政策系统与公共决策体制.doc

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第3章 政策系统与公共决策体制第1节 政策行为者与政策系统1、 政策系统与政策行为者的关系1、 政策系统是指一个由政策主体和其他利益相关者，以及将他们与政策客体、政策环境联系起来的政策支持系统、政策反馈系统等所组成的有机整体。2、 政策系统的组成单位或者子系统是由政策行为者（政策参与者）构成的。（1） 直接参与和影响政策制定的组织和个人：立法机关、行政机关、政党、利益集团、大众传媒、舆论领袖、智库、参与政策制定和执行的个人和组织（2） 受政策影响，又影响政策制定和执行的个人和组织：公民个人、社会群体和组织。（3） 政策行为者是政策主体和政策客体的组成部分，政策支持系统和政策反馈系统的构成部分。3、 政策系统与政策行为者之间的关系。（1） 作为政策系统的基本构成要素，任何政策的制定，执行和反馈，都是相关政策行为者频繁互动的结果。（讨价还价、博弈）（2） 政策系统为政策行为者的存在和作用的发挥设置了框架和平台。（制度规则、受制）4、 政策系统是三大子系统即主体系统、支持系统、反馈系统构成的，与客体系统和环境频繁互动和能量交换。2、 公共政策的主体与主体系统1、 公共政策主体是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控的行为者。2、 直接主体即公共政策的法定的生产者，就是那些获得宪法和法律授权，掌握公共权力，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体、或组织。（1） 代议机关行使国家立法权，基本职能是制定法律。立法是代议机关制定公共政策的基本形式。（2） 行政机关行使国家的行政管理权力。政策制定是国家意志的表达，而政策执行时国家意志的执行。公共决策受行政机关及其工作人员的支配。（3）司法机关美国：法院行使审判权、司法审查权和法令解释权中国：影响很小。（4） 其他直接主体：政党、军队领导人3、 间接主体即那些虽不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介入到政策过程中，产生一定影响的个人、团体、组织、社群或社会关系网络等。（1） 次国家政策行为者：地方政府、政党、利益集团、非政府组织、公共舆论、社会政治运动、公民（2） 跨国政策行为者：跨国公司、多国公司、欧洲联盟等（3） 全球性政策行为者：全球性政府间组织（联合国、世贸组织、国际货币基金组织）、全球性非政府组织（国际奥委会）4、 主体系统（1） 政策制定系统政策系统的核心地位，拥有法定决策权的高层组织或个人组成，组织和领导整个决策过程。基本功能：认定政策问题；确定政策目标；组织政策方案的设计；主持审议备选方案并最终进行政策抉择；完成政策合法化程序并正式发布。（2） 政策执行系统将观念形态的政策内容转化为现实形态的政策结果的系统。由组织及其人员，特别是行政机关和政府公务人员组成。基本功能：为政策方案的实施做好准备；有效实施政策方案；分析和总结执行情况（3） 间接主体系统基本功能：利益表达与利益综合；提出公共问题；影响公共政策制定；影响并改变政策环境；填补政策直接主体所无法达到的空间。3、 政策网络1、政策网络是指在公共政策制定和执行过程中，政府和其他行为者围绕共同的、实际上是不断协商的信念和利益而结成的正式的（制度性的）和非正式的联系。2、政策网络内的行为者：行政人员、国会议员、学者专家、利益团体等与该政策有利益关系的个人或团体因为法定权威、资金、信息、专业技术、知识等资源相互依赖。3、政策网络的兴起源于政策环境的快速变化（1）不确定性（无法对未来预测，突发事件）（2）关联性（问题所属领域）（3）模糊性（多元主体对同一问题的立场、观点）（4）动态性（政策问题变化快）国家社会二分政府失灵多元主体共同参与国家社会互动4、 政策网络行政的原因（1） 交流信息和意见的需要（2） 交换资源的需要（3） 结盟的需要（4） 追逐权力的需要（5） 协调的需要5、 政策网络的特征（1） 现代民主社会里，公共部门、私人部门和第三部门等多元、异质的参与主体组成（2） 在资源等方面相互依赖，在特定领域进行合作，以协调利益、实现共赢。（3） 规模和边界由政策行为者对功能和结构认知的后果。（划定政策问题，确定政策边界；有弹性，人员流动，边界变动）4、 公共政策的客体与客体系统公共政策的客体：政策发挥作用时所指向的对象。公共政策就是针对特定事件、问题或社会群体而制定的行为准则。（1） 公共政策问题被列入政府议事日程，设计相当多社会成员公共利益的社会或公共问题（2） 目标人群1、 概念：公共政策直接作用与影响的公共群体或受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。2、 公共政策索要调整和锅饭的对象是具有不同性质和类型的利益要求的社会成员之间的关系3、 公共政策主体与客体之间是相互影响和相互制约的。（3） 客体系统5、 政策支持系统健全和完善的政策支持系统是决策科学化、民主化的重要环节。（1） 信息传播系统政策系统的“神经”系统。1、 任务：根据政策主体系统的需要，向其提供准确、全面、快速、可靠的政策信息。2、 基本功能：信息的收集与整理；信息的加工与储存；信息的传递（2） 政策咨询系统思想库、智囊、外脑以改进政策制定为目标，任务：政策研究、政策规划和政策咨询，向政策主体系统提供新思想、诊断新问题、提供备选新方案、评估政策实施结果。（3） 政策监控系统任务：保证政策系统的良性运行和政策目标实现，减少决策失误，避免政策执行中发生变形。功能：建立政策监控标准；监测政策绩效；发现和纠正执行偏差（4） 政策评估系统基础子系统1、 由政策评估主体、评估对象、评估目的、评估标准和评估方法五大要素构成。2、 功能：为政策的优劣、存废以及政策资源的合理配置提供实时和价值依据。6、 政策环境与政策反馈系统（1） 政策环境1、 政策系统的一般环境理解政策系统提供宏观、总体的框架和背景包括：地理自然环境经济环境政治法治环境社会文化环境国际环境2、 政策系统的工作环境一国的现实国情是政策的工作环境具有多样性、变动性、主观性、人为性（2） 政策反馈系统多层次、多网络7、 政策系统的运行（一）利益的输入1、政策系统的运行以政策问题的形成为起点。2、政策问题的提出实质上是民众与相关利益群体反应和表达自身利益诉求和愿望，并将其输入政策系统的过程。3、两种（1）内输入（体制内）：公共权力机关或公职人员主动进行利益诉求的认定和利益符号的输入；（2）外输入（体制外）：政策制定系统外部的社会组织或个体，通过与公共权力机关的互动，将利益诉求表达出来使其进入政策系统的过程。（二）利益综合对各种利益的充分考量和综合平衡（三）政策形成（四）政策发布（五）政策执行（六）政策反馈第2节 公共权力与公共决策体制1、 政府权力、政府职能与公共政策（1） 公共权力1、政策系统的核心是公共权力。2、公共权力是基于特定政治共同体成员的同意或授权，为支配、管理、调控该整治共同体内部和对外的公共事务，而物化于法定公共组织及其各组成部分的职权关系中的一种公共权威力量。（二）国家权力公共权力的中心是国家权力，国家权力的行驶过程就是作为国家权力的代理者政府制定和执行公共政策的过程。（3） 关系1、 政府权力、政府职能的二重性决定了公共政策的二重性。（1） pp是政府推行政治统治的基本工具（2） pp是政府实施社会管理的重要手段2、 政府权力、政府职能决定政策的性质、类型和数量1、 政府权力：专制性权力基础结构性权力2、 社会公共事务管理的政策数量增多2、 国家结构与公共政策（1） 单一制与公共政策1、 决策权力和权威合法地集中于中央机构，地方政府在中央政府的领导和监督下，在宪法和法律规定的权限范围内行使其决策权。2、 两类（1） 中央集权型法国（地方行政长官既是中央官员，又是地方官员）（2） 地方分权型英国（在中央政府监督下依法自主行使决策权，中央不得干涉具体事务）（2） 联邦制与公共政策1、 联邦制国家整体与部分的关系是决策权限不同的中央之间的关系2、 各联邦拥有的决策权是宪法赋予的，中央和各联邦不得进行干涉（不同于单一制，是中央赋予的）3、 特点：分散和多元的4、 对政策运行的促进作用（1） 权力下放，促进地方发展（2） 扩大民众政策参与（3） 为民众批评和反对政府的某些政策提供舞台3、 政府能力、治理能力与公共政策*决定pp质量的关键性要素是政府能力（1） 政府能力的界定1、 政府在职责范围内，运用公共权力，正确地制定并有效地实施pp的能力（1） 政府能力与政府权力与政府职能关系（2） 政府能力包括政策制定和政策执行两个层次（2） 市场、政府能力与公共政策1、市场失败需要政府干预。（市场失败：由于市场机制本身的缺陷，以及外部环境的限制，使资源配置达不到“帕累托最优”）2、 公共政策的干预是政府意志的集中体现。3、 后果（1） 有效克服市场缺陷，促进市场发展（2） 加剧市场与政府的矛盾，造成社会资源浪费，政府失败（3） 治理、治理能力与pp1、 传统统治：以政府权威为基础、自上而下、单向度的公共权力的运行。 新公共管理：以私人部门的管理经验和市场化为特征。 治理：强调多元化、权力的分散化以及国家与社会、政府与市场的双向互动。2、 治理能力：政府在一个以全球化、市场化、信息化为特征的社会里，运用公共权威，协调各类主体，维持公共秩序、满足公共需要、增进公共利益的能力。3、 公共政策（1） 政府组织、社会团体与个体公民间互动与合作的方式（2） 提高治理能力，臻于善治的手段。4、 治理理论的特征（1） 重新厘定了政府的角色，强调政府的调控能力。（2） 强调公共政策直接主体的多元化。（3） 强调公共决策权力运行的双向性。（上下互动，依靠合作网络）（4） 强调政府的政治责任。（政府的责任就是履行公共职责、行使公共权力、制定和实施公共政策，对政策行为和政策后果负责）4、 公共决策体制（1） 公共决策权及其归属公共决策权的基础来自正式的职务权力、法定权力，非正式的人格权威、技术权力，或二者结合。（2） 公共决策权的配置1、 首长制与委员会制2、 集权制与分权制（3） 公共决策的规则1、 全体一致规则（一票否决制）（1） 所有拥有投票权的直接决策者都对某项政策方案投赞同票，或者至少没有任何以票反对的情况下，政策方案才能转化为正式的pp。（2） 特征：决策主体形式上能绝对平等地分享决策权 结果达到“帕累托最优”，没人受损。（3） 难以应用讨价还价2、 多数规则(1) 简单多数规则(2) 绝对多数规则 特点：a.降低决策成本b.对全体决策者都具有约束力和强制性 问题：周期多数、投票悖论、（4） 公共决策体制的类型1、 总统制美国2、 议会制英国3、 半总统半议会制法国4、 超级总统制俄罗斯5、 委员会制瑞士6、 人民代表大会制中国7、 军人独裁制第3节 非政府政策行为者与公共政策1、 公共利益与公共政策*谋求公共是一切政策的出发点，也是公共政策的灵魂和归宿，是pp获得合法性的基础。（1） 公共利益的内涵公共利益是最大多数人的利益（利益获得者的范围，利益实现的程度。）（2） 公共利益的确定1、 直接&间接2、 现实&未来3、 形式&内容（3） 公共利益与公共代价1、 利益范围宽，代价范围宽2、 利益范围广，代价范围窄3、 利益范围窄，代价范围宽4、 利益范围窄，代价范围宽2、 公民与公共政策（1） 作为政策客体的公民1、 精英决策模型中，决策过程是自上而下。公民冷漠、无知、自私，没有严密的组织、缺乏政治自觉，不能表达利益要求。2、 原因（1） 公民的真正意愿难以确定（2） 公民意见多属短视（3） 参与成本高、效率低（4） 导致社会不稳定。（2） 作为政策主体的公民1、 民主社会需要公民的参与（1） 政策运行过程以公民为基础（2） 加深理解，配合执行，提高效率（3） 政策过程民主化、法制化的要求（4） 技术发展，获取政策信息相对便捷2、 公民参与并影响公共政策的途径7种3、 公民社会、社会团体与pp*个体公民影响政策的能力和水平偏低的原因（1） 参与过程的无力感（2） 利益关联程度低（3） 缺乏必要的信息（1） 公民社会及其主体要素社会团体1、 公民社会介于市场与国家之间的一个中介性社团领域或空间2、 社会团体、公民社会与公共政策作用（1） 政策信息沟通a. 能否及时、准确、足量地收集来自公民社会的信息是衡量政策制定系统效能的重要标准。b. 社会团体的信息沟通包括上行、下行、平行。（2） 影响并制约公共决策a. 社会团体是通过利益聚合、利益表达、政策传递、政策监督四个环节对公共政策产生影响。（3） 稳定公共政策秩序（分配不公引发矛盾缓冲）（4） 角色代替（政府将一部分权力让渡给社会团体）消极影响（1） 关心管辖权限胜于关心正义（2） 发展到一定规模，排他，漠视公共利益（3） 加剧新的不平等并使之固定4、 政党与公共政策1、政党不同于社会团体（1）政党关注的政策范围更广；（2）政党反映和代表的是公民社会多个群体多方面的利益（3）政党有机会执掌国家政权，直接实现其所代表的利益（4）政党能将公民社会的各种利益诉求转化为一系列供选民选择，从而成为一种建构秩序的力量。2、现代国家的一个突出特征是实行政党政治。3、在竞争性政党制度的国家中，执政党是公共政策制定最重要的倡导者和政策理念的提供者。5、 大众传播与公共政策 大众传播是指特定社会集团利用报纸、杂志、书籍、广播、电影、电视等大中媒介向社会成员传送信息，知识的过程。（1） 大众传播与政策制定1、 提出公共问题并推动问题认定。（政策问题是pp的逻辑起点）（1） 监测环境变化，及时发现和提出公共问题。（2） 促进信息交流，释放社会多元诉求。（3） 制造“焦点效应”，催生热点公共问题。2、 有效影响政策议程设置（1） 推动公众议程尽快转化政策议程。（2） 价值取向和利益导向的引领者。（3） 构建“第二现实”（影响受众大的认知和态度）3、 影响公共政策的抉择（2） 大众传播与政策执行和监控1、 为政策执行提供良好的舆论支持2、 监督和控制政策执行过程（3） 大众传播与政策评估和调整1、 及时收集和反馈公众对政策的意见2、 以自己特有的方式进行政策评估3、 推动pp的及时调整 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