交通政策法规：基于外部性理论的伦敦城市道路拥挤收费政策分析.docx

基于外部性理论的伦敦城市道路拥挤收费政策分析1 问题的提出随着城市的快速发展，交通拥堵日益成为难以治愈的顽疾。一段时期内，不断地增加交通供给成为缓解交通拥挤的重要手段。但国内外经验表明，单纯的交通供给的增加只能暂时缓解交通拥堵，随着诱发新增交通量的出现，拥挤仍会产生，并且由交通拥挤带来的外部性损失仍然没有得到补偿。20世纪60年代，安东尼当斯提出著名的“当斯定律”：新建交通设施会诱发新的交通量，交通需求的增长总大于交通供给的增长。所以不能单纯通过交通供给来应对交通拥挤问题，城市交通供求不平衡的矛盾也需要从需求管理的角度加以缓解。交通需求管理（tdm）政策为人们提供了从需求管理角度思考解决交通问题的新手段。简单来说，tdm就是在现有道路面积不增加的前提下，通过各种方式引导公众理性使用相对稀缺的道路资源，从而达到缓解交通拥堵的目标。交通拥挤收费是重要的交通需求管理政策之一，它的理念在于，道路在很多城市是一种相对稀缺的公共资源，通过价格机制可以将拥挤的外部成本内部化，进而实现该资源的优化配置和使用。2 交通拥挤的外部性分析2.1 外部性的定义外部性反映的是私人收益与社会收益、私人成本与社会成本不一致的现象。当生产或消费对其他人产生附带的成本或效益时，外部性或外部效应就发生了，也就是说,成本或效益被施加于其他人身上，然而施加这种影响的人却没有为此付出代价或为此获得报酬。更为确切地说。外部效应是一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的效果，而这种效果并没有从货币或市场交易中反映出来。2.2外部性内部化所谓外部性的内部化，就是使生产者或消费者产生的外部费用进入他们的生产或消费决策，由他们自己承担或“内部消化”外部成本，弥补外部成本与社会成本的差额，从而解决外部性问题。道路拥挤主要是采用经济手段使城市交通负外部性内部化。2.3 交通拥挤外部成本定性分析 交通拥挤外部性指选取某种交通工具的出行者由于交通基础设施容量的有限性而对其他出行者产生的影响，它是交通系统内部相互作用的必然结果，我们所指的交通外部性即为交通的负外部性。 如果把城市看作是一个系统的话，那么组成城市系统的各要素之间必然有着一定的关系，任何一个要素的变化都会或多或少的影响到其他要素。而城市交通作为组成城市系统的一个要素，其发展变化必然会对城市中其它要素产生影响。要对城市交通拥挤外部性有深入的认识，首先要分析城市交通系统对整个社会经济系统的外部影响。图2.3.1 城市交通外部影响示意图 从图2.3.1中可以看到，城市交通第一层次的外部影响是城市道路交通用户之间的相互影响，也就是说处于拥挤状态的道路上，每驶入一位用户都会对道路上其他用户产生额外的拥挤时间等，造成出行成本的增加；第二层次的影响是交通拥挤对社会化服务的影响，这主要表现为道路交通服务基础设施建设与维护成本的增加，其他道路交通出行方式如公共交通的道路服务水平；第三层次的外部影响是对社会群体的外部影响，这种影响表现为由于交通拥挤所产生的时间浪费、交通噪音、交通安全等；最后一个层次的影响是对城市环境的影响。主要表现为机动车尾气的排放。 通过分析可知，交通拥挤的外部成本主要包括三部分：额外的行程时间成本、交通事故成本和环境污染成本。2.3.1 额外行程时间成本 交通拥挤最直接的影响就是导致行程速度下降，出行时间延长。在拥挤状态下，由于交通流密度较大，系统内的车辆只能以较低的速度形式，甚至需要停车进行排队等待来利用城市道路这种公共资源，必然会导致时间的延误，出行时间的延长。而且因行驶速度减慢而造成了其他出行者在时间和费用的额外支出，并没有进行相应的补偿。因此，额外行程时间成本是交通拥挤外部成本的主要组成部分。并且经济越发达，时间价值越高，交通拥挤导致的额外行程时间成本就越高。2.3.2 环境污染成本城市交通系统已成为城市环境污染的重要来源，机动车的大气和噪音污染是其中重要的组成部分。正常行驶过程中，机动车的燃油消耗会产生大量的废气排放（包括thc总碳氢、co一氧化碳、co2二氧化碳、nox氧化氮、so2二氧化硫以及烃类和甲烷、乙烯等挥发性有机化合物）。有资料表明，我国北京、上海、天津等部分大城市的机动车排放污染物占城市总污染物的比例都超过了60%，少数城市达90%以上。在拥挤状态下，机动车经常处于起步加速减速怠速的运行状态，其污染排放会因此而更加严重。城市交通拥挤使得大城市的机动车经常处于低速、怠速以及不断的加速、减速状态，这些状态会引起机动车污染排放的大量增多。 除了空气污染以外，交通拥挤造成的噪音污染对道路沿线的居民和环境的影响同样严重。相关资料表明城市噪音的50%-70%来自于交通噪音，全国90%以上城市交通噪音平均声强超过 70db（70db以上的噪音将对人体产生不良影响）。汽车在正常行驶中产生的噪声为 8090 db，高峰时车流噪声接近 100db。由此可见，城市交通对环境影响很大，而交通拥挤更加剧了交通系统的恶劣环境影响。 当然，城市道路交通拥挤的环境污染也未被出行者进行价值补偿，同样是拥挤外部成本的重要组成部分。2.2.3 交通事故成本研究表明，交通事故的成因包括人、车、路与环境等因素，其中城市道路交通事故多与城市道路小时交通量、平均行车速度和混合交通状况有关。图2.2.3表明了交通量、车速和交通事故的关系。交通事故的多少与道路上各种车辆行驶速度的离散程度成正比，即车速太快或太慢均易肇事，而顺应交通流的一般速度则是安全的。图2.3.2 交通量、车速和交通事故的关系3 实行拥挤收费政策的必要性分析 拥挤收费的直接原因是政府希望用经济手段来缓解城市交通的拥堵，并通过由此带来的交通量减少来降低交通事故的发生、环境的污染和能源的消耗；但其实质是利用经济学中的价格机制来对交通需求量加以调节和限制，对特定区域或者线路上的车辆收取费用，从时间和空间上分离交通量，减少高峰路段和时段的产生，使交通系统处于最优，从而达到道路空间资源被充分利用，社会效益实现最大化的目的。3.1 拥挤收费的经济原理 拥挤收费为边际社会成本与边际用户个人成本之差，用图3.1表示。边际社会成本曲线（msc，marginal social cost）与需求曲线（d）交于a，边际个人成本曲线（mpc, marginal personal cost）与需求曲线（d）交于f，交通量分别为q1、q2，成本分别为c1、c2。不收费情况下，每个出行者根据自身对成本的感知选择f点为临界点，即小于q2的交通量都能带来超出个人成本的效益。但实际上，在e点以后超过q1的交通量给社会带来了abf部分的福利损失。实行拥挤收费ae，可以使出行者意识到其边际社会成本已达到a（即由c3到c1），从而使交通量从q2回到最佳平衡量q1。图3.1 拥挤收费原理图 可以看出，拥挤收费的原理在于还原个人出行的社会成本，从而引导人们理性选择出行，进而缓解城市交通拥挤。城市道路拥挤收费通过对特定时间内行驶在拥挤路段上的用户收取额外的费用，使出行者不得不做出选择：第一，不出行或改选其它线路；第二，改变出行方式选择（由私人汽车变为公共交通）；第三，不改变出行选择但需支付额外费用。前两种出行选择都可以大大降低拥挤路段的交通量，而后一种出行选择所得来的资金亦可用于城市交通基础建设和公交服务水平的提高。需要说明的是，与一般道路收费用于补偿成本支出不同，拥挤收费收入只是副产品，其主要目的仍是引导和调节出行需求，缓解交通拥挤。3.2 拥挤收费的意义 拥挤收费的作用和意义主要体现在以下几个方面：（1） 拥挤收费区域的交通流量减少。（2） 改善拥挤收费区域的交通供求矛盾。（3） 优化城市交通结构。（4） 为改善公共交通服务水平提供资金支持,促进城市公共交通可持续发展。（5） 缓解拥挤收费区域停车需求与停车场供给的紧张状况。（6） 降低拥挤带来的其它负面影响通过拥挤程度的降低减少时间延误、环境污染、能源消耗等各种负外部影响。3.3 必要性分析首先看几种典型措施及其对交通管理目标的影响作用。表3.3 各种措施对缓解交通拥挤的影响措施措施目标缓解交通拥挤减少环境污染提升交通安全减少城市噪音减少设施损耗道路拥挤收费+停车场收费+-公交补贴+-燃油税+-+牌照税-+-+-改善交通管理+-+交通控制+排放和噪音控制-+-+-注：+为影响程度，-为无显著影响 由表可知，拥挤收费较其它措施更加直接和有效。由于拥挤收费的有效性和带给城市道路交通诸多好处，再加之将交通拥挤产生的外部成本货币化，然后征收等额的费用，即交通拥挤费，就能够将由交通拥挤产生的负外部性内部化，从而充分利用道路资源，缓解城市道路拥挤。因此，施行道路拥挤收费政策是十分必要的。4 伦敦市道路拥挤收费实施状况分析4.1 背景伦敦是欧洲最大的都市区之一，大伦敦地区人口已超过700万，英格兰地区40%的交通拥挤都发生在伦敦，伦敦中心区交通拥挤更为严重。2000年中心区道路平均车速仅为15 km/h，约一半的行程时间花费在车辆排队上。交通拥挤的发生时间已不局限于早、晚高峰,，其他时段也会发生。据估计，伦敦由于交通拥挤所造成的经济损失每周在200400万英镑。2000年春季ken livingtone当选为伦敦市长，在其一揽子政策宣言中包含了伦敦中心区道路拥挤收费政策，由伦敦市交通局(transport for london, tfl)全面负责实施伦敦交通发展战略，管理各种交通运输系统。4.2 实施技术伦敦市于2003年2月实施的拥挤收费政策取得了显著的成效，从发展历程来看，可将拥挤收费的研究与实施历程分为三个阶段。即论证阶段（19642000年）、实施阶段（20002003年）和发展阶段（2003年至今）。第一个阶段的主要工作是论证实施拥挤收费的必要性及可行性；第二阶段主要工作是推进、实施拥挤收费方案，确保拥挤收费工作落实到位；第三阶段主要工作内容是评估、监测拥挤收费实施效果，并根据实际情况不断调整和发展拥挤收费政策、方案。主要事件及时间节点如图4.2.1所示。图4.2.1 伦敦拥挤收费论证、实施和发展的主要过程 下面将对伦敦市进行详细的道路拥挤收费技术分析，更真实的展现拥挤收费实施的整个过程和效果。 表4.2.2 伦敦市拥挤收费技术分析表背景英国首都国际化大都市面积1605平方公里人口750万（2005年）机动车保有量400万实施拥挤收费2003年收费时间7：00-18:00（工作日，公共假期除外）收费金额5英镑/天（无限次），05年增至8英镑/天收费区域市中心内环线之内的一个封闭区域，07年扩展到富人区收费对象除特殊用途车辆，公共汽车，和居住车辆外收费方式174个进出口，203个照相机采用“自动车牌识别技术”缴费方式零售商店、自动售货机、报摊、加油站缴费（35%）、电话（20%）、互联网（25%）、手机短信（19%）以及邮寄（1%）处罚规定晚间10点之前缴纳，10到12点增加5英磅，12点之后缴纳80英镑，两个星期内减少为40英镑，四个星期为120磅，没有缴纳或累计超过3张，车辆将被扣押4.3 拥挤收费措施实施效果分析4.3.1 伦敦拥挤收费交通影响分析主要交通影响包括拥挤程度的改善、交通量的减少、交通结构和出行行为的改变等方面。 （1）拥挤水平即交通延误收费区域内交通拥挤明显缓解。用每公里交通延误的时间来衡量，交通拥挤水平的改善程度如下表所示。表4.3.1 拥挤收费前后（2002 与 2004）平均时段拥挤水平对比时间段收费前拥挤水平（min/km）收费后拥挤水平（min/km）06:00-07:001.00.507:00-10:002.31.510:00-13:002.51.713:00-16:002.51.616:00-18:302.51.618:30-20:002.21.5可以看出拥挤收费实施后各时段交通拥挤水平明显下降。由此计算拥挤收费前后平均交通拥挤水平分别为2.3min/km和1.5min/km，以此指标为衡量的拥挤水平下降了35%。另外全天平均车速由收费前的14.3km/h提高到16.3km/h，也从一个侧面反映了拥挤的缓解程度。 （2）交通量变化交通量的变化可用两方面指标来反映：进出拥挤收费区域的车辆数、拥挤收费区域车公里数。表4.3.2描述了自未实施拥挤收费的2002年到已实施拥挤收费的2003年和2004年收费时段进出收费区域的日均车辆数变化率。表4.3.3描述2002年、2003年和2004年拥挤收费时段收费区域内的日均车公里数及变化率。表4.3.2 拥挤收费时段进出收费区域日均车辆数变化率车辆类型2003年较2002年流入量变化率2003年较2002年流出量变化率2004年较2003年流入量变化率2004年较2003年流出量变化率所有-14%-18%0%-1%四轮及以上车辆-18%-21%0%-1%收费车辆-27%-29%-1%-2%小汽车-33%-35%-1%-2%厢式货车-11%-15%-1%-1%卡车类-11%-12%-5%-5%出租车17%8%-1%0%公交车及长途客车23%21%8%4%两轮动力车12%5%-3%-4%脚踏车19%6%8%8%注：伦敦拥挤收费方案中除公交车、出租车、急救抢险专用车和残疾车辆外都收费由表4.3.2可以看出，拥挤收费刚开始实施使收费时间内进出收费区域的车辆数减少明显，实施一年后趋于稳定。主要减少的是被收费车辆，包括小汽车、厢式货车和卡车等；明显增多的是未被征费的公交车、出租车和脚踏车等。表4.3.3 拥挤收费时段收费区域日均车公里数及变化率车辆类型2002年车公里数（百万）2003年车公里数（百万）2004年车公里数（百万）03-02 变化率04-03变化率所有1.641.451.38-12%-5%四轮及以上车辆1.441.231.16-15%-6%收费车辆1.130.850.80-25%-6%小汽车0.770.510.47-34%-7%厢式货车0.290.270.26-5%-4%卡车类0.070.070.06-7%-8%出租车0.260.310.2922%-7%公交车及长途客车0.050.070.0721%5%两轮动力车0.130.140.136%-2%脚踏车0.070.090.0928%4% 表4.3.3反映的交通量变化趋势与表4.3.2基本一致，但更清楚地描述了实施拥挤收费后 2004 年对比 2003 年的变化，体现在区域内车公里数的进一步减少上。2004年较2003 年公交车及长途客车的车公里数变化率为+5%，反映了拥挤收费后公共交通的发展和改善。 （3）交通结构与出行行为变化交通结构主要指各种交通方式的构成比例。出行行为则既包括了出行方式的不同，还包括出行时间和路线的选择变化。根据表4.3.3可以算出拥挤收费时段收费区域不同方式车公里百分比，如下表所示。表4.3.4 拥挤收费时段收费区域日均车公里数百分比车辆类型2002年车公里百分比2003年车公里百分比2004年车公里百分比所有100%1 00%100%四轮及以上车辆88%84%84%收费车辆69%58%58%小汽车47%35%34%厢式货车18%19%19%卡车类4%5%5%出租车16%21%21%公交车及长途客车3%5%5%两轮动力车8%9%10%脚踏车4%6%7%分析表4.3.2、4.3.3和4.3.4可知，拥挤收费带来了不同方式出行比例的变化。作为征费对象的小汽车等的出行比例由于拥挤收费而减少，小汽车的出行比例由47%下降到34%；不用收费的公交车、出租车等出行比例增多，公交车出行比例由3%上升到5%，出租车由16%上升到 21%；出行结构更加合理。收费时段进入收费区域的小汽车减少33%出租车增加 20%； 巴士和长途汽车增加20%；脚踏车增加20%。早高峰（7:00-10:00）进入收费区的巴士乘客从77000人次增加到106000 人次。小汽车的减少数量中，20%-30%是绕过收费区或减少通过收费区的出行频率；50%-60%是使用者转向公共交通；15%-25%是使用者转向其他交通方式；有约 10%的小汽车出行者选择非收费时段在收费区域出行。4.3.2 伦敦拥挤收费社会影响分析主要社会影响包括经济效益和福利水平的提高、商业活动的改变、环境质量和安全事故的变化等方面。（1）经济效益和福利影响根据拥挤收费实施前伦敦市交通局的成本效益分析估计，拥挤收费方案每年的成本在 1.3亿英镑左右，包括管理成本运行成本以及增加新的公共交通设施等成本在内；而拥挤收费的效益更大，时间和能源的节省以及污染和事故的减少等产生的经济效益每年大约在1.8亿英镑左右。因此，拥挤收费方案的实施每年对伦敦经济的净贡献值大约在5000万英磅左右。实际上，2004-2005年度的总收入估计为1.9亿英镑，成本约为9200万英镑，净收益为 9700万英磅左右。而拥挤收费的收入主要用于公共交通网络的改善（80%）、道路安全支出（11%）、往返学校安全支出（2%）、鼓励步行与脚踏车（6%）和物资运输改进（1%）。伦敦市民的意见调查一定程度上反映了人们对拥挤收费社会福利影响的评价，如表4.3.5所示。表4.3.5 伦敦市民对拥挤收费实施影响的意见调查意见及内容更好没有改变更差不知道拥挤改善55%33%10%2%公交便捷性45%37%8%10%公交可靠性38%40%11%11%噪声35%54%7%4%污染34%48%8%10%穿越马路33%54%10%3%安全感17%70%9%4%归属感7%74%6%13%停车场地15%51%24%10%就业2%36%12%51%商业贸易4%31%33%32% 可以看出，收费区域居民对拥挤、公共交通、噪声、污染等方面的改善有着较高的认可度，同时也认为拥挤收费给中心区的商业活动、就业等领域带来较大冲击。（2）商业活动拥挤收费实施之初人们曾有商业活动会否受影响的疑虑，因为拥挤收费增加了交通成本、减少了出行需求。城市道路拥挤收费是否影响了各种商业活动的发展，各部门提供就业人数改变量可反映这一问题。表4.3.6 收费区域内各部门年均提供就业人数变化率部门分类2002年2003年零售业+3.3%+1.9%制造业-5.4%+1.2%公共事业-10.1%-24.0%建筑业-3.2%+9.3%批发业+1.2%+0.1%旅馆业+6.5%+4.7%交通运输业-0.3%-4.6%金融业+1.3%-3.2%服务业-3.9%+0.1%公共管理+0.0%+5.7%教育+0.4%+1.9%卫生+4.1%+6.9%其他-1.1%6.2% 表4.3.6数据表明各部门提供的就业数量都在合理的范围内波动，并没有因为拥挤收费而减少和受限的明显变化，因此拥挤收费对商业活动发展的影响是极其微小的。关于交通拥挤收费是否影响商业活动的争议主要集中在服务业和零售业，两者就业人员分别占中心区商业就业总量的 42%和17%。调查显示，零售业的前两位影响因素和份额分别为：经济因素 41%和交通拥挤收费因素18%。而服务业的主要影响因素和份额分别为：经济因素