我国农村养老保险基金管理运营问题研究.doc

政府管理学院我国农村养老保险基金管理运营研究组长：*组员：* * * * * *目 录摘要：随着养老保险制度从现金收付制向部分积累制的转变，我国3关键词：农村养老保险基金 投资运营 管理 监督 原因 对策3一、我国农村养老保险基金管理运营存在的问题41. 养老保险基金被挤占、挪用，造成基金流失。42.养老保险基金投资渠道狭窄，保值增值困难。43.养老保险基金财务管理制度不健全。54. 基金管理运营分散。5二、出现以上问题的原因51.缺乏统一的社会保障基金管理和投资运营机构。52.缺乏多元化的投资渠道。63.缺乏良好的监督机制和科学合理的投资风险预警体系。6三、对策6（一）、基金管理的模式选择6（二）、如何实现农保基金的市场化运营8参考文献：10摘要：随着养老保险制度从现金收付制向部分积累制的转变，我国农村社会养老保险基金的规模也开始日益增大。但农村人口老龄化的加速、农村保险参保率低和基金管理体制不健全等因素导致农村社会养老保险供需矛盾突出，急需构建一个良好的社会养老保险基金投资运营机制，以此来促进农村经济体制改革，维护社会稳定和促进农村社会养老保险基金的保值增值。一些国家改革的成功为我国构建农村社会养老保险基金投资运营机制提供了重要启示。尽管我国农村社会养老保险基金投资运营在现阶段取得了一定的成绩，但仍面临着缺乏统一管理、投资运营不尽科学、监督机制不完善等诸多缺陷。本文主要针对这些问题，对其产生的原因和对策提出了自己的看法。关键词：农村养老保险基金 投资运营 管理 监督 原因 对策一、我国农村养老保险基金管理运营存在的问题1. 养老保险基金被挤占、挪用，造成基金流失。目前县级农保经办机构仍是自收自支事业单位，其日常经费主要从新增保费收入中按3%比例提取。在农民保险费中提取管理费不仅违背了社会保险不以盈利为目的的初衷，同时也人为导致部分基金“流失”,降低了基金增值能力。为了提取足够使用的管理费以应付日常开支，农保经办机构不得不拼命发展业务。出现越是业务发展快、保费收得多的地方，留下的隐患就越大。近几年部分农保经办机构保费收入急剧下降，机构经费更是无从着落，财政又不补贴支持，致使农保机构面临生存危机,挤占基金应付日常开支现象普遍存在。虽然财政部早在1993年就下文明确规定，养老保险基金、待业保险基金必须专款专用，任何部门、单位和个人都无权挪作他用；国务院也多次明文规定不得挪用社会保险基金。但不少地方政府和部门对此熟视无睹，擅自挤占挪用现象时有发生，如有些地方在没有进行详细市场调查和投资可行性研究的情况下，动用养老保险基金进行风险性投资和基建投资，进行市政建设投资，甚至是修建楼堂馆所，基金不能如期收回，造成流失。1993年全国被挪占的养老保险基金为51亿元，1994年上升为64亿元。1997年的有关抽样调查显示，7个主要省市的养老保险基金余额中，银行存款、购买国债和其它占款分别为11%、23%和66%。2.养老保险基金投资渠道狭窄，保值增值困难。1993年劳动部发布的企业职工养老保险基金管理规定中规定，养老保险基金的保值增值途径是购买国库券及国家银行发行的债券，或委托国家银行、国家信托投资公司放款，采取购买国家债券的形式进行增值，可以将养老保险与国家预算结合起来，既可以保证基金的增值，又可以完整体现养老与国家的本质联系，还可以缓解一部分国家财政压力。然而，我国养老保险基金的投资渠道比较单一，政策规定只能购买国债或存入国有商业银行，单位定期存款期限不得超过一年，不像国外养老保险基金可以进行房地产、股票、企业债券等多种投资，并且投资收益率处于一个相对较低的水平。增值效率的高低取决于商业银行存款利率的高低,而个人账户给付利率一般都要高于银行短期存款利率。目前，农保个人账户的给付年复利率为2.5%,而一年期的银行存款利率才2.25%,利率倒挂高达0.25%。如果按照农保基金滚存积累5.69亿元全部存放一年期定期存款来计算,每年要承担利率倒挂亏损高达142.25万元。可见,保险费收的越多，时间差和利率差造成的基金收不抵支的风险就越大。作为一项长期货币收支计划，将养老保险基金用于购买国债，虽然风险很低，但很难达到增值的目的。相反，养老保险基金非常容易受到通货膨胀的影响，导致养老保险基金出现贬值，进而影响到养老保险基金的总体支付能力。3.养老保险基金财务管理制度不健全。养老保险基金实行社会统筹以来，一直没有出台与之配套的财务制度，具体经办机构只能执行由部门下发的财务制度。由于该制度由制度的执行者自己制定，缺乏完整性、科学性，执行中容易出现基金流失和浪费现象。财政、审计等监督部门由于没有参与基金运营事前和事中管理，只是简单地事后检查和监督，发现问题，只能以部门的财务制度为依据进行处理，致使许多问题因无章可循而无法处理。4. 基金管理运营分散。县级农村社会养老保险基本方案规定，基金以县级为单位统一管理。与此同时实行县、市、省农保机构三级统筹管理。基金管理过于分散，层次太低，各自为政，受地方政府行政干预较大，很难形成规模效益,管理成本却很高，基金运营风险加大。二、出现以上问题的原因 1.缺乏统一的社会保障基金管理和投资运营机构。农村社会养老保险基金由县级管理，在实际的运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。由于利率水平下降和通胀因素影响，农村社会养老保险基金要保值都已经相当困难，更不用说增值。这些结果的出现归根结底是因为没有统一的农村社会养老保险基金管理和运营机构，无法最大效率地运用农村社会养老保险基金而使其达到保值增值。 2.缺乏多元化的投资渠道。由于我国农村社会养老保险基金实行纯基金制，目标是长期收支平衡。以目前我国资本市场和投资市场发育不完善、法制不健全的状况来说，资金进入市场还有一个过程，现阶段农村社会养老保险基金主要以存入银行和买国债为主，投资渠道非常狭窄。 3.缺乏良好的监督机制和科学合理的投资风险预警体系。我国农村社会养老保险在1998年以前基本上完全由民政部门独立管理，1988年以后移交给劳动与社会保障部门，也是一家说了算，权利缺乏监督是基金安全难以保障的关键。目前，我国农村社会养老保险基金投资运营还没有建立一套完整的投资风险防范运行机制，因此农村社会养老保险的机构设置应当进行改革。三、对策（一）、基金管理的模式选择 农村社会养老保险采取个人帐户机制，大部分基金集中在县级管理运营，由于运营层次低、管理分散化，基金不能形成规模优势，收益不高。而且基金放在县级，还存在着被地方政府挪用的风险。随着社会主义市场经济的逐步建立和农保事业的发展，必须改革现行的基金管理体制。 如何选择基金的管理模式是这项改革的重要内容。从国外情况看，目前流行的社会保险的基金管理模式大致有以下几种： 一是政府直接管理。这种模式以日本为代表，其特点是便于统一政策、统一制度、统一规划和统一管理。但是这一模式的缺点在于难以获得较高的回报率和政府可能挪用而造成基金流失。 二是基金会管理。这种模式以澳大利亚为代表，其特点是个人帐户的出资人就是基金会的会员，个人基金运作拥有一定的建议权，便于民主管理和监督。但其缺点在于决策权力往往过于分散，对市场比较发达的国家和地区较为适宜。 三是基金管理公司管理。这种模式以智利为代表。这是市场经济条件下比较理想的管理方式之一，其特点是竞争性强，机制灵活，效率较高，投资者可以在竞争中得到较高回报和良好的服务。 农保基金管理模式的选择，既要借鉴国外的经验，又必须符合我国的现有国情。根据我国国情，农保基金不宜采取政府直接管理的模式。 智利养老保险制度改革前，旧体制给财政带来沉重的负担。1981年实施改革，不但实现了从现收现付制到储备积累制筹资模式的转换，而且在管理体制方面实现了突破，养老基金由政府管理改为政府监管下的养老基金管理公司运营管理。养老基金管理公司依据国家有关法律并经政府主管部门批准成立，具有法人地位，属金融机构，在日常经营活动方面，完全按照市场规则进行，投保人可根据养老管理公司的运营状况自由选择。政府不直接管理养老基金，而是成立养老金管理总监署，通过总监署对各养老金管理公司进行严格的监督和管理，用法律和法令监控养老金投资的方向和比例，以保障基金的安全和增值。养老保险基金的高效管理机制，既保证了基金的保值增值，又促进了经济的持续发展。“智利模式”与我国农村养老保险的筹资和给付模式比较相似。 我们认为，以基金管理公司形式管理农村社会养老保险基金比较符合我国的实际。在进行基金管理体制改革时，我们可以借鉴“智利模式”的成功经验，以省为单位建立行政或经济区域性基金管理公司，负责养老保险基金的运营民管理。这些基金公司作为金融法人进入金融市场，自主经营，自担风险，自我约束，可以直接或以委托的形式运作基金，提高基金运营效率，实现基金保值增值。与其它金融机构不同，农村社会养老保险基金管理公司不以盈利为目的，投资运营的最终目的是为了实现养老基金的保值增值，最大限度地返还给农民，用于农民的养老需求。为此，国家应给予其税收减减免等优惠政策和项目优先选择、破产优先偿还等保护性措施，以保证其在市场“竞争”中的有利地位，体现国家对农民养老的责任和义务。（二）、如何实现农保基金的市场化运营 现代理论认为，社会养老保险虽然不是一项盈利性事业，但是它必须确保资金的良性循环，其基金管理运营有三个要求，即安全性、流动性和收益性，目的在于最大可能地做到基金的保值增值，进入市场是它的方向。 如何实现农保基金的市场化运营？经过国外考察和实地调研，我们认为，最可行的选择是改革县级管理运营的现行体制，采取有力措施促使基金向上分流，中央和省两级负责基金的运营，地级以下不再承担基金运营任务。相应地中央和省两级建立基金运营机构。 怎样建立这两级机构？就可担任性来看有两种方案：一是在中央建立一个基金运营 机构，各省建立一个事业中心，这两层机构都负责基金运营，中央层机构主要为基层服务，在各省运营达不到增值要求时，可将资金上解，由它代为运营。二是在央行调整省级分行后，依照央行的大区或是在经济比较发达的北京、上海、深圳、重庆等中心城市，设立基金运营机构负责基金运营，各省的事业机构向中央这几个大中心输送资金，减少基金运营任务。 从理论和实践方面看，这两个方案都是可行的，但是比较而言，第二种方式更为可取。在每种方式中，中央和各省机构都有有权运营基金，国家经济形势良好、利润回报较高时，省级机构更倾向于自行掌握基金；而国家经济形势困难、利润回报走低时，省级机构则不愿持有基金，这对农保基金的稳健运作、保值增值将会造成不利影响。在第二种方式中，只有中央的几个大中心有权运营基金，它们的主要任务是运营基金，保证基金的最大增值，省级机构的主要任务是归集全省基金，向大中心输送，不再直接运作。这样减少了基金运营机构，易于基金的监督。同时，中央的几大中心与省级机构之间，是利益激励关系，打破了一个中心机构独霸天下的垄断局面，省级机构可以根据它们自身的状况自主选择输送对象。由此可见，第二种方式是一个完全市场化的方案。从我国经济体制改革的最终方向看，这个方案更可选择。 然而，目前我国农村社会养老保险的县级基金管理运营体制与上述两个方案都有较大的差距。县级管理运营，在这项制度的安初创时期是一种现实的选择。从长远看，县级管理是阶段性的，分级管理是过渡性的。但是改革需要有一个过程。为此，目前可以进行试点，相应设置一些基金运作机构，采取分级运营的办法，逐步将基金向上集中，实行基金规模管理。 在改革的这个过渡时期，必须做好以下几个方面的工作：一是严格控制基金运营机构的审批。今后凡运作基金的必须建立独立的事业法人机构。基金事业法人，除要经当地政府批准外，还必须征求上级业务主管部门的意见。基金没达到一定规模，不具备一定软、硬件条件和设施，没有专门的财务会计人员，不具备条件，不经上级业务主管部门许可的不能成立基金运营管理机构。违反规定设立为非法机构，没有基金运营权。二是建立事业机构要政事分开，事业法人要独立会使职权，不受行政干预。三是各级管理机构实行独立核算。管理的基金必须达到中央规定的增值标准和要求，哪级机构管理和运作基金，就出哪级机构负责。四是要加强上级对下级的指导和监督。经办机构的设立、法人代表的任免，下级要征求上级主管部门的意见，逐步加强上级指导作用。 基金进入市场要受市场条件等因素的制约，也需要一个过程。在目前情况下，基金可以首先进入国债市场，然后再逐步参与金融债券、企业债券等其它形式的投资。进入国债市场，基金购买国债以持有国债为主，尽量减少二级市场操作，同时，也可以将一定比例的资金委托给金融机构买卖国债，走市场化管理，专家理财的道路，逐步规范、优化基金的资产结构，在确保安全性前提下，最大可能地实现农保基金的保值增值。参考文献：【1】 王广同. 农村社会养老保险基金投资运营问题探讨【j】. 安阳师范学院报2007年底1期【2】 杜建. 浅谈农村社会养老保险基金的保值增值【j】. 中国农业会计2004年第9期【3】 朱正刚.