耗(即加快技术进步)和提高能源价格，还是能够完成节能目标的。四是结构节能是实现节能目标的关键。在GDP增速9.5%的政策情景下，单位GDP能耗下降20.6%，其中技术节能为6.0%左右，结构节能为14.6%(其中产品结构节能约4%左右)，如果考虑到本研究未涉及产品的技术进步因素，技术节能的贡献率将进一步提高。也就是说，结构节能对实现节能目标的贡献率为6070%，技术节能的贡献约3040%，其中结构节能最为关键。(二)需要在结构、技术、制度三个方面，采取综合性对策通过上述的情景分析可以发现，结构节能、技术节能和制度节能三种途径对于实现节能20%的目标缺一不可，必须采取综合性对策。在“十一五”时期，结构节能是关键，既要调整一二三次产业结构，也要调整工业内部结构，尤其要抑制能源密集型产业的无约束发展，还要调整产品结构，提高产品的附加价值。现行有关规划设定的产品节能目标是不够的，即使如期完成了产品节能规划的目标任务，也不能完成单位GDP能耗下降20%的目标。因此，必须要加快技术进步的步伐，节能规划中应设定更高的产品节能目标，并据此作为新增产能(尤其是能源密集型产业)的强制性准入条件。提高能源产品价格也是必须要采取的措施，情景分析的结果表明，“十一五”时期能源产品价格做适度调整(如提高15%左右)，可获得比较明显的节能效果，同时经济增长仍可保持较高的增长速度。提高能源产品价格必须及早行动，越早越主动。尽管当前面临着物价指数上涨的短期压力，但能源产品价格的适度提高，有利于提高可持续发展能力、转变经济增长方式等长期问题的解决。 五、技术节能潜力大，但“十一五”期间只有部分潜力能转化为实现 (一)技术节能的潜力大，但目前技术进步的节奏无法满足实现节能目标的要求，必须加快技术进步的步伐。为了进一步分析技术节能潜力以及多少潜力可转换为现实，我们利用上世纪8090年代国际上(特别是美国)逐渐成熟的研究方法，将节能潜力大致分为三类：技术节能潜力、经济节能潜力和可实现的节能潜力。所谓“技术节能潜力”是指完全从技术的角度而不考虑经济性的情况下，可以实现的节能量。“经济节能潜力”指从经济的角度出发，在满足成本效益和社会承受能力的前提下，采取经济上可行的节能技术可以实现的节能潜力。“可实现的节能潜力”是指在正常的市场推动力量以及政府推行新的节能政策、制度和标准等措施后，可以实现的节能量。这三种潜力的节能量是依次减少的。美国的研究结果表明，可实现节能潜力通常要低于经济节能潜力，其原因在于前者要受到节能技术采用和实施等条件的限制。通常情况下，可实现节能潜力不会超过经济节能潜力的60%。在此沿用这种研究方法，针对火电、钢铁、十种有色金属、铝、铜、原油、乙烯、大型合成氨、烧碱、水泥、玻璃等绝大部分能源密集型产品以及建筑产品等，分析技术节能的作用。从历史情况看，技术对我国能效提高的作用还是比较明显的。即使在单位GDP能耗出现升高的“十五”期间，能源技术效率也有比较明显的提高(见表4)，能源密集行业大型企业高能耗设备和工艺技术落后的状况明显改观，出现了一批达到或接近世界先进水平的企业。“十五”期间能源密集型产业实现技术节能1.4亿吨标准煤，其中存量节能6237万吨标准煤，增量节能7753万吨标准煤。根据表4，对主要耗能产品的能效水平与国际先进水平的差距进行逐项比较，并预测“十一五”时期这些能源密集型产品的增长趋势，可得出技术节能潜力大约为5亿吨标准煤。尽管潜力巨大，但是考虑到技术进步和新技术采用需要过程以及付出经济成本等因素，这一潜力也只能有其中的一部分在“十一五”时期转化为现实，“十一五”时期可实现的技术节能量大约为2.12.8亿吨标准煤之间，对节能20%目标的贡献为3040%左右。工业、建筑、交通三大领域的技术节能量估算值见表5。这一分析结果表明，一方面技术节能的潜力巨大，如果考虑到我国采取“技术跨越”的战略，大规模采用国际上有可能取得突破的重大节能技术(如新能源汽车、洁净煤技术、特高压输电技术等)，技术节能的潜力更大；另一方面，需要花更长的时间才能将技术节能的潜力充分挖掘出来，可以预见，更长时期的技术节能贡献率完全有可能比“十一五”时期更高，甚至超过结构节能的贡献率。即使在“十一五”时期实现不足3亿吨标准煤的技术节能量，还需要进一步加快技术进步的步伐。按照当前技术进步的步伐，技术节能量仅为9400万吨，技术节能的贡献率仅为13.4%，显然其贡献率太小，距离“十一五”的节能目标差距很大。这就意味着，按照当前技术进步的节奏是无法满足实现“十一五”节能目标的要求，必须要加快技术进步的节奏。(二)抓好新增投资节能和淘汰落后生产能力是实现技术节能的关键措施从表4可以发现，我国主要能源密集型产品的能耗水平与国际先进水平仍有明显差距。这样，就有很大的空间对能源密集型行业的新增投资提出更高的能效要求。另一方面在我国当前工业化、城市化高速发展时期，新增产能(投资)仍然较快，增量节能的空间很大。这就意味着在政策层面上，要抓住新增产能(投资)这一源头和关键环节，对能源密集型产业的新增投资提高准入门槛，设立较高的能效要求准入条件，对能源密集型产品制定和实施更高的强制性能效标准。例如，将钢铁新增产能平均能耗由目前的714千克标准煤吨提高到670千克标准煤吨，可实现增量节能1000万吨标准煤。从高能效设备的制造能力看，目前我国已能制造的高能效设备包括：带自控装备的600MW火电机组(2006年600MW及以上机组产量达4622万千瓦)，千万吨级大型炼油厂(国产化率90%)，高炉炉顶压差发电(TRT)成套设备(生产45套)，160KA以上大型电解铝预焙槽，500010000td新型干法水泥生产线，等等。由此看来，对新增投资提出更高的能效准入要求，也有利于这些高能效设备的普及，促进装备制造业的快速发展、结构调整和技术升级。我国能源密集型产业生产规模巨大，且企业间技术水平和能效水平差距明显，既有比较先进甚至达到国际先进水平的企业，也存在数量巨大的落后产能(主要集中在数量众多的小企业)。2005年，全国中小企业能源消费占工业部门的50%左右，产品单耗比大企业高30%60%；火电落后产能占火电装机的30%左右，钢铁占30%，水泥占65%。表6给出了高耗能小企业对能效的影响程度。因此，加快淘汰落后产能，与抓好新增投资节能一样对实现技术节能同样十分关键。当前已制定了淘汰钢铁、火电等行业淘汰落后生产能力的目标和政策，这是必要且正确的，但需要进一步完善落后产能的退出机制，避免单纯依靠行政命令的方式。总体而言，抓好新增投资节能、淘汰落后生产能力和实施节能改造是实现技术节能的三个途径，尤其是前两个途径对于实现节能20%目标的作用十分重大。根据“十一五”节能规划，高耗能行业淘汰落后产能预计可节能5711万吨标煤，新增产能采用新技术、新工艺可节能5437万吨标煤，节能技术改造可节能2194万吨标煤。六、科学实施节能目标的地区分解(一)多因素影响了各地区的单位地区生产总值能耗，各地区的“十一五”经济发展和能源消费目标远高于国家目标将2005年各地区的单位地区生产总值能耗分为四类(见表7)，单位地区生产总值能耗小于1.0的省(市、区)有7个，占23%；在1.0，1.5区间中的省份有11个，占35%；在1.5，2.0区间中的省份有6个，占19%；高于2.0的省份有7个，占23%。总的来看，55%的省份处于(1.0，2.0)之间，65%的省份高于1.22吨标准煤万元的全国平均水平。单位地区生产总值能耗具有比较明显的规律性：单位地区生产总值能耗最高的一类省份都是资源相对丰富的西部省份(特别是富煤省份)，居中的一类省份主要是西部地区、中部地区和东北地区的省份，最低的省市大多处于东部沿海地区。造成各地单位地区生产能耗差异的原因可分为三大类，第一类与当地经济状况有关；第二类与当地能源消费方式和结构有关；第三类与当地自然条件有关。根据国务院发布的关于“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划的批复(国函(2006)94号文)，已批准的“十一五”时期各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划见表8。从节能目标的地区分解情况看，单位地区生产总值能耗下降目标高于20%的省份有4个，包括山西(25%)、内蒙古(25%)、吉林(30%)和山东(22%)；目标低于20%的省份有7个，包括福建(16%)、广东(16%)、广西(15%)、海南(12%)、云南(17%)、西藏(12%)和青海(17%)，在这七个省份中，除广东和福建省外，剩余省份2005年人均GDP排名基本都在全国后13之内。值得注意的是，如果将各省制定“十一五”经济发展目标相加，合计得出的2010年的全国经济总量，比国家规划的总量发展目标高20.7%，经济增长速度将达到9.9%。2010年按省分别预测合计得到的能源消费量为33.9亿吨标准煤，与规划预期目标27亿吨相比高出25.6%。按照以往的经验以及近期的形势，“十一五”时期的经济发展速度和能源消费量均超过规划目标已成定局，也有可能超过根据各地区汇总后的经济发展速度(9.9%)。根据各地区已承诺实现的节能目标，2010年按省分别预测合计得到的单位GDP能耗下降幅度为19.7%，也就意味着，如果已分解到各地区的节能目标能够实现，单位GDP能耗下降20%左右的目标还是可以完成的，但经济总量和能源消费量要远超过规划目标。(二)需要重视在节能目标地区分解方面存在的问题，探索今后制定更加科学的方法。指标分解方法虽然是当前最具可操作性的，但并非完美。在此讨论存在的问题并不是为了修订各地区已经确定的节能指标，而是为今后开展这项工作，探讨更加科学、更加合理的分解方法。当前指标分解中需要关注的问题主要包括：一是需要更加妥善地处理公平与效率。从投入产出的效率角度看，在投入同等社会资源的情况下，各省能够挖掘出来的节能潜力是不一致的。合理的节能降耗分配，应该使社会资源的投入优先进入节能降耗最容易的地区。当前的节能降耗分配方法，并不是对各省节能潜力、节能投入进行统一评估后的结果，尚不能体现“投入产出效率最高”的原则。从公平和效率角度看，在处理各省市对节能降耗应承担的份额方面，需要公平、统一的评判标准，能够体现出各省开展节能降耗工作的潜力和能力，需要建立一套全面覆盖各省份、相对比较科学、能比较定量地评判的方法论。二是尚待协调与区域发展及产业布局政策的关系。实施西部开发、中部崛起、东北等老工业基地振兴，是推动区域协调发展的重要战略举措，加快产业的区域布局优化调整，也是结构调整的重要方面。当前地区节能目标的确立并没有与区域发展战略结合起来，做到统筹协调。三是需要用科学方法指导节能指标分解工作。目前的节能指标分解过程，是以中央制定的单位GDP能耗下降20%的总体目标为参照，以地方政府主动承诺为基础，中央与地方经过多轮磋商和博弈，最终确定各地的节能指标。其结果，一方面使节能责任在地方层面得到落实，另一方面也考虑了各地的不同情况，各地区的节能指标有所区别，并没搞“一刀切”。但是，由于缺少科学的方法和理论，决策过程带有主观色彩，这就难以避免做到节能指标分解的准确、合理，由于没有定量方法分析各地的节能潜力和能力，可能造成一些节能潜力大、能力强的地方任务不饱满，一些节能承诺高而能力弱的地方压力过大，难以处理当地经济发展与节能降耗的关系。四是亟待建立上下联动的节能工作机制和管理体制。节能的工作机制和管理体制目前仍不顺。尽管节能指标分解到了各省市，但仅靠各省的力量是远远不够的，中央各部门应该承担同样甚至更多的责任，况且财政政策、税收政策、价格政策、标准标识等对节能降耗的影响很大，而这些政策恰恰是地方政府难以解决的，基层政府由于没有可操作的抓手，落实难度更大。迄今为止，中央有关部门对节能的相关责任尚不明确，亟待明确、落实。目前地方政府片面追求GDP的热忱依然很高，而且越到基层，经济发展速度被层层放大，节能工作越得不到足够的重视，特别是一些基层政府亟待转变政绩观。(三)建立按地区分解节能指标的科学方法。按地区分解节能指标从方法学上并无先例，带有较强的探索性。与节能指标分解比较相近的是国际上对温室气体减排的责任分解，此领域如下的经验值得借鉴：一是充分协商是对定量分解方案达成一致的最重要办法；二是充分尊重相对落后地区的发展权，针对不同地区和不同发展阶段确定不同的责任；三是注重成本效益分析，尽管成本最优并不是决定责任分解的唯一因素；四是应充分考虑不同地区的潜力、能力和责任等因素，要有定量的信息为依据；五是建立了发达国家和发展中国家共同参与、互相帮助的市场交易模式，如清洁发展机制、联合履约、排放交易等方式。特别值得关注的是定量分解不可能做到完全科学、合理，排污交易制度是解决这一问题的关键措施。按地区分解节能指标分解是涵盖短期与长期、局部与整体等多方面利益的典型的多目标决策问题。一个相对科学、合理的节能指标分解方法应体现三个原则：一是效益最高原则。就“经济效益”而言，根据各地的经济发展阶段、经济和能源结构、经济实力、技术水平，以及各种要素的成本水平，确定各地的节能潜力和能力，力争使各地边际节能收益相等。就“环境效益”而言，将环境容量也作为各地确定节能指标的内生变量。二是公平处理地区差异。一方面要尊重欠发达地区的发展权，将西部开发、中部崛起、东北等老工业基地振兴等区域发展政策、产业布局政策与节能指标的分解协调起来，经济实力强、科研和技术能力强、管理水平较高的地区，有能力完成较高的节能目标，并对能源输出省份的环境和生态损失给予足够的补偿。另一方面，促进欠发达地区的节约发展、清洁发展和可持续发展。三是有利于调动各方面的主动性和积极性。在节能指标分解方面要形成自上而下、自下而上的工作机制和沟通机制，注重发挥地方政府的主动性和积极性，要使地方政府充分认识到节能是创造新发展机遇、提高地区竞争力的重要途径，鼓励各地创造性地开展节能工作。本研究提出了“节能目标分解综合指标体系”，按照体现上述三个原则选取对应指标，根据政策侧重和指标重要性设定不同指标的权重，根据综合指标体系计算不同地区综合评价得分，为实现节能指标科学分解提供定量参考。选取的指标有三类：第一类指标反映“节能必要性”，主要体现在三个方面，一是经济社会发展水平指标，主要反映地区经济和能源消费占全国的比重；二是能源经济效率指标；三是环境类指标，环境质量差的地区，应该承担更多的节能责任。第二类指标反映“节能能力”，包括经济实力、科技和教育实力等指标，具备较强节能能力的地区应承担较大的责任。第三类指标反映“节能难度”，包括挖掘技术潜力的难度，优化经济结构的难度和提高管理水平的难度等。由于数据获取方面的难度，选取煤炭占能源消费量比重、工业增加值占GDP的比重、外贸出口占地区生产总值比重、高耗能产业增加值占工业增加值的比重等指标，间接体现各地区在技术以及结构上所面临的实际困难。对于上述三大类中的细分指标，通过专家打分确定各指标的权重。表9给出了具体的细分指标及其权重。根据上述的综合指标体系，可得出各地区节能指标分解定量值。通过分析发现，个别省份按照综合指标体系得出的节能指标与已确定节能指标仍存在一定差异。近10个省(市、区)还有可能承担更高的节能目标，其中6个省的差距较大。也有吉林等4个省承诺的节能目标过高，在完成既定节能指标过程中将面临更多的困难和挑战。当前存在的问题，应在今后开展此项工作中需要改进和完善，以体现节能目标分解中的“共同但有区别的责任”原则。 七、进一步推动建筑节能 2005年末，我国城乡既有建筑面积在420亿平方米以上，其中城市房屋建筑面积164.5亿平方米。近些年，年新增建筑面积不断增加。2005年城乡建筑年竣工面积达22.76亿平方米。当前居住建筑节能设计标准大体上是以我国80年代各相关地区的代表性建筑为基准，其节能率一般为50%，大约只是发达国家80年代水平。尽管建筑节能标准并不高，但执行的情况更是不尽人意，据估计全国已建成的节能建筑累计仅为7亿平方米左右，在既有建筑当中只占极小部分，新建建筑当中也仅有1015%满足建筑节能标准。正因如此，建筑能耗浪费巨大，我国大部分采暖居住建筑单位面积能耗相当于气候条件相近发达国家的23倍，并且仍以前所未有的规模和速度每年建造出数十亿平方米的高耗能建筑。根据预测，“十一五”期间城市房屋建筑面积仍有较大幅度的增加，到2010年城市房屋建筑面积由2005年的164.5亿平方米增加到2010年的219亿平方米，其中居住建筑由107.7亿平方米增加到约151亿平方米。如果加上农村新增建筑面积，估计在“十一五”时期全国建筑面积新增量为90100亿平方米。总体上看，建筑节能有三种途径，一是提高新增建筑的节能水平，提高其节能率；二是对既有建筑进行节能改造；三是引导居民的消费方式，提倡合理消费。如果采取前两种途径实现建筑节能，“十一五”时期城市建筑节能量为1.5亿吨标准煤左右。如果再考虑采取有效引导消费的政策，鼓励合理消费，此途径的节能量大约为3000万吨标准煤。这样，“十一五”时期城市建筑领域的总节能量为1.8亿吨标准煤。需要说明的是，此节能量是指与不采取节能措施相比得出的节能潜力，并不意味着对节能20%目标的直接贡献，还需要考虑新增建筑物等因素造成的建筑能耗总量的增加，扣除这一因素后，建筑领域在“十一五”时期的节能量大致为5500万吨标准煤，对节能20%目标(GDP增速9.5%的情景下)的贡献率为7.9%。推进建筑节能，首先是对新建居住和公共建筑严格执行建筑节能设计标准。尽快修订和完善建筑节能标准，对城镇每年新建竣工的12亿平方米以上的居住建筑和公共建筑按节能标准严格执行，对建筑实施能效标识，从规划设计到竣工验收，实行全过程严格监管。从实施步骤看，可从大中城市开始，并尽快发展到小城市，然后再推广到城镇，在新农村建设中起示范引导作用。第二是既有建筑节能改造要取得突破性进展。要抓紧编制既有建筑节能改造标准，各地应根据本地区既有建筑状况做好规划和实施方案，突出重点，分阶段实施。既有建筑的节能改造有三个重点：其一是政府建筑，各级政府在节能工作中要率先垂范；其二是大型公共建筑(包括宾馆饭店、写字楼、商场等)，其节能潜力大、产权关系明晰、经济承受能力强；其三是冬天过冷、夏天过热的居住建筑。第三是加快推进供热体制改革。迄今为止，供热体制改革仍未实质性大规模开展。建议加快供热体制改革，按照“谁用热，谁交费”，“用多少热、交多少费”的原则进行供热体制改革，并要切实保障低收入困难群体的采暖。八、近期可采取的政策建议从世界范围看，我国确立的“十一五”时期节能目标是一个非常高的要求，例如全球能效水平最高的日本，自1973年至2003年利用30年的时间实现了单位GDP能耗下降37%。为实现“十一五”的节能目标，必须要采取一系列非常规的措施，特别是在经济激励政策、按行业分解节能指标、加强能源管理机构建设、明确中央政府有关部门责任等方面取得突破性进展。(一)充分调动一切行政资源，加强节能管理一是在中央政府层面，建议组建综合性能源管理机构，尽快落实国家节能中心的组建工作，从而在政策制定和执行两个层面予以组织保证，在人员、经费等方面予以能力保证。进一步明确、落实中央政府有关部门的各自职责，并以公布、考核等形式定期检查督促。加强政策的系统性设计和协调沟通，尽快出台地方无法解决且影响全局的节能政策和措施，特别是制定并实施财政、税收、价格、标准标识等政策，真正形成有效的“组合拳”。二是建立科学的监督机制和考核评价制度，将节能环保目标的落实情况作为干部政绩考核的重要内容。将节能指标分解到地方政府仅是第一步，需要建立监督、考核、评价制度，促进地方政府切实转变到科学发展的轨道上来。要加强能源统计工作，建立起科学的、国际上通行的能源统计指标体系和统计制度，并加强统计队伍的建设。三是建议将节能目标进行行业分解。针对主要的能源密集型行业以及交通、建筑等主要能源消费领域，明确行业节能目标，并制定针对性的节能政策，包括能效准入条件、产品